王畢剛，松 吉

淵小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司袁674499袁香格里拉冤

準公益性水利項目具有特殊性和復雜性，工程建設(shè)和管理需要依靠政府力量來支持和調(diào)控，同時也需要大量的資金、專業(yè)的技術(shù)和完善的管理制度作支持。工程項目建設(shè)管理的參與者有地方政府與企業(yè)合資組成的業(yè)主方、設(shè)計單位、監(jiān)理單位及各標段的施工單位，各方既有不同的利益目標，又有順利完成項目建設(shè)的共同目標。因此，如何協(xié)調(diào)參與各方之間的工作關(guān)系，確立整個項目管理系統(tǒng)，順利完成建設(shè)任務是準公益性水利項目建設(shè)面臨的重要課題。

一、小中甸水利樞紐基本情況

小中甸水利樞紐位于滇西北金沙江重要支流之一的碩多崗河中游，是云南省第一個海拔3 000 m以上的大型水利工程。該項目是國家重點扶貧工程和全國大型水庫建設(shè)規(guī)劃的項目，同時也是碩多崗河梯級開發(fā)的龍頭水庫，項目的建成對于增加下游梯級電站發(fā)電效益，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展及改善生態(tài)環(huán)境等具有重要意義。小中甸水利樞紐以發(fā)電和生態(tài)保護為主要建設(shè)任務，同時兼具城鄉(xiāng)供水、防洪及農(nóng)業(yè)灌溉等綜合利用功能。建成后可充分發(fā)揮發(fā)電、防洪、農(nóng)業(yè)灌溉、旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及“以電代燃料”規(guī)劃實施、改善生態(tài)環(huán)境等綜合利用效益，具有良好的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益，對實現(xiàn)迪慶藏區(qū)水利發(fā)展規(guī)劃目標和促進藏區(qū)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有顯著的作用。

二、采取政企合作模式的必要性

小中甸水利樞紐是經(jīng)營性和公益性兼容的準公益性水利項目。該項目建設(shè)是事關(guān)迪慶民生問題及實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點水利基礎(chǔ)設(shè)施，它的建設(shè)對長江中上游生態(tài)環(huán)境的改善、藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的促進、人民生產(chǎn)生活水平的提高有重要作用，對把迪慶藏族自治州建設(shè)成為全國藏區(qū)跨越發(fā)展和長治久安示范區(qū)具有十分重要的意義。在政府方面小中甸水利樞紐由來已久，歷屆州委、州政府對工程建設(shè)十分重視，始終將項目獲得審批作為工程開工建設(shè)的前提，并不斷投入了大量的人力、財力、物力，成立了多屆項目指揮部。同時，小中甸水庫是碩多崗河流域的龍頭水庫，建成后可以形成1.27億m3的調(diào)節(jié)庫容，達到多年調(diào)節(jié)能力，可以提高水能利用率和發(fā)電量，實現(xiàn)豐枯、峰谷調(diào)節(jié)。項目的建成對實現(xiàn)整個流域的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度和提高經(jīng)濟效益有重要的意義，國電迪慶香格里拉發(fā)電有限責任公司（以下簡稱國電公司）建設(shè)意向由來已久。

該項目工程規(guī)模為Ⅱ等大（2）型水庫，根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于實行項目法人責任制的暫行規(guī)定》（計建設(shè)〔1996〕673 號）以及關(guān)于落實《國務院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》的實施意見等文件精神，結(jié)合全國及省內(nèi)類似工程經(jīng)驗，宜設(shè)置項目建設(shè)管理局。經(jīng)2009年5月請示云南省人民政府，于2009年7月1日以云政復〔2009〕53號《云南省人民政府關(guān)于同意迪慶州小中甸水庫工程組建項目法人的批復》同意由迪慶州人民政府組建項目法人，并任命法人代表。然而，迪慶州人民政府按純公益性的項目向國家申請卻無法立項審批，根據(jù)國家發(fā)改委要求，必須要有企業(yè)融資，否則不予批復項目。而國電公司由“水電口”審批該項目，存在無力承擔巨額征地移民費用情況，且項目投資性價比較低。投資問題導致國電公司小中甸項目一直懸而未決。

因此，采取政企合作模式，充分運用政府和企業(yè)各方優(yōu)勢來解決工程建設(shè)和資金問題十分必要。在此情況下，經(jīng)過艱苦細致的談判，本著“互利互惠”的原則，2008年7月20日迪慶州人民政府與國電香格里拉公司簽訂合作開發(fā)協(xié)議。有了政府與企業(yè)合作開發(fā)的協(xié)議，國家發(fā)改委才批復了小中甸水庫的項目建議書。之后通過一系列艱苦的前期工作，2010年10月國家發(fā)改委以《國家發(fā)展改革委關(guān)于云南省小中甸水利樞紐工程可行性研究報告的批復》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2010〕2527號）對工程可行性研究報告作了批復。在批復中明確要求“由迪慶州開發(fā)投資集團有限公司和國電公司共同組建迪慶州小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司作為項目法人”。根據(jù)項目的特殊性，云南省水利廳和發(fā)改委同意按照“一套人馬，兩塊牌子”的思路，在小中甸水庫管理局的基礎(chǔ)上，組建小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司，水庫管理局與開發(fā)公司合署辦公。

三、政企合作模式實施方案

1.明確項目法人

2011年5月20日，省水利廳下發(fā)了《小中甸水利樞紐建設(shè)管理專題協(xié)調(diào)會議紀要》，根據(jù)紀要精神及有關(guān)部門要求，2011年12月5日成立了小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司，履行建設(shè)期間項目法人職責，全面負責和組織實施小中甸水利樞紐從項目前期、立項批準、開工建設(shè)直至竣工驗收投入運行前的項目建設(shè)工作，包括工程設(shè)計、施工、質(zhì)量、安全、驗收、造價與結(jié)算、投融資、竣工決算等各項工程管理任務。工程竣工后公司依法注銷。2012年3月27日成立了小中甸水庫管理局，負責項目的宏觀協(xié)調(diào)及監(jiān)督管理。項目實施分工為：迪慶州政府具體負責工程建設(shè)征地移民、灌區(qū)工程、水保、環(huán)保工程投資及建設(shè)任務，香格里拉公司具體負責主體工程及附屬工程投資和建設(shè)任務。

2.明確融資方式

水利部以《關(guān)于云南省迪慶州碩多崗河小中甸水利樞紐工程初步設(shè)計報告的批復》（水總 〔2011〕642號）對《云南省迪慶州碩多崗河小中甸水利樞紐工程初步設(shè)計報告》進行了批復，工程初步設(shè)計批復意見靜態(tài)總投資86 108萬元，總投資88 768萬元，其中：由中央預算內(nèi)投資定額補助46 800萬元，包干使用，超支不補；云南省從省級水利基建投資和省政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的省級水利專項貸款投資中安排17 420萬元；國電公司所屬下游梯級電站分攤投資2 681萬元；利用銀行貸款21 867萬元。小中甸水利樞紐是迪慶藏族自治州首個政企合作開發(fā)的項目，根據(jù)《迪慶州小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司工程建設(shè)管理實施方案》的有關(guān)要求，建設(shè)資金實行統(tǒng)一管理、?？顚Ｓ?。水庫管理局及小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司對資金使用管理制定并完善了各項管理制度，建設(shè)過程中嚴格審批流程，每筆付款均須相關(guān)職責部門審核審批后方予支付。公司設(shè)總賬戶，所有用于項目建設(shè)的資金都必需先撥入公司總賬戶。國電公司股東方投入工程建設(shè)、征地、移民和相關(guān)稅費的資金，先撥入公司總賬戶，其中主體及附屬建設(shè)資金再撥入公司設(shè)置的專用賬戶，用于國電公司負責實施的工程項目，公司負責該賬戶的監(jiān)督檢查。

3.明確產(chǎn)權(quán)歸屬

工程項目建成后，根據(jù)《開發(fā)合作協(xié)議書》及相關(guān)會議紀要，迪慶州人民政府與國電公司進行產(chǎn)權(quán)劃分，壩后電站產(chǎn)權(quán)歸屬國電公司，小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司債權(quán)債務劃轉(zhuǎn)到國電公司。國電公司享有在水利水電行業(yè)規(guī)程規(guī)范期限內(nèi)壩后電站開發(fā)和為下游電站調(diào)節(jié)供水的權(quán)益，在滿足防洪調(diào)度要求的前提下，依據(jù)有關(guān)涉水法律法規(guī)和設(shè)計運行方式，擁有對水庫的調(diào)度權(quán)、運行權(quán)和大壩、廠房及行洪區(qū)域管理權(quán)。迪慶州政府享有庫區(qū)（水面、水域）和以庫區(qū)為依托的其他經(jīng)營性配套項目的建設(shè)、開發(fā)和經(jīng)營權(quán)益，并依法組建小中甸水庫管理機構(gòu)。政府對水庫實施行政管理職能，同時享有防洪、灌溉、供水、旅游等公共效益，小中甸水庫管理局負責屬于政府部分產(chǎn)權(quán)的管理。

四、政企合作模式的優(yōu)勢分析

1.有利于項目前期推進

水利水電工程項目除具有一般項目的特性，還具有建設(shè)周期長、投資消耗大、涉及部門多、程序?qū)徟鷩栏瘛⒂泻軓姷木C合性等特點。水電開發(fā)項目的審批（核準）工作由各級人民政府的投資行政主管部門負責，依據(jù) 《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20 號）文件及各省制定的具體要求辦理。其中，根據(jù)資金來源不同審批程序也不同，實行審批制的是政府投資的水利開發(fā)項目，實行核準制的是不使用政府資金的水電開發(fā)項目。小中甸水利樞紐在政企合作模式下，前期工作各項專題報告編制工作由開發(fā)公司統(tǒng)籌負責，由水庫管理局牽頭協(xié)調(diào)報批，可有效提高審批工作效率。在可行性研究階段，按相關(guān)要求，小中甸水利樞紐水保、環(huán)保、土地預審等18個專題的報批工作順利完成，為該項目早日開發(fā)、提早實現(xiàn)效益提供了有力保障。

2.有利于創(chuàng)造良好的工程建設(shè)外部環(huán)境

小中甸水利樞紐地處藏區(qū)以及“三江并流”世界自然遺產(chǎn)腹地、香格里拉旅游核心區(qū)，地理、人文條件復雜，社會關(guān)注度高。同時也是迪慶藏族自治州迄今為止涉及移民最多的地方水利項目，又地處生態(tài)敏感區(qū)域，如果全靠企業(yè)一己之力很難完成整個工程項目的建設(shè)目標。因此，在開展項目建設(shè)工作時，企業(yè)必須充分重視與地方政府的合作關(guān)系，加大與地方政府的溝通協(xié)調(diào)力度，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。該工程涉及移民搬遷人口706人，生產(chǎn)安置人口2 276人，淹沒耕地4 685畝（1畝=1/15 hm2，下同），搬遷協(xié)調(diào)工作難度很大。通過政企合作模式，充分發(fā)揮政府的主導作用，順利推進移民安置工作。州委、州政府高度重視移民搬遷安置工作，按照“移民至上、生態(tài)優(yōu)先”的原則，全力保障項目順利推進。在具體工作中制定和采取了一系列有效的政策措施。一是項目前期階段，全過程參與實物指標調(diào)查，為投資決策提供重要依據(jù)，避免出現(xiàn)調(diào)查不仔細、后期賠償變動大的現(xiàn)象。二是領(lǐng)導重視，靠前指揮。成立以縣級政府為主導，鎮(zhèn)、村、社領(lǐng)導組成的移民安置協(xié)調(diào)小組，發(fā)現(xiàn)問題，層層匯報，及時解決。三是移民政策最大限度向群眾傾斜。向上級積極爭取移民政策，讓移民得到實惠，做到移民滿意。四是著眼于長遠，認真做好后期扶持。五是加大宣傳力度，獲得移民理解和支持等，全力保障項目順利推進。移民工作按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和相關(guān)程序要求順利完成。

小中甸水利樞紐政企合作模式為工程建設(shè)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。工程建設(shè)推進幾乎未受移民搬遷問題的影響，充分體現(xiàn)了移民搬遷由政府實施的巨大優(yōu)勢。工程建設(shè)期間，施工現(xiàn)場雖然存在當?shù)厝罕姀娭品职\輸不合理要求，但總體未造成施工現(xiàn)場大面積停工和未發(fā)生較大集體聚眾鬧事情況，未發(fā)生群體上訪事件，施工外部環(huán)境總體平穩(wěn)。

3.工程建設(shè)技術(shù)力量得到保障

小中甸水利樞紐地處云南省高寒藏區(qū)，特殊的地理位置及惡劣的高海拔嚴寒氣候條件不利于混凝土工程作業(yè)，同時藏區(qū)施工技術(shù)資源短缺，導致該項目目標的順利實現(xiàn)與內(nèi)地、平原地區(qū)類似項目相比要付出更大的努力。通過政企合作模式可以有效克服政府工程技術(shù)力量不足的劣勢，充分發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，引進先進的管理技術(shù)和人才資源，提高項目建設(shè)、經(jīng)營和管理效率。項目公司成立后，迅速完善組織機構(gòu)，國電公司抽調(diào)技術(shù)骨干力量參與到工程建設(shè)中，為工程建設(shè)項目管理提供堅實的技術(shù)力量保障。小中甸水利樞紐工程開發(fā)投資有限責任公司設(shè)有綜合管理部、資產(chǎn)財務部、計劃合同部、工程建設(shè)部、移民環(huán)保部5個部門。各部門根據(jù)國家及行業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的要求，結(jié)合工程建設(shè)管理的實際情況，積極組織編制并發(fā)布試行了部門職責、財務管理、檔案信息管理、合同管理、工程建設(shè)質(zhì)量、安全、進度、材料物資供應等方面近21項管理制度，在試行過程中，結(jié)合實際情況不斷總結(jié)經(jīng)驗，補充完善相應制度。公司工程建設(shè)管理人員深入施工現(xiàn)場，理清項目質(zhì)量、安全、進度、投資之間的關(guān)系，有效解決了水庫管理局在工程建設(shè)方面技術(shù)人才欠缺的局面，確保工程各階段建設(shè)目標按期完成。

4.確保工程建設(shè)進度有效推進

一方面，由政企合作模式組建項目開發(fā)公司具體負責項目的投融資及建設(shè)管理，創(chuàng)新了融資渠道，拓寬了資金來源的多元化，一定程度上為工程建設(shè)的順利推進提供了保障。政府到位資金充足及時，可以有效克服企業(yè)各股東方資本金到位不及時、項目資金融資難度大等問題。另一方面，有利于專項驗收的順利完成。在水利水電工程項目中，水保環(huán)保專題一直是專項驗收的老大難問題，通過政企合作模式，可以有效利用政府部門高效的組織協(xié)調(diào)能力，充分調(diào)動積極性，順利完成專項驗收，為工程早日實現(xiàn)達標投產(chǎn)及竣工驗收提供有力保障。

5.合理分配風險實現(xiàn)共贏目標

大中型水利工程項目投資數(shù)額大，成本回收期限需要20年甚至更長時間，且建設(shè)周期長，不可預見因素多，存在一定的建設(shè)風險。通過政府和企業(yè)簽署合作開發(fā)協(xié)議，利用各自的優(yōu)勢，合理分擔風險，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。通過政企合作模式開發(fā)，促進小中甸水利樞紐的順利建設(shè)，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和社會共贏的良好局面。從政府方面來說，在建設(shè)過程中為當?shù)匕傩仗峁┝司蜆I(yè)機會，解決了村民增收問題，推動了和諧社會構(gòu)建；項目建成后對云南藏區(qū)實現(xiàn)“以電代燃料”生態(tài)工程有重要的意義，減少林木過度砍伐，有效保護森林植被，改善當?shù)厣a(chǎn)生活條件，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)；可使約8 300人以及41 500頭牲畜飲水困難問題得到解決，并發(fā)展庫區(qū)周圍農(nóng)田灌溉面積約16 120畝；可減少洪災造成的損失，將現(xiàn)在水庫下游區(qū)域的防洪標準提高到20年一遇；可作為小中甸鎮(zhèn)5 000人的集中供水水源，可作為香格里拉市的遠景供水水源；同時還可以發(fā)展水庫養(yǎng)殖業(yè)，促進香格里拉生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展；可有效改善迪慶藏區(qū)民生問題；實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對改善滇西北少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、穩(wěn)定藏區(qū)社會安定及促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用。從國電公司方面來說，通過小中甸項目的成功運作，與當?shù)卣⒘肆己玫年P(guān)系；在項目建設(shè)過程中，能夠準確把握貸款、稅收優(yōu)惠政策，降低投資風險；項目建成后對改善下游各梯級電站豐、枯水期出力，減少棄水，增加系統(tǒng)水電調(diào)峰效益的作用顯著，并可大大提高供電范圍內(nèi)供電的可靠性和供電質(zhì)量，公司將擁有良好的水電資產(chǎn)及優(yōu)質(zhì)電源。

五、結(jié) 語

小中甸水利樞紐的順利推進，各項目標的實現(xiàn)與迪慶州政府和國電公司采用政企合作模式因素分不開。小中甸水利樞紐是高寒藏區(qū)水利工程開發(fā)政企合作的典型項目，政企合作模式為本工程建設(shè)的順利開展及有效管控提供了便利，為解決企業(yè)投資修建大型水庫資金壓力大和投資效益小的問題樹立了典范，對高寒地區(qū)水利項目開發(fā)尤其是淹沒面積較大、移民數(shù)量較多的流域龍頭水庫建設(shè)提供了參考。 ■