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基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理體制研究

2018-01-29 09:23陳興科
中國(guó)水利 2018年16期
關(guān)鍵詞:水費(fèi)水價(jià)供水

陳興科

淵貴州省水利投資淵集團(tuán)冤有限責(zé)任公司袁550081袁貴陽(yáng)冤

綜合利用水庫(kù)是指承擔(dān)兩種以上主要任務(wù)的水庫(kù),可能負(fù)擔(dān)的任務(wù)包括防洪、發(fā)電、灌溉、供水、航運(yùn)等,大多為大中型水庫(kù),其公益性、準(zhǔn)公益性性質(zhì),決定了政府在其中的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用,建設(shè)和運(yùn)行管理主體主要是事業(yè)單位,建設(shè)投資和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)主要依靠各級(jí)政府財(cái)政投入。但近年國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與重大水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng),綜合利用水庫(kù)投資運(yùn)營(yíng)主體日趨多元化,初步形成了事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、混合所有制企業(yè)等多種投融資建設(shè)和運(yùn)行管理主體并存的新局面,而現(xiàn)有運(yùn)行管理體制主要針對(duì)事業(yè)單位定制,已經(jīng)不能適應(yīng)多種市場(chǎng)主體利益訴求,不利于項(xiàng)目的良性運(yùn)行。本文提出基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理機(jī)制,有利于解決政府治理高浪費(fèi)和低效率導(dǎo)致的政府失靈問(wèn)題,有利于解決供水服務(wù)無(wú)法獲得合理定價(jià)和收費(fèi)導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題,有利于平衡多種市場(chǎng)主體、用水戶訴求,提升綜合利用水庫(kù)運(yùn)行效率。

一、現(xiàn)行體制及存在問(wèn)題

1.運(yùn)行管理現(xiàn)狀

(1)運(yùn)行管理主體

根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況,現(xiàn)有水庫(kù)管理單位可分為事業(yè)單位和企業(yè)兩類。承擔(dān)防洪、排澇等公益性功能,或承擔(dān)既有公益性功能、又有供水和水力發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能水庫(kù)運(yùn)行管理和維護(hù)的水管單位,不具備自收自支條件的,定性為事業(yè)單位,綜合利用水庫(kù)大多屬于這一類型;承擔(dān)城市供水、水力發(fā)電水庫(kù)運(yùn)行管理和維護(hù)的水管單位,定性為企業(yè)。

(2)運(yùn)行管理情況

綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理重點(diǎn)內(nèi)容是工程的運(yùn)行調(diào)度和對(duì)建筑物、設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù),重點(diǎn)范圍主要集中在大壩樞紐區(qū)和渠系。大壩樞紐區(qū)又是管理的核心,渠系次之。日常對(duì)庫(kù)區(qū)、庫(kù)岸、消落區(qū)管理相對(duì)不足,入庫(kù)集水區(qū)基本未納入日常管理。綜合利用水庫(kù)多為大中型水庫(kù),一般均配套建設(shè)了較為完善的運(yùn)行管理硬件設(shè)施,大部分都針對(duì)最核心、最緊要的職責(zé)和功能建立了水利工程管理軟件系統(tǒng)。

(3)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源

按來(lái)源渠道劃分,現(xiàn)有水管單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入,其中財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要用于公益性項(xiàng)目或公益性功能部分工程的運(yùn)行管理與維護(hù)。

(4)運(yùn)營(yíng)收入來(lái)源

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入包括供水水費(fèi)、庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖、旅游等,其中供水水費(fèi)是主要來(lái)源,包括糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工業(yè)、自來(lái)水廠、水力發(fā)電和其他供水水費(fèi)。早在1965年,水利電力部就制定了《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》,明確提出水利工程向受益單位征收水費(fèi)解決運(yùn)行維護(hù)維修費(fèi)用;1985年,國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》,明確了成本加合理利潤(rùn)的水價(jià)核定原則;2003年,國(guó)家發(fā)改委、水利部頒布實(shí)施了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》,進(jìn)一步明確水利工程供水價(jià)格由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成,各省(自治區(qū)、直轄市)也相繼出臺(tái)文件,明確了水價(jià)測(cè)算辦法、價(jià)格形成調(diào)整機(jī)制、階梯水價(jià)、指導(dǎo)價(jià)格等,形成了較為完善的制度保障。

2.存在問(wèn)題

(1)運(yùn)行維護(hù)市場(chǎng)化程度低

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析,事業(yè)單位仍然是綜合利用水庫(kù)最主要的運(yùn)行管理主體。水庫(kù)管理單位中,沒(méi)有企業(yè)法人單位,即使將水利工程綜合管理單位列入統(tǒng)計(jì),企業(yè)法人單位占比不足水庫(kù)管理單位和水利工程綜合管理單位總和的2%;同時(shí),養(yǎng)護(hù)維修服務(wù)市場(chǎng)化程度不高,維修養(yǎng)護(hù)單位的從業(yè)人員僅占水庫(kù)管理從業(yè)人員的5%。

(2)運(yùn)行維護(hù)付費(fèi)機(jī)制不完善

從現(xiàn)有制度體系來(lái)看,運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)僅面向事業(yè)單位撥付,尚未建立面向服務(wù)付費(fèi)的機(jī)制。事業(yè)單位人員基本支出預(yù)算偏高,造成了高浪費(fèi)和低效率的政府失靈問(wèn)題。全國(guó)2016年體制內(nèi)落實(shí)的兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中,人員基本支出占比高達(dá)60%,真正用于工程維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)不足40%。同時(shí),項(xiàng)目?jī)?nèi)部公益性、經(jīng)營(yíng)性功能費(fèi)用未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算,也不利于面向服務(wù)付費(fèi)機(jī)制的形成。

(3)水價(jià)改革政策落實(shí)不到位

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)際執(zhí)行水價(jià)普遍低于供水成本、低于設(shè)計(jì)水價(jià),農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取率普遍偏低,多因素導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈。

(4)信息化建設(shè)普遍滯后

采取收支兩條線管理,擁有穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算的事業(yè)法人水管單位,沒(méi)有通過(guò)信息化提高生產(chǎn)力的動(dòng)機(jī)。總體來(lái)看,水庫(kù)運(yùn)行管理中,普遍存在重硬件輕軟件、重平臺(tái)輕內(nèi)容的問(wèn)題,管理用房、物資倉(cāng)庫(kù)、車船、辦公設(shè)備、通信通電等硬件設(shè)施較為完善,但信息化、智能化系統(tǒng)等軟件設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后,運(yùn)行管理調(diào)度手段現(xiàn)代化程度不高,即使建設(shè)了信息化系統(tǒng),大多也只是一個(gè)缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的空殼,僅用于展示、演示,未實(shí)現(xiàn)無(wú)人(少人)值守、遠(yuǎn)程調(diào)度、網(wǎng)絡(luò)辦公、網(wǎng)上繳費(fèi)、物聯(lián)網(wǎng)管理,對(duì)提升水庫(kù)生產(chǎn)運(yùn)行調(diào)度的實(shí)際效用十分有限。

二、效率導(dǎo)向相關(guān)原理

1.關(guān)于效率導(dǎo)向

在詞典中,效率是指最有效地使用社會(huì)資源以滿足人類的愿望和需要的評(píng)價(jià)方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講,效率是指在不會(huì)使其他人境況變壞的前提下,一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再有可能增進(jìn)任何人的經(jīng)濟(jì)福利。從管理學(xué)角度來(lái)講,效率是指在特定時(shí)間內(nèi),組織的各種收入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系;效率與投入成反比,與產(chǎn)出成正比。公共部門(mén)的效率包括兩方面:一是生產(chǎn)效率,它指生產(chǎn)或者提供服務(wù)的平均成本;二是配置效率,它指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足利害關(guān)系人的不同偏好。

效率導(dǎo)向就是通過(guò)提高生產(chǎn)效率,充分利用有限的投入滿足最大的需求,或者說(shuō)滿足特定的需求投入最少,通過(guò)優(yōu)化配置追求和達(dá)到帕累托最優(yōu)。

2.影響綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理效率的因素

(1)運(yùn)行維護(hù)單位性質(zhì)

現(xiàn)有運(yùn)行維護(hù)單位大多為事業(yè)單位,政府對(duì)其采取收支兩條線管理的經(jīng)費(fèi)—收入核算支付體制。作為預(yù)算主體的水管單位,在一定程度上都有做大運(yùn)行成本、大幅度增加資本性投入放大預(yù)算的沖動(dòng),導(dǎo)致其申報(bào)的預(yù)算往往大于實(shí)際需求,導(dǎo)致政府治理的高浪費(fèi)和低效率。

(2)運(yùn)行維護(hù)付費(fèi)機(jī)制

綜合利用水庫(kù)提供的是公共服務(wù),付費(fèi)機(jī)制包括政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)兩大類。一方面,政府付費(fèi)項(xiàng)目與運(yùn)行維護(hù)管理績(jī)效脫鉤,運(yùn)維單位主動(dòng)收取水費(fèi)、提高效率、追求利潤(rùn)的積極性不高,導(dǎo)致單位運(yùn)行和資源配置效率低下。另一方面,使用者付費(fèi)項(xiàng)目長(zhǎng)期執(zhí)行低價(jià)政策,未能反映原水真實(shí)價(jià)值,導(dǎo)致供水工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、長(zhǎng)期帶病運(yùn)行,很難發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

(3)供水水價(jià)形成機(jī)制

我國(guó)水利工程供水價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià),由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成。固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、水資源費(fèi)等成本及利潤(rùn)、稅金易于核定,理順正常供水生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的直接工資、直接材料費(fèi)、其他直接支出及銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用等財(cái)務(wù)費(fèi)用形成機(jī)制是影響水庫(kù)運(yùn)行效率的關(guān)鍵。如果成本、費(fèi)用核算機(jī)制不合理,水庫(kù)運(yùn)行維護(hù)主體就容易弱化效率、放大運(yùn)營(yíng)成本。

(4)運(yùn)維單位治理與管控

運(yùn)行維護(hù)單位是否具有有效制衡的治理結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、有序的工作流程、合理的人才結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代化的管理手段等,都將影響其運(yùn)行管理效率。

三、基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理體制

1.培育發(fā)展多元化的運(yùn)行維護(hù)主體

基于綜合利用水庫(kù)投融資建設(shè)主體多元化的現(xiàn)狀,分類施策、分類管理,大力培育、加快發(fā)展市場(chǎng)化運(yùn)行維護(hù)主體。以財(cái)政資金投入為主、已經(jīng)建成運(yùn)行的綜合利用水庫(kù),要在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上,逐步推進(jìn)市場(chǎng)化改革,盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)維修購(gòu)買(mǎi)服務(wù),逐步縮小事業(yè)編制,最終實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理和養(yǎng)護(hù)維修采購(gòu)服務(wù)。新建綜合利用水庫(kù),要堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程,全面推行“建管養(yǎng)用”一體化,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與投融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。同時(shí),運(yùn)行維護(hù)單位要建立起相互支持、互為支撐、有效制衡的治理結(jié)構(gòu),充分考慮項(xiàng)目單位、用水戶、項(xiàng)目所在地重大關(guān)切,精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),提高人員素質(zhì),實(shí)行扁平化管理。

2.建立面向服務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算支付機(jī)制

基于效率導(dǎo)向,必須打破現(xiàn)有面向事業(yè)單位撥款的綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)核算支付體制,建立面向服務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算支付機(jī)制。要以項(xiàng)目為單位,以社會(huì)平均成本為基礎(chǔ),進(jìn)行運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)核算;要優(yōu)先考慮通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收入 “以水養(yǎng)水、以電養(yǎng)水”,當(dāng)經(jīng)營(yíng)性收入不足以滿足成本回收和合理回報(bào)時(shí),可通過(guò)提供使用者付費(fèi)的公共服務(wù)補(bǔ)充部分經(jīng)費(fèi)。使用者付費(fèi)后仍不足以滿足成本回收和合理回報(bào)時(shí),可通過(guò)政府以支付現(xiàn)金、配套資源、優(yōu)惠政策等其中一種或多種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,以彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)性收入、使用者付費(fèi)之外的缺口部分。付費(fèi)額度以核算缺口為基礎(chǔ),掛鉤運(yùn)營(yíng)績(jī)效浮動(dòng)支付。

3.切實(shí)落實(shí)水利工程供水水價(jià)政策

切實(shí)落實(shí)水利工程供水水價(jià)政策,逐步建立起以用水戶可承受能力為基礎(chǔ)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為補(bǔ)充的水價(jià)形成機(jī)制并重點(diǎn)抓好落實(shí),是綜合利用水庫(kù)良性運(yùn)行并切實(shí)發(fā)揮效益的重要保障。要嚴(yán)格按照“保本、微利”和“新水新價(jià)、一水一價(jià)”的原則,合理核定水利工程供水價(jià)格;有條件的地區(qū),原水價(jià)格調(diào)整可以一步到位,有困難的地區(qū),實(shí)行定價(jià)期內(nèi)“一次定價(jià),分步調(diào)整”,調(diào)價(jià)周期盡可能與自來(lái)水終端調(diào)價(jià)周期一致,第一步實(shí)施水價(jià)應(yīng)滿足項(xiàng)目運(yùn)行所需成本費(fèi)用,第二步實(shí)施水價(jià)應(yīng)滿足項(xiàng)目運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)和維修所需成本,第三步實(shí)施水價(jià)應(yīng)覆蓋全成本并產(chǎn)生合理利潤(rùn);由于原水水價(jià)上漲導(dǎo)致終端水費(fèi)和農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)上漲,對(duì)低收入家庭和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響的,由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)部分由同級(jí)政府財(cái)政按照核定的標(biāo)準(zhǔn)按年支付,用水戶承擔(dān)部分水費(fèi)按實(shí)際用水費(fèi)扣除政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)部分水費(fèi)后據(jù)實(shí)支付。新建綜合利用水庫(kù)要全面推行面向工礦企業(yè)、自來(lái)水生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的水費(fèi)收取方式。

4.大力推進(jìn)實(shí)施智慧水利工程

智慧水利是水利現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,是水利信息化的高級(jí)階段,是實(shí)現(xiàn)綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。要充分利用物聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)控制等技術(shù),加強(qiáng)感知能力建設(shè),形成自動(dòng)化、高精度、全天候、多元化智能采集網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建水情雨情工情災(zāi)情、水文水位水量水質(zhì)等水庫(kù)信息監(jiān)測(cè)采集體系,獲取并存儲(chǔ)相關(guān)信息數(shù)據(jù);要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù),加強(qiáng)輔助決策能力建設(shè),分析處理獲取的數(shù)據(jù)信息,優(yōu)化水庫(kù)運(yùn)行調(diào)度方案,對(duì)潛在安全隱患發(fā)出預(yù)警,切實(shí)提高運(yùn)行管理和應(yīng)急處置水平;要充分利用新一代信息技術(shù),加強(qiáng)管理和服務(wù)能力建設(shè),實(shí)現(xiàn)無(wú)人(少人)值守、遠(yuǎn)程調(diào)度、網(wǎng)絡(luò)辦公、網(wǎng)上繳費(fèi)等日常辦公和客戶服務(wù)功能。

四、結(jié) 論

基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫(kù)運(yùn)行管理體制,符合水利市場(chǎng)化改革的要求。通過(guò)培育發(fā)展多元化的運(yùn)行維護(hù)主體、建立面向服務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算支付機(jī)制解決政府失靈的問(wèn)題,通過(guò)合理確定水利工程水價(jià)解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,通過(guò)建立以用水戶可承受能力為基礎(chǔ)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為補(bǔ)充的水價(jià)形成機(jī)制平衡多種市場(chǎng)主體、用水戶訴求,通過(guò)大力推進(jìn)實(shí)施智慧水利工程提升管理能力,可以為編制重大水利基礎(chǔ)設(shè)施投資方案、制訂相關(guān)政策提供借鑒。 ■

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