(太原師范學(xué)院 經(jīng)濟系， 山西 晉中 030619)

一、農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀和存在的問題

(一)農(nóng)民工群體的特殊性

農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村，進入城市務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍愢l(xiāng)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作六個月及以上的勞動者。農(nóng)民工是社會群體中非常特殊的一個群體，他們的特點是：男性居多，文化素質(zhì)普遍偏低；流動性強，就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定；就業(yè)領(lǐng)域主要集中于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，就業(yè)非正規(guī)化。他們渴望著高收入，于是他們吃苦耐勞，任勞任怨，在很多方面起著城市的勞動者無法替代的作用。但是他們因為受教育程度低和自身能力的限制只能在貧困線上苦苦煎熬，他們有時候可能連基本的生活都無法保障，更別說公平地享受就業(yè)、教育和醫(yī)療等社會保障帶來的服務(wù)。而我國農(nóng)民工的數(shù)量還在不斷地增多，農(nóng)民工的社會保障問題，關(guān)系到我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定。所以我們需要找出農(nóng)民工社會保障問題產(chǎn)生的原因和解決問題的方法，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

(二)農(nóng)民工社會保障存在的問題及產(chǎn)生的原因

1.法律法規(guī)的缺失

首先是我國當(dāng)前的社會保障工作大多靠政策規(guī)定和行政手段去推行，當(dāng)農(nóng)民工的社會保障發(fā)生爭議而進行仲裁或者訴訟時，仲裁機構(gòu)和人民法院無法可依。其次是社會保障立法位階低、效力低，雖然我國政府和部門出臺過一些法規(guī)，但要么是行政法規(guī)和部門規(guī)章，要么是通知，因為缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度，其權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三是立法體制不規(guī)范。一方面，社會保障執(zhí)法主體多元化，該法在制定過程中有多種主體參與，例如勞動、衛(wèi)生、民政等部門；另一方面，許多年來社會保障制度都一直處在改革試點環(huán)節(jié)，各省市縣通常制定地方法規(guī)來規(guī)范，地方保障立法繁榮，這一現(xiàn)象既反映了國家立法不足，同時也反映了社會保障需要法律制度。第四是社會保障的立法覆蓋面主要是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位，雖然各項法律在不斷擴大社會保障成員的范圍，農(nóng)民工應(yīng)該包含其中，但這一要求在現(xiàn)實中卻是難以實現(xiàn)的。

2.戶籍制度不能適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展

由于戶籍制度的存在，中國的戶籍屬性被劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種戶籍制度在建國初期曾經(jīng)起到過積極的作用，但是隨著社會的不斷發(fā)展與進步，這種戶籍制度越來越不能適應(yīng)社會的發(fā)展。我國目前的許多社會問題都是因為現(xiàn)有戶籍制度而引起的，它已經(jīng)引發(fā)了越來越多的爭議和指責(zé)。農(nóng)民工雖然在城市里工作，但是他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民身份，于是他們就被屏蔽于城鎮(zhèn)社會保障法律體系之外，當(dāng)農(nóng)民工們離開了自己的家鄉(xiāng)，離開了土地進入到城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的時候，他們因為戶籍制度以及附加的許多不公平甚至是帶有歧視性質(zhì)的政策而不容易融入城鎮(zhèn)社會中去。他們被相對完善的城鎮(zhèn)社會保障體系無情地排斥在外。戶籍制度在我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展之中一直處于十分重要的地位，它對整個社會有著廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

3.農(nóng)民工社會保障的參保率低

首先，許多農(nóng)民工不愿意參與到社會保障制度中去，當(dāng)然有一部分原因是因為農(nóng)民工短視，但是農(nóng)民工的參保率低也體現(xiàn)了這樣的社會保障制度對于農(nóng)民工來說缺乏吸引力。農(nóng)民工參加社會保障制度是需要符合相關(guān)條件的，由于企業(yè)用工制度的不規(guī)范使得農(nóng)民工不具備準(zhǔn)入條件，所以即使農(nóng)民工本身想?yún)⒓映擎?zhèn)社保，也是不現(xiàn)實的。農(nóng)民工在城市里屬于邊緣人，即便是他們具備了參保的條件，農(nóng)民工最終到底會不會自愿去參保，也取決于參保收益率。第二，農(nóng)民工作為社會特殊群體，他們是非常現(xiàn)實的，他們參加社會保障前會考慮一個問題，那就是在達到退休年齡時他們每個月可以領(lǐng)到多少錢。然而由于受教育水平低，他們并不會精算，也不會對達到退休年齡后到底還能夠活多久有一個可能的估計。他們更可能根據(jù)現(xiàn)實而作出選擇，如果在他們參加了社會保障之后，只能獲得很少的養(yǎng)老金，那么他們很容易作出不參保的選擇，因為這樣的保險金明顯對他們的生活沒有太大的幫助。第三，很多農(nóng)民工因為工作性質(zhì)的原因還會跨省份流動，這使得問題更具有挑戰(zhàn)性。養(yǎng)老金賬戶雖然是可以跨省份流動的，但是養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌那一部分是不易被帶走的。這使得那些本來在發(fā)達城市打工的農(nóng)民工在回到經(jīng)濟相對落后的家鄉(xiāng)時，養(yǎng)老金的收益就會大幅度減少，所以對于那些跨地區(qū)流動的農(nóng)民工來說，在參與城鎮(zhèn)社會保障制度時都有顧慮。

4.社會保險項目缺失

首先是工傷保險不足。高強度和高危險性是農(nóng)民工工作的突出特點，所以農(nóng)民工相比于其他工作者而言更需要工傷保險。但現(xiàn)實情況是他們很容易被忽略，因為用人單位追求利潤最大化而千方百計地逃避為農(nóng)民工繳納保險的義務(wù)，同時工傷保險的保費費率的分類不夠精細(xì)，往往是粗糙制定而沒有根據(jù)事故類型和職業(yè)危害程度進行劃分，加之理賠的程序繁瑣和人員設(shè)置的不足使農(nóng)民工的參保率很低。其次是沒有醫(yī)療保險。一些農(nóng)民工認(rèn)為自己還年輕，參加醫(yī)療保險是浪費錢財，因此不愿意繳納這筆費用；還有很多農(nóng)民工不愿意在城市中看病是由于費用報銷不方便，渠道不暢通。當(dāng)然用人單位忽視農(nóng)民工的權(quán)益也是一個十分重要的原因。第三是在失業(yè)保險方面。農(nóng)民工因為受教育程度不高，缺乏專業(yè)的技能等等原因，使得農(nóng)民工的失業(yè)風(fēng)險比較大，但是農(nóng)民工的失業(yè)保險卻是社會保障制度中最滯后的領(lǐng)域之一，雖然在形式上將農(nóng)民工納入了《失業(yè)保險條例》，但是由于實質(zhì)上附有多項限制性條件，仍然無法實施。第四是在養(yǎng)老保險方面。雖然國家對這方面的重視程度不斷提高，但仍然存在著很多問題，參保人數(shù)增加、參保率低和退保率的攀升等問題使得農(nóng)民工的養(yǎng)老問題越來越嚴(yán)重。

5.社會救助欠缺

城市的社會救助是基于戶籍制度建立運行的，有很強的排他性。而農(nóng)村的社會救助資金匱乏，農(nóng)民工也難以回戶口所在地去尋求幫助，他們所享受到的社會救濟是嚴(yán)重不足的。這些源于立法的不完善、社會救濟意識淡薄、權(quán)利概念不清和城市對農(nóng)民工的排斥傾向。而社會救助應(yīng)該為處于弱勢地位的農(nóng)民工提供社會救濟，保障其基本的生活，但是基于當(dāng)前的政策，農(nóng)民工難以享受這一社會保障制度。

6.農(nóng)民工群體的住房保障欠缺

農(nóng)民工的住房條件差、住房擁擠、衛(wèi)生狀況差，并且絕大部分的農(nóng)民工住房缺少廚房和衛(wèi)生間，而且有些房屋建筑結(jié)構(gòu)也十分不穩(wěn)定，這使得安全得不到保障。這種情況還會造成資源的浪費，有礙于城市的發(fā)展，因為農(nóng)民工對城市沒有歸屬感，便不會把積攢多年的積蓄投資在其所在的城市，而是選擇用積蓄在自己的家鄉(xiāng)建造房屋，這使得中國出現(xiàn)了流動人口在城市租房而老家房屋空閑的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在一來不利于管理，影響社會治安，二來農(nóng)民工會因為住房條件的惡劣而滋生對社會的不滿，導(dǎo)致一些犯罪活動發(fā)生。

7.農(nóng)民工子女教育保障缺失

農(nóng)民工子女受教育問題的產(chǎn)生是因為我國的二元義務(wù)教育財政體制，農(nóng)民工子女在城市里上學(xué)不但不能享受義務(wù)教育，而且他們還需要繳納學(xué)費或書費等高額的費用。一般來說，農(nóng)民工子女進入公立學(xué)校是相當(dāng)困難的，農(nóng)民工子女的教育主要是由一些民辦學(xué)校承擔(dān)。農(nóng)民工子女的入學(xué)需求與流入地學(xué)校利益之間的矛盾使得一些公辦學(xué)校不愿意接收農(nóng)民工子女入學(xué)，還有一些接受政府撥款的非盈利公辦學(xué)校，也沒有多余的資金去承擔(dān)農(nóng)民工子女的教育成本，所以這使得更多農(nóng)民工子女無法進入公辦學(xué)校去接受教育。

二、解決農(nóng)民工社會保障問題應(yīng)堅持的基本原則

(一)分類分層原則

首先需要將農(nóng)民工進行分類，對于那些在城市居住已達到規(guī)定年限的農(nóng)民工和那些有相對固定住所和工作場所的農(nóng)民工群體，應(yīng)該給予他們享受本市居民權(quán)益的資格，同時將他們納入到當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ象w系中去；其次對于那些不符合條件的農(nóng)民工則需要調(diào)整方案，并且根據(jù)情形逐步納入。我們可以按照農(nóng)民工職業(yè)的特點和他們工作的流動程度進行劃分，不同特點的農(nóng)民工可以考慮不同的制度安排。

(二)逐步完善原則

對于農(nóng)民工而言，他們最需要的是建立完善工傷保險制度、大病醫(yī)療保險制度以及必要的社會救助。我們必須認(rèn)識到農(nóng)民工的社會保障制度的完善不是一蹴而就的，我們不能急于求成，要根據(jù)輕重緩急逐步實施。當(dāng)然社會保障制度的設(shè)計要有彈性，要能和現(xiàn)有的制度有效對接。

(三)維護農(nóng)民工的合法權(quán)益

目前由于農(nóng)民工社會保障的不完善，他們的合法權(quán)益受到了很大的損害。農(nóng)民工的切身利益是否能夠得到有力的維護不僅體現(xiàn)了社會的公平，而且它還是農(nóng)民工社會保障可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，因此在社會保障過程中應(yīng)當(dāng)切實維護農(nóng)民工的權(quán)益。

(四)根據(jù)實際情況制定政策

農(nóng)民工是困難群體，他們的收入普遍偏低，因此在制定農(nóng)民工社會保障制度時必須以實際情況為依據(jù)充分考慮到他們的經(jīng)濟狀況。農(nóng)民工的社會保險制度應(yīng)有別于城鎮(zhèn)，實行低費率、低費基、低水平的農(nóng)民工社會保險制度。另外因為農(nóng)民工流動性大，所以在制度設(shè)計上要能夠保障農(nóng)民工社會保險關(guān)系具有可攜帶性。

三、解決農(nóng)民工社會保障問題的思路

(一)建立健全法律制度

要解決農(nóng)民工的社會保障問題必須進行制度的創(chuàng)新，必須加快落實農(nóng)民工社會保障法律的建設(shè)進程，真正按照憲法賦予公民的社會保障權(quán)利的規(guī)定來保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。制定出臺《農(nóng)民工社會保障法》，對農(nóng)民工的各種問題進行系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定，修改法律不符合現(xiàn)實的地方，明確法律制定的模糊之處，彌補法律的空白之處，讓法律不再是文字，而是真正可以落實的規(guī)定。同時在執(zhí)法過程中，應(yīng)該強化國家的義務(wù)，應(yīng)該加強各個部門的管理，加強社會保障監(jiān)督。

(二)推進戶籍改革，推進農(nóng)民工市民化

戶籍制度是基本的人口管理制度，是一切社會管理的重要基礎(chǔ)。2003年以后，我國部分地區(qū)已經(jīng)開始了戶籍改革的實驗，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分。我國目前的戶籍制度是在不斷朝著更加合理的方向發(fā)展，但它是一個長期而艱巨的工程，需要有長遠(yuǎn)的規(guī)劃。首先是戶籍管理的功能由人口遷移管理到人口登記服務(wù)的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在戶籍制度應(yīng)該更加的關(guān)注人口登記服務(wù)功能，促進人的自由的流動，不斷地改善公共服務(wù)。其次是將附著于戶籍制度的利益剝除，現(xiàn)在的戶籍制度上附有太多的價值，未來的方向應(yīng)該是以教育為中心將各種社會福利與戶籍脫鉤，保證公共服務(wù)的公平享用，這樣才會使市民化的阻力大大降低，掃除農(nóng)民工市民化的障礙。當(dāng)然，在改革的過程中，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，分類指導(dǎo)進行戶籍政策改革。大城市的戶籍制度全面放開是不可能的，也是不現(xiàn)實的，但是應(yīng)該適當(dāng)放松并讓一些高學(xué)歷高技術(shù)人才有更多的準(zhǔn)入機會。中小城市在吸納農(nóng)民工方面還有很大的空間，可以通過進一步開放戶籍限制從而吸收更多的農(nóng)民工。

(三)提高農(nóng)民工社會保障參保率

既然農(nóng)民工參保率低是由于農(nóng)民工自身特點、企業(yè)參保意識不強和農(nóng)民工自我保護意識低以及社會保險制度設(shè)置不完善導(dǎo)致的，那也就說明了要想迅速提高農(nóng)民工的社會保障參保率是十分不現(xiàn)實的。因此，我們可以根據(jù)農(nóng)民工的特點，讓他們有選擇性地參與不同的社會保險。我們可以根據(jù)農(nóng)民工文化程度的不同來作出選擇，對于那些高中及以上學(xué)歷受教育比較多的農(nóng)民工，經(jīng)過一些相關(guān)的培訓(xùn)，很容易掌握一些技能而足以在城市立足，也就是說他們有很大的概率留在城市，那么就應(yīng)該讓他們參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和工傷保險。我們也可以按照農(nóng)民工群體年齡層次作出選擇和判斷，對于那些年齡在四十歲以下的青壯年農(nóng)民工群體，可以強制他們參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和工傷保險，其他的保險可以暫緩；對于年齡超過四十歲的農(nóng)民工群體，強制他們參加工傷保險，但城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險則允許他們進行自主選擇；對于年齡在五十歲以上的農(nóng)民工，必須讓他們參加工傷保險，其他保險可由他們自主進行選擇。當(dāng)然我們也可以從他們有無雇主和收入的穩(wěn)定性方面考慮，對于那些有雇主而且收入相對穩(wěn)定的農(nóng)民工，允許其進入到城鎮(zhèn)社會保障體系之中去。同時，要建立開放統(tǒng)一的人口管理體制機制，使農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)變的這一現(xiàn)狀得到改變，允許這一類型的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民；對于工作變動流動性高的農(nóng)民工，則需要采取更加靈活的立法?？傊?，在不斷提高農(nóng)民工的自我保護的同時，完善社會保障制度規(guī)定是重中之重。

(四)逐漸完善農(nóng)民工社會保險制度

1.工傷保險的完善

在工傷保險方面，首先需要構(gòu)建工傷預(yù)防制度體系。合理有效的工傷預(yù)防體系是工傷保險制度的基礎(chǔ)，預(yù)防比事后的賠償和補助更重要，更能從根本上保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，保障他們的生命安全與健康。因此應(yīng)該加強對高風(fēng)險行業(yè)的監(jiān)管，使他們能更加注重自己的安全責(zé)任，加強安全管理，給農(nóng)民工提供一個安全的生產(chǎn)環(huán)境。其次要科學(xué)合理地制定工傷保險費率和浮動費率，讓企業(yè)的負(fù)擔(dān)減輕，增加企業(yè)參保的積極性，同時在工傷康復(fù)方面，農(nóng)民工需要積極的成功的案例的激勵，使他們有信心，促使更多的農(nóng)民工愿意參與其中。

2.醫(yī)療保險的完善

在醫(yī)療保險方面，應(yīng)該繼續(xù)深化醫(yī)療保險改革，制定出適合農(nóng)民的醫(yī)療保險制度。我們可以將農(nóng)民工進行一個大致的分類，第一類為在城市打工多年已經(jīng)城市化了的農(nóng)民工，他們可以直接納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療體系；第二類是經(jīng)常更換工作地點，流動性很強的農(nóng)民工，對于他們應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟档唾M率，重點保當(dāng)期，保大?。坏谌愂欠掂l(xiāng)的農(nóng)民工，應(yīng)該讓他們加入自己家鄉(xiāng)的新農(nóng)合。此外，還需要健全農(nóng)民工的醫(yī)療服務(wù)體系，農(nóng)民工要想享受到公平的醫(yī)療保障，所在城鎮(zhèn)就必須有針對性地將其醫(yī)療機構(gòu)合理地進行布局，社區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)和綜合性醫(yī)院應(yīng)該各司其職，共同為農(nóng)民工服務(wù)，并設(shè)置農(nóng)民工的退休醫(yī)療保險延續(xù)的最低繳費年限，農(nóng)民工退休醫(yī)保要和繳費的年限掛鉤，實行權(quán)利和義務(wù)的對等，繳費的年限應(yīng)該針對不同的醫(yī)療保障模式分類執(zhí)行。

3.養(yǎng)老保險的完善

在養(yǎng)老保險方面，應(yīng)該實行全國統(tǒng)籌，這樣既可以解決轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題，提高政府的積極性，提高農(nóng)民工的參保積極性，也可以讓那些已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工直接參與養(yǎng)老保險，以促進從土地保障向養(yǎng)老保險的過渡。

4.失業(yè)保險的完善

在失業(yè)保險方面，必須制定專門的《農(nóng)民工失業(yè)保險條例》，條例應(yīng)該盡量符合我國農(nóng)民工自身的特點，滿足他們的要求。當(dāng)然農(nóng)民工的失業(yè)保險制度也應(yīng)該和其他的失業(yè)保險制度一樣，不僅要在農(nóng)民失業(yè)時給予經(jīng)濟補償，分散風(fēng)險，更應(yīng)該有促進的就業(yè)的功能，給他們提供一些職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，使他們能夠有更多的機會和能力重新就業(yè)。

(五)完善農(nóng)民工的社會救助制度

首先應(yīng)該推動社會救濟的法律條例出臺，提高社會救助的立法層次，明確農(nóng)民工社會救濟的性質(zhì)、對象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，要形成一個完善的貧困監(jiān)測網(wǎng)，對農(nóng)民工的家庭收入進行嚴(yán)格的調(diào)查，發(fā)揮社會救助社會兜底的作用。在這個過程中政府要肩負(fù)起社會救助的重任，通過稅收和轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會的公平，創(chuàng)建以政府投入為主的多渠道的農(nóng)民工救助資金籌集機制，整合社會資源，讓社會救助制度化，市場化運作；要鼓勵社會捐助，發(fā)展社會慈善團體，調(diào)動民間各種團體的積極性，開展系列募捐活動，這樣不僅社會效益良好，而且還能推動社會主義精神文明建設(shè)。同時，要提高農(nóng)民工自身的權(quán)利意識，使他們能夠認(rèn)識到社會救助并非是政府的恩賜，而是公民的一項權(quán)利。

(六)解決農(nóng)民工的住房問題

首先，政府可以將農(nóng)民工家庭納入到申請廉租房的范圍中，這樣農(nóng)民工就能夠享受到來自政府的財政補貼，在一定程度上解決農(nóng)民工的住房問題。其次，解決農(nóng)民工住房問題的另一個有效的途徑是準(zhǔn)許農(nóng)民工群體購買或者是租賃經(jīng)濟適用房，但是因為農(nóng)民工不時地轉(zhuǎn)變工作地點，所以在經(jīng)濟適用房這方面還是以租賃為主比較好。第三，注重提高農(nóng)民工的住房消費能力，完善農(nóng)民工住房公積金政策，要考慮將不同收入水平的農(nóng)民工納入住房公積金中去，將住房公積金的用途從購買房屋擴大到租房，也可以針對農(nóng)民工流動性強的特點使農(nóng)民工享受可以異地提取或者以正當(dāng)理由一次性提取的權(quán)利。

(七)解決農(nóng)民工子女的教育問題

要想解決農(nóng)民工子女的教育問題，需要明確農(nóng)民工子女教育財政的責(zé)任主體。首先，在安排教育專項資金時，中央財政應(yīng)向那些允許較多農(nóng)民工子女入學(xué)的地區(qū)傾斜資金；對接收農(nóng)名工子女入學(xué)的學(xué)校，政府應(yīng)該給予大力的支持，要使地方學(xué)校以更高質(zhì)量更大能力去接收農(nóng)民工子女。其次，中央和省級政府需在設(shè)立農(nóng)民工子女教育專項基金的同時，加強對基金的監(jiān)督和管理，按照實際招收學(xué)生人數(shù)去分配資金，分擔(dān)學(xué)校的壓力；增加轉(zhuǎn)移支付配置教育資源，使得農(nóng)民工子女的教育問題能夠得到切實解決；國家應(yīng)該從法律的角度盡快地明確農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，使他們有平等的受教育權(quán)，通過法律方面的不斷明確使得各級政府在處理農(nóng)民工子女教育問題時有法可依，同時農(nóng)民工及其子女也可以在維護自己的合法權(quán)益時有法律依據(jù)。政府還應(yīng)鼓勵更多的民辦學(xué)校參與其中，降低民辦學(xué)校的辦學(xué)門檻。