童　星

(南京大學(xué) 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心，江蘇 南京　210093)

貧困是一個(gè)古老的話題，反貧困則是一項(xiàng)尚未完成、正在進(jìn)行中的偉業(yè)。自改革開放以來，“貧窮不是社會(huì)主義”成為人們的共識(shí)，擺脫貧窮實(shí)現(xiàn)溫飽、再經(jīng)小康和全面小康而達(dá)致富裕成為人們努力的目標(biāo)。各級(jí)政府都成立了扶貧辦，各級(jí)民政部門也都將救助托底作為自身的神圣使命。現(xiàn)在更是發(fā)誓要打好精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)“一個(gè)也不拉下”。

回顧歷史，可以發(fā)現(xiàn)貧困有其發(fā)生、演化的規(guī)律，處在不同階段的貧困具有不同的特征，因而需要采取不同的有針對(duì)性的反貧困政策。

一、普遍性貧困與啟動(dòng)發(fā)展(1990年前)

在這個(gè)階段，我國(guó)處于“短缺經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，人們的收入和生活水平差距不大，大家“綁在一起窮”；在思想觀念上，人們認(rèn)貧為命甚至以窮為榮，不敢也不愿脫貧致富；黨和政府的干預(yù)手段靈敏度高，往往將農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格向上調(diào)那么一點(diǎn)點(diǎn)，將職工的工資收入增加那么一點(diǎn)點(diǎn)，就能較大幅度地改善農(nóng)民和職工及其家庭的生活狀況。

究其原因，首先在于“人口多、耕地少、底子薄”一直是我國(guó)的基本國(guó)情；其次，自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后持續(xù)百年戰(zhàn)爭(zhēng)的嚴(yán)重破壞；再加上戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成但在建國(guó)后沒有及時(shí)加以調(diào)整的革命意識(shí)形態(tài)(如“窮則思變富則修”“越窮越革命”等觀念)的引領(lǐng)。

面對(duì)這種普遍性貧困，治理的對(duì)策就是“啟動(dòng)發(fā)展”。1978年，中共十一屆三中全會(huì)果斷地終止以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的路線，將全黨全國(guó)人民的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來；確立了允許乃至鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來的“大政策”，以期通過部分先富、先富幫后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕；其后在生產(chǎn)要素方面實(shí)施控制人口數(shù)量、引進(jìn)資本技術(shù)等關(guān)鍵舉措。到1990年，根據(jù)全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從總體上擺脫了貧窮、實(shí)現(xiàn)了溫飽，告別了普遍性貧困。

不過，其后也曾有過反復(fù)。20世紀(jì)80年代末、90年代初，在國(guó)內(nèi)外一系列特殊事件的影響下，有些人視反和平演變?yōu)楦救蝿?wù)，取代經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，將反自由化擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)致改革開放倒退、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。在此關(guān)鍵時(shí)刻，1992年初，鄧小平視察南方的講話力挽狂瀾，明確提出姓“社”還是姓“資”，“判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合實(shí)力，是否有利于提高人民的生活水平”，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展才是硬道理”，“中國(guó)要警惕右，但主要是防止‘左’”*《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第372-377頁(yè)。， 從而再一次啟動(dòng)了中國(guó)發(fā)展這部“戰(zhàn)車”。此后，隨著將可持續(xù)發(fā)展先后列為“跨世紀(jì)戰(zhàn)略”和“新世紀(jì)戰(zhàn)略”，借助于“西部大開發(fā)”和“加入WTO”，中國(guó)發(fā)展的“戰(zhàn)車”不僅再也沒有停滯下來，而且越跑越快，勢(shì)不可當(dāng)。

伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，人民群眾的生活水平也在不斷得到改善。正如美國(guó)著名學(xué)者傅高義(Ezra F. Vogel)所言：“假如中國(guó)人要感謝某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人改善了他們的日常生活，這個(gè)人就是鄧小平?！?[美]傅高義：《鄧小平時(shí)代》，馮克利譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2013年版，第637頁(yè)。

二、區(qū)域性貧困與開發(fā)式扶貧(1990—2013年)

然而，反貧困并非易事。擺脫普遍性貧困并不意味著貧困的消除，在絕大多數(shù)人口脫貧致富的同時(shí)，一部分生活境遇沒有得到顯著改善的人們其貧困狀況凸顯。在允許乃至鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來的“大政策”框架下：經(jīng)濟(jì)發(fā)展采用了“梯度發(fā)展”模式，東部沿海地區(qū)首先富起來，中西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地就顯得相對(duì)貧困；經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與管理采用了“城市優(yōu)先”“城鄉(xiāng)分治”的模式，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系較為發(fā)達(dá)，城市居民生活水平明顯提高，廣大鄉(xiāng)村就顯得相對(duì)貧困；改革發(fā)展過程中難免結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)改制，由此出現(xiàn)大批下崗失業(yè)人員，其生活水平明顯下降，這在一些資源枯竭型城市尤為明顯；特別是一些連片貧困地區(qū)的居民脫貧無力、致富無門，這就進(jìn)入了區(qū)域性貧困階段。

在全國(guó)擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)溫飽之后，仍然有679個(gè)貧困縣，其中處在18個(gè)連片貧困地區(qū)的就有514個(gè)，占貧困縣總數(shù)的75.7%。具體分布如下：

東部：2個(gè)地區(qū)、32個(gè)縣，處于閩西南與閩東北根據(jù)地、沂蒙山根據(jù)地；

中部：7個(gè)地區(qū)、233個(gè)縣，處于努魯兒虎山區(qū)、太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)、井岡山與贛南根據(jù)地；

西部：9個(gè)地區(qū)、249個(gè)縣，處于定西地區(qū)、西海固地區(qū)、陜北根據(jù)地、西藏地區(qū)、滇東南地區(qū)、橫斷山區(qū)、九萬(wàn)大山區(qū)、烏蒙山區(qū)、桂西北山區(qū)。

連片貧困地區(qū)的出現(xiàn)，其原因在于：① 地理、氣候等自然條件差，生態(tài)嚴(yán)重失衡，災(zāi)害頻發(fā)，資源匱乏，甚至有些地方不適合人類居?。虎?生產(chǎn)水平低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢；③ 社會(huì)發(fā)育程度低，長(zhǎng)期處于相對(duì)隔絕狀態(tài)，形成封閉體系；④ 人口增長(zhǎng)過快，人力資源卻十分不足；⑤ 醫(yī)療衛(wèi)生狀況落后，居民身體素質(zhì)差，地方病、慢性病較為普遍且嚴(yán)重；⑥ 其他歷史與政策性因素，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)布局、片面以糧為綱、價(jià)格剪刀差，以及輸血式扶貧等。

針對(duì)區(qū)域性貧困的致貧因子，國(guó)家采取了一系列開發(fā)式扶貧的政策和舉措。包括：

一是興修鐵路、公路，加強(qiáng)水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打破相對(duì)隔絕狀態(tài)，改善生存條件。盡管這不是以扶貧的名義進(jìn)行的，但卻是最有效的開發(fā)式扶貧措施。如1993年建成通車的京九鐵路，與其說是密切了北京和即將回歸的香港之間的聯(lián)系，還不如說是貫通了我國(guó)中部數(shù)個(gè)連片貧困地區(qū)，從根本上改變了那里的閉塞狀態(tài)，使它們?nèi)谌胫胁酷绕鸬拇蟪?。黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)時(shí)正是在乘列車沿剛剛建成的京九鐵路視察連片貧困地區(qū)后，立即回京主持召開“全國(guó)八七扶貧攻堅(jiān)大會(huì)”，號(hào)召“全黨全國(guó)人民奮戰(zhàn)本世紀(jì)最后七年，力爭(zhēng)讓八千萬(wàn)貧困人口脫貧”。

二是促進(jìn)教育、科技、文化、金融下鄉(xiāng)，為貧困地區(qū)輸入先進(jìn)的生產(chǎn)要素；鼓勵(lì)企業(yè)下鄉(xiāng)，通過貿(mào)工農(nóng)一體化的發(fā)展，幫助農(nóng)民增加收入，脫貧致富。

三是引導(dǎo)貧困地區(qū)有組織地將剩余勞動(dòng)力輸往“珠三角”“長(zhǎng)三角”等制造業(yè)發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力緊缺的地方務(wù)工經(jīng)商，以緩解當(dāng)?shù)厝硕嗟厣偈杖氲偷拿?。常常一個(gè)家庭只要輸出一個(gè)勞動(dòng)力，就達(dá)到了脫貧的目標(biāo)，快速而有效。

四是各級(jí)政府都成立了扶貧辦，具體負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作；創(chuàng)新對(duì)口支援、駐村掛職幫扶、以項(xiàng)目帶動(dòng)脫貧等手段，實(shí)施扶貧開發(fā)。

五是先后按照“覆蓋城鄉(xiāng)”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的理念，將原本幾乎只有城里人才享受的最低生活保障、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等擴(kuò)展到全體農(nóng)民也享有。

開發(fā)式扶貧取得了舉世矚目的成就。中國(guó)成為世界上首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧任務(wù)*2000年，由189個(gè)國(guó)家簽署通過《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)》，共包括8項(xiàng)總目標(biāo)、18項(xiàng)分目標(biāo)和48項(xiàng)具體指標(biāo)。其中第一項(xiàng)總目標(biāo)就是“消除極端貧困和饑餓”，下轄2個(gè)分目標(biāo)和5個(gè)具體指標(biāo)，即：1.到2015年將每天生活不足1美元的人口比例減少一半。①日均開支不足1美元的人口比例；②貧困差距比例；③最窮的20%人口占國(guó)民收入或消費(fèi)的比例。2.到2015年將遭受饑餓的人口比例減少一半。④相對(duì)于年齡體重不足的兒童比例(占5歲以下人口的%)；⑤營(yíng)養(yǎng)不良人口比例(占總?cè)丝诘?)。的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，加上對(duì)貧困地區(qū)的持續(xù)開發(fā)帶來了大規(guī)模的減貧*The World Bank. An update to the World Bank’s estimates of consumption poverty in the developing world. World Bank, 2012.。從1981年到2010年，全球貧困人口數(shù)量減少的成就93.3%來自中國(guó)*國(guó)務(wù)院扶貧辦：《中國(guó)對(duì)世界減貧貢獻(xiàn)》，2014年10月11日，見：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/11/c_127086679.htm.。

顯然，人們的一切活動(dòng)都脫離不了時(shí)間和空間，因而不同的時(shí)空觀必然深刻地影響著人們的認(rèn)識(shí)和活動(dòng)，牛頓力學(xué)的絕對(duì)時(shí)空觀與愛因斯坦相對(duì)論的相對(duì)時(shí)空觀之別，就是典型的例證。理解貧困現(xiàn)象，實(shí)施反貧困戰(zhàn)略，需要在自然時(shí)空觀之外，引入社會(huì)時(shí)空觀。

首先，自然空間與社會(huì)空間是完全不同的概念。人們常說，“農(nóng)村是廣闊天地，城市則擁堵狹小”，這是指的自然空間；人們又說，“農(nóng)村空間狹小，城市機(jī)會(huì)多多”，這是指的社會(huì)空間。著名的“胡煥庸線”，從黑龍江省的璦琿(現(xiàn)為黑河)直到云南省的騰沖，將中國(guó)分為面積相等的兩半，這是指的自然空間；“胡煥庸線”的東西兩側(cè)分別分布著中國(guó)95%和5%的人口，這是指的社會(huì)空間?？梢?，沒有人仍然存在著自然空間；適合人生存和發(fā)展才構(gòu)成社會(huì)空間。

其次，自然時(shí)間與社會(huì)時(shí)間也是完全不同的概念。從自然時(shí)間上說，人人都一樣，1年有365天，1天有24小時(shí)；當(dāng)然各個(gè)人的壽命長(zhǎng)短有區(qū)別，不過隨著醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們的壽命在延長(zhǎng)，其差距在縮小。但從社會(huì)時(shí)間上說，人們之間的差異可就大了，同樣一年過去了，有的人奉獻(xiàn)多多、碩果累累，實(shí)現(xiàn)了自我；有的人則渾渾噩噩、無所事事，荒度了時(shí)日。因此可以將得到社會(huì)承認(rèn)的時(shí)間界定為社會(huì)時(shí)間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種得到社會(huì)承認(rèn)的時(shí)間就是“社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間”。

按照社會(huì)時(shí)空觀來理解，貧困的實(shí)質(zhì)或者是因?yàn)楸M管擁有自然空間，卻缺乏社會(huì)空間；或者是其自然時(shí)間不能轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間，“時(shí)間就是金錢”是說的強(qiáng)人、富人，而弱勢(shì)的窮人則有的是(自然)時(shí)間，卻沒有金錢。

相應(yīng)地，按照社會(huì)時(shí)空觀來理解，反貧困的實(shí)質(zhì)或在于使徒有自然空間的貧困人口得以分享社會(huì)空間，或在于幫助虛度自然時(shí)間的貧困人口將自然時(shí)間轉(zhuǎn)化為人們所承認(rèn)的社會(huì)時(shí)間。前者就是針對(duì)區(qū)域性貧困所采取的開發(fā)式扶貧，即通過各種各樣方式的拓展貧困地區(qū)的社會(huì)空間，從而普惠于那里現(xiàn)有的貧困人群。至于充實(shí)貧困勞動(dòng)者的社會(huì)時(shí)間，有針對(duì)性地幫助他們脫貧，則主要體現(xiàn)為下一階段的到戶精準(zhǔn)脫貧。

三、個(gè)別性貧困與精準(zhǔn)脫貧(2014年后)

在多種開發(fā)式扶貧政策和舉措的合力推動(dòng)下，原有的連片貧困區(qū)域里也有了脫貧致富的人和家庭，原有的貧困群體中也有了富裕的人和家庭；另一方面，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的深入、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及教育、醫(yī)療、住房等福利領(lǐng)域的改革，發(fā)達(dá)地區(qū)與城市中也出現(xiàn)了貧困戶，尤其是支出型貧困。也就是說，貧富分化、階層分化由早期簡(jiǎn)單的“板塊式分布”深化為錯(cuò)綜復(fù)雜的“插花式分布”，識(shí)別貧困戶變得越來越不易，幫助貧困戶脫貧也變得越來越艱難。致貧原因各不相同，脫貧路徑也不一致，常常需要一戶一策，區(qū)別對(duì)待。這就是個(gè)別性貧困階段，這個(gè)階段所需要的解決辦法是“精準(zhǔn)脫貧”，包括貧困對(duì)象的識(shí)別要精準(zhǔn)，貧困原因的診斷要精準(zhǔn)，開出的脫貧“藥方”也要精準(zhǔn)。

經(jīng)過近30年的農(nóng)村扶貧開發(fā)，多數(shù)貧困邊緣人群已脫離貧困行列，一般貧困者的貧困程度也得到明顯的緩解。但是受各種因素的制約，仍有部分貧困者很難通過扶貧開發(fā)方式脫離貧困或緩解貧困，從而形成所謂的“貧困內(nèi)核”。他們通常由以下人群組成：生活在自然環(huán)境極端惡劣地區(qū)的人；無生活來源且無勞動(dòng)能力或者喪失勞動(dòng)能力的人，如殘疾人、老年人和兒童等；無勞動(dòng)技能、離開勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)間較久的大齡勞動(dòng)者；家庭成員中遭受重大災(zāi)難和變故、患有重大疾病或慢性病的家庭等。這些人群即使一度脫貧也很難致富，且極易重新返貧。除了上述“貧困內(nèi)核”之外，區(qū)域貧困中還有一些有勞動(dòng)能力、卻不易找到勞動(dòng)機(jī)會(huì)，或者雖有勞動(dòng)機(jī)會(huì)但其勞動(dòng)產(chǎn)品(主要是農(nóng)副產(chǎn)品)卻因?yàn)榻煌ǖ仍螂y以銷售出去，從而導(dǎo)致貧困；城市和發(fā)達(dá)地區(qū)還有一些因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)而失業(yè)下崗，以及因供子女上學(xué)、看病和買房(租房)的高額支出等而跌入貧困陷阱者。

個(gè)別性貧困階段的上述特點(diǎn)，要求政府和社會(huì)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人群，精準(zhǔn)扶持貧困人群，既讓扶貧政策和扶貧資金真正惠及貧困人群，也讓貧困人群真正獲得扶持并擺脫貧困。如果還停留在普遍號(hào)召或一般性開發(fā)，不僅難以真正幫助貧困人群脫貧致富，甚至還會(huì)加深貧富分化、階層分化，背離扶貧的初衷。為此，必須強(qiáng)化精準(zhǔn)脫貧和救助托底。

一方面，針對(duì)“支出性貧困”，織牢“托底線、救急難、可持續(xù)”的社會(huì)救助網(wǎng)，包括以下8項(xiàng)救助：最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助。

另一方面，扎實(shí)做好精準(zhǔn)脫貧工作。切實(shí)做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，即：對(duì)象要精準(zhǔn)，項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)，資金使用要精準(zhǔn)，措施到位要精準(zhǔn)，因村派人要精準(zhǔn)，脫貧成效要精準(zhǔn)。具體途徑則是實(shí)施“五個(gè)一批”，即：通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。

國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》指出：中國(guó)政府根據(jù)2014年底貧困人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別制定了不同的脫貧方案。第一，通過產(chǎn)業(yè)扶持，幫助有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)技能的3000萬(wàn)貧困人口脫貧；第二，通過轉(zhuǎn)移就業(yè)，幫助1000萬(wàn)貧困人口脫貧；第三，通過易地搬遷，幫助“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的約1000萬(wàn)貧困人口脫貧；第四，通過全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧。中國(guó)政府承諾，在2015年已經(jīng)完成1442萬(wàn)人脫貧的基礎(chǔ)上，從2016年起每年都要完成1000萬(wàn)以上貧困人口的脫貧任務(wù)*中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年10月18日。。

根據(jù)社會(huì)時(shí)空觀，在上述“五個(gè)一批”的精準(zhǔn)扶貧方案中，“通過易地搬遷安置一批”，屬于拓展貧困人群的社會(huì)空間；“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”“通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批”“通過教育扶貧脫貧一批”，其中既有借助項(xiàng)目扶持、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)刃纬捎行У纳鐣?huì)空間之成分，更是促進(jìn)貧困人群將自己的自然時(shí)間投入有效的勞動(dòng)，從而轉(zhuǎn)化為被認(rèn)可的社會(huì)時(shí)間；至于“通過低保政策兜底一批”，則是使相關(guān)貧困人群的自然時(shí)間直接轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間。

四、新貧困的出現(xiàn)與前瞻性的社會(huì)政策

貧困意味著被排除在一切“正常生活”之外，“達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)”，從而與“快樂生活”的機(jī)會(huì)絕緣。*[英]齊格蒙·鮑曼：《工作、消費(fèi)與新窮人》，王志弘譯，臺(tái)北巨流有限公司2002年版，第83-85頁(yè)。然而迄今為止，人們?cè)诳疾熵毨r(shí)一般還是依據(jù)維持人的基本生存所需要的生活必需品，較少考慮社會(huì)的變遷與轉(zhuǎn)型，以及伴隨著社會(huì)變遷與轉(zhuǎn)型而發(fā)生的人們生活方式的變化，其中包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其風(fēng)險(xiǎn)、新型城鎮(zhèn)化效應(yīng)、后工業(yè)社會(huì)和消費(fèi)社會(huì)之來臨等等。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化、后工業(yè)社會(huì)和消費(fèi)社會(huì)的新形勢(shì)，有別于傳統(tǒng)貧困的“新貧困”、有別于傳統(tǒng)窮人的“新窮人”已經(jīng)出現(xiàn)，并將越來越成為貧困領(lǐng)域的新常態(tài)。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)激烈，商機(jī)瞬息萬(wàn)變，幾乎時(shí)時(shí)、處處、事事都有風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中既有勝利者，也有失敗者，現(xiàn)有的扶貧和救助的政策、舉措并沒有完全覆蓋市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失敗者(僅僅考慮了失業(yè)下崗人員)；投資有風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)屓搜緹o歸，這也被排除在扶貧和救助的視野之外；創(chuàng)業(yè)有“門檻”，有時(shí)這個(gè)“門檻”還很高，并非人人都能邁得過去，比如新近畢業(yè)的許多大學(xué)生和研究生就面臨著這樣的困境，扶貧和救助也沒有關(guān)注到該類群體。

其次，新型城鎮(zhèn)化如火如荼，隨著越來越多的人口進(jìn)入城市，城市生活方式日益強(qiáng)勁地影響并滲透進(jìn)農(nóng)村。貧困通常是指在衣食住行等方面不符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)乇唤缍檎_合宜的生活標(biāo)準(zhǔn)以及喪失生活機(jī)會(huì)和選擇自由?，F(xiàn)在社會(huì)公認(rèn)的正確合宜的生活水準(zhǔn)幾乎都是以城市生活水平為標(biāo)準(zhǔn)制定的；而各級(jí)各地制定的全面小康或現(xiàn)代化的指標(biāo)體系中，城市居民可支配收入和農(nóng)村居民純收入之比都超過2：1。農(nóng)村居民以不足城市居民1/2的收入，難以獲得以城市生活水準(zhǔn)為參照的正確合宜的生活標(biāo)準(zhǔn)，這就是一種新貧困。

再次，在后工業(yè)社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型擊碎了“產(chǎn)業(yè)工人大軍”，“3A革命”(FA即工廠自動(dòng)化、OA即辦公室自動(dòng)化、HA即家庭自動(dòng)化)和新型工作時(shí)間制(如彈性工作時(shí)間制、變動(dòng)工作時(shí)間制、緊縮工作時(shí)間制、間隔工作時(shí)間制、削減工作時(shí)間制等)使大多數(shù)普通的勞動(dòng)者和雇員降低了自身同雇主競(jìng)爭(zhēng)、談判、對(duì)抗的地位*參見童星：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)保障》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第198-201頁(yè)。；非全日制工作、臨時(shí)就業(yè)、自營(yíng)就業(yè)等非典型性就業(yè)方式崛起，占據(jù)了新增就業(yè)的大部和全部就業(yè)的1/3左右，這就造成傳統(tǒng)的與收入關(guān)聯(lián)或繳費(fèi)型的社會(huì)保障難以覆蓋非典型性就業(yè)的勞動(dòng)者，從而產(chǎn)生一批新窮人。

最后，隨著消費(fèi)社會(huì)的到來，貧困和非貧困的界定權(quán)不再被依據(jù)理性行事的政府和專家所壟斷，而是轉(zhuǎn)移到了廣告媒體的手中。廣告媒體則依據(jù)資本的意旨，通過非理性、物質(zhì)化、情感化的方式，以富人和高收入者的豪華甚至有些奢靡的生活為樣板，宣揚(yáng)并引領(lǐng)著時(shí)尚時(shí)宜的生活方式，激起了人們攀比跟進(jìn)的強(qiáng)烈欲望。顯然，廣告媒體推高了“正常生活水平”，需要與滿足的順序被顛倒了，滿足總是優(yōu)先并大于需要。在這種社會(huì)氛圍中，不算高但也不算低的中等收入當(dāng)然難以達(dá)到所謂時(shí)尚時(shí)宜的消費(fèi)水平，許多中產(chǎn)階層的成員也產(chǎn)生了相對(duì)剝奪感，缺乏幸福感和獲得感。

當(dāng)現(xiàn)在正在大力推進(jìn)的精準(zhǔn)脫貧和社會(huì)救助取得決定性成果以后，上述這些新貧困現(xiàn)象和新窮人問題及其應(yīng)對(duì)，就應(yīng)當(dāng)被提到?jīng)Q策層的重要議事日程上來。

第一，擴(kuò)大觀察貧困現(xiàn)象和制定反貧困政策的視野。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、城鄉(xiāng)一體化、消費(fèi)社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)乃至人工智能發(fā)展趨勢(shì)的高度，研究貧困的新形態(tài)、反貧困政策面臨的新挑戰(zhàn)，未雨綢繆，主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

第二，正如《貝弗里奇報(bào)告》所指出的：“構(gòu)建一個(gè)人們完全滿意的社會(huì)保障計(jì)劃還取決于其他社會(huì)問題的解決。社會(huì)保障領(lǐng)域以外的一些問題我想也大抵如此?！?[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，華迎放等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2004年版，第93頁(yè)。面對(duì)新貧困和新窮人的治理，僅靠啟動(dòng)發(fā)展、扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)脫貧等傳統(tǒng)辦法是不行的，必須要有一系列社會(huì)政策的配套、合作、組合拳，包括對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗者的保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)并舉以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、平衡技術(shù)進(jìn)步與就業(yè)保護(hù)、規(guī)范廣告媒體的行為等。如在高得嚇人的房?jī)r(jià)面前，剛從高校畢業(yè)的大學(xué)生、研究生以及具有創(chuàng)業(yè)意識(shí)和技術(shù)技能的新市民，如果得不到政府政策的扶持，是難以在城市生活中站穩(wěn)腳跟的。只有安居了才能樂業(yè)，這就需要有面向他們的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和房貸優(yōu)惠。

第三，預(yù)防和消減新貧困，單靠政府一己之力顯然難以勝任，必須充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)、媒體、公眾的積極性和創(chuàng)造力，進(jìn)行合作治理。政府主要職責(zé)是出臺(tái)政策、制定規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)管、提供財(cái)政支持等；市場(chǎng)和企業(yè)可以組建風(fēng)險(xiǎn)投資基金，對(duì)創(chuàng)業(yè)者推一把，對(duì)失敗者拉一把；社會(huì)通過慈善、募捐、公益活動(dòng)等，幫助新窮人，消減新貧困；媒體要履行社會(huì)責(zé)任，堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，杜絕制造虛假需求；廣大公眾則應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，克服依賴思想，提倡自力更生，并重新認(rèn)識(shí)物質(zhì)文明和富裕，賦予消費(fèi)以全新意義，防止陷入物欲的支配，追求高尚、優(yōu)良的生活品質(zhì)。