□王鑫

一、問題由來——由案例引發(fā)的思考

基本案情：1994年6月，A部門向B公司核發(fā)了[1994]第147號(hào)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。同年12月，C部門向廣B公司核發(fā)了[1994]建用通字第1243號(hào)《建設(shè)用地通知書》，該《建設(shè)用地通知書》批準(zhǔn)了B公司所為涉案土地的使用人，并要求B公司即到相關(guān)部門辦理征地、拆遷安置補(bǔ)償和有償使用事宜，依照相關(guān)規(guī)定辦妥手續(xù)后，領(lǐng)取《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。1995年6月，A部門向B公司作出城規(guī)批字[1995]第115號(hào)《關(guān)于住宅組團(tuán)詳細(xì)規(guī)劃方案的批復(fù)》，同意B公司送審的地塊詳細(xì)規(guī)劃方案等。1996年6月，A部門向D公司作出城規(guī)南片地變字[1996]第254號(hào)復(fù)文，批準(zhǔn)將城規(guī)南片地字[1994]第147號(hào)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的用地單位由B公司變更為D公司，并告知D公司到C部門辦理有關(guān)手續(xù)。該復(fù)文抄送給了C部門。1998年6月，E部門向D公司、F公司作出建開函[1998]396號(hào)復(fù)函，同意由上述兩個(gè)公司設(shè)告G公司作為項(xiàng)目公司，并由G公司經(jīng)營城規(guī)南片地字[1994]第147號(hào)、[1994]建用通字第1243號(hào)批復(fù)的用地。項(xiàng)目公司成立后，可報(bào)A、C部門將上述用地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)入項(xiàng)目公司經(jīng)營。該復(fù)函抄送A、C等部門。同年12月，A部門向G公司作出復(fù)函，同意涉案建設(shè)用地的用地單位轉(zhuǎn)名為G公司，其他要求不變。該復(fù)函抄送C部門等單位。2001年9月，C部門向B公司發(fā)出《關(guān)于評(píng)估國有土地使用權(quán)出讓金的通知》，要求B公司限期內(nèi)辦理土地評(píng)估手續(xù)。2003年6月，C部門與B公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，以協(xié)議出讓方式將涉案土地出讓給B公司，土地出讓金為15 296 832元。2016年8月，原告G公司向法院起訴H部門（H部門為繼續(xù)行使C部門職權(quán)的部門），稱C部門在簽訂涉案土地出讓合同前疏于對簽約主體的審查，未通知利害關(guān)系人G公司土地出讓情況，侵害了G公司的合法權(quán)益。C部門與B公司簽訂的合同存在主體錯(cuò)誤，該行政許可行為違法，該土地出讓合同屬于無效合同，請求法院撤銷C部門與B公司于2003年簽訂的土地出讓合同。

本案中，原、被告爭議的核心法律問題之一就是原告G公司提起的撤銷行政協(xié)議之訴是適用民事法律規(guī)范中的訴訟時(shí)效的相關(guān)規(guī)定還是適用行政法中的起訴期限的規(guī)定？

對此，法院根據(jù)《解釋》第十二條認(rèn)為：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定”的規(guī)定，原告并非對被告單方變更、解除協(xié)議的行為提起訴訟，被告認(rèn)為本案超過行政訴訟起訴期限的規(guī)定，法律依據(jù)不足，本院不予支持。法院在判決書中引用了《解釋》第十二條的規(guī)定來解決訴訟時(shí)效或起訴期間的適用問題，但判決說理部分有兩個(gè)問題未闡明：一是判決否定了被告H部門關(guān)于原告起訴已超過起訴期限的抗辯，但并未充分說明根據(jù)第十二條的規(guī)定，原告G公司的起訴為何未超過起訴期限；二是如果不適用起訴期限的規(guī)定，那原告的起訴是否適用訴訟時(shí)效？如果適用訴訟時(shí)效，原告的起訴為何未超過訴訟時(shí)效。針對上述兩個(gè)問題，筆者認(rèn)為還是要從原告的訴訟請求出發(fā)，深刻理解《解釋》第十二條的立法精髓，這樣才能找出此類訴訟的解決之道。

二、以案論法——對于《解釋》第十二條的理解

《解釋》第十二條的立法目的就是為了劃分民事訴訟時(shí)效制度與行政起訴期限制度的適用范圍，該條是決定當(dāng)事人的訴權(quán)或者勝訴權(quán)是否喪失的關(guān)鍵性條款，因此在司法實(shí)踐要審慎適用。法院在上述案件中用第十二條的規(guī)定來解決雙方爭議的“是否超過訴訟時(shí)效或起訴期限”問題無疑是正確的，但法院對《解釋》第十二條的理解有失偏頗，理由如下：

《解釋》第十二條以條文中分號(hào)為界，分為前后兩段，根據(jù)原告訴因的不同，而適用不同的法律規(guī)定。從該條的文意來看，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定，只存在于兩種情形：一是原告起訴行政機(jī)關(guān)不依法履行行政協(xié)議；二是原告起訴行政機(jī)關(guān)不依約履行行政協(xié)議。除此之外，該條并沒有規(guī)定其他參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效規(guī)定的情形。本案原告訴訟請求是建立在主張合同無效的基礎(chǔ)上，而《解釋》第十二條關(guān)于適用民事訴訟時(shí)效的規(guī)定，是建立在行政主體不履行協(xié)議的基礎(chǔ)上。然而，原告因行政主體不履行協(xié)議提起訴訟的前提是對行政協(xié)議本身的效力無爭議，否則也就不存在行政機(jī)關(guān)是否依法或依約履行的問題。所以，從法律邏輯上來看，針對本案原告的訴訟請求和理由，不應(yīng)當(dāng)適用《適用行政訴訟法司法解釋》第十二條前半段的規(guī)定。那么，是否應(yīng)適用該條后半段的規(guī)定？

對于這個(gè)問題，還是要從該條的后半段的文意出發(fā)。后半段關(guān)于適用起訴期限的前提是原告主張行政機(jī)關(guān)存在單方變更、解除協(xié)議等行為。后半段與前半段文意上不同之處在于后半未采取列明方式而是規(guī)定了“等行為”。筆者認(rèn)為，除了第十二條前半段規(guī)定的行政機(jī)關(guān)不依法或依約履行協(xié)議的情形外，原告主張被告存在的單方行為包括但不限于變更、解除等行為，都應(yīng)當(dāng)適用起訴期限的規(guī)定。之所如此理解，是因?yàn)樵摋l后半段強(qiáng)調(diào)由于行政主體單方行為導(dǎo)致合同產(chǎn)生爭議，突出了行政行為所具有的強(qiáng)制性和單方性的特點(diǎn)，有別于一般的民事合同行為，所以較適宜用行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定。反觀本案的情形，原告請求撤銷合同的理由是被告未盡對簽約主體的審查義務(wù)導(dǎo)致合同無效，雖然該請求和理由不屬于行政機(jī)關(guān)單方變更、解除合同的情形，但應(yīng)屬于第十二條后半段所涵蓋的因行政主體單方原因?qū)е潞贤瑺幾h的等行為之一。所以，筆者傾向適用該條后半段的規(guī)定，對于原告提起的撤銷行政協(xié)議之訴或是確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴均應(yīng)符合行政訴訟法起訴期限的相關(guān)規(guī)定。

三、回歸實(shí)踐——請求撤銷行政協(xié)議及確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴如何適用起訴期限

（一）要引導(dǎo)當(dāng)事人明確訴訟請求

針對案例中原告的訴訟請求以及所依據(jù)的事實(shí)理由，我們可以發(fā)現(xiàn)原告在起訴時(shí)將行政協(xié)議無效作為訴因，將撤銷行政協(xié)議作為訴求。無論從合同法或是行政訴訟法角度來說，確認(rèn)行政協(xié)議無效和撤銷行政協(xié)議完全是兩個(gè)不同的法律概念，其適用的情形也各不相同。該案中，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)向原告釋明其訴訟請求與主張的事實(shí)、理由存在沖突，必須明確該案到底是請求撤銷行政協(xié)議還是確認(rèn)行政協(xié)議無效。在明確原告的訴訟請求的基礎(chǔ)上，再分析撤銷行政協(xié)議或確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴如何適用起訴期間。

（二）區(qū)分民行之間的制度差異，充分理解起訴期限的立法目的

按筆者對《解釋》第十二條的理解，對于撤銷行政協(xié)議或確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴都應(yīng)當(dāng)符合起訴期限的規(guī)定。然而，對于確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴或以協(xié)議無效為由提起的撤銷行政協(xié)議之訴是否受起訴期限的限制，目前的行政訴訟法及司法解釋尚未有明確的規(guī)定。司法實(shí)務(wù)中，有人認(rèn)為在行政訴訟中對于原告以行政協(xié)議無效為理由或者請求確認(rèn)協(xié)議無效時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考民事審判中關(guān)于確認(rèn)合同無效不受訴訟時(shí)效限制的思路。筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)有失偏頗，對于以行政協(xié)議無效為由提起的撤銷協(xié)議之訴或者確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴是否受起訴期限限制，首先要厘清兩個(gè)問題：一是起訴期限與訴訟時(shí)效的區(qū)別；二是行政訴訟法建立起訴期間制度的目的。

1.起訴期限與訴訟時(shí)效的區(qū)別

民事規(guī)范中的訴訟時(shí)效是民事實(shí)體法上的制度，又稱為消滅時(shí)效，意為權(quán)利人不行使權(quán)利的法律事實(shí)持續(xù)滿一定期限后該權(quán)利人喪失勝訴權(quán)的法律效果。司法實(shí)踐中，有人從字面上把訴訟時(shí)效理解為訴訟法上的概念，認(rèn)為凡是訴訟都存在時(shí)效的問題，即可以提起訴訟的期限。基于上述理解，不少人將起訴期限稱之為“行政訴訟時(shí)效”或“起訴時(shí)效”，將其等同于民事訴訟時(shí)效，甚至用訴訟時(shí)效的規(guī)定來審查判斷行政訴訟的起訴期限，并對超過起訴期限的案件作出駁回訴訟請求的實(shí)體判決，造成了二者在適用范圍上的混亂。雖然起訴期限和訴訟時(shí)效都設(shè)有一定的期間，且經(jīng)過一定的期間都會(huì)對當(dāng)事人發(fā)生某種不利的法律后果，但二者在本質(zhì)上是兩種不同的法律制度。

（1）二者性質(zhì)不同。起訴期限是訴之合法的要件，即起訴能夠被法院予以受理的法定條件，規(guī)定在行政訴訟法中，系訴訟程序法律制度;訴訟時(shí)效是訴之有理的要件，即原告的訴訟請求能夠成立的前提。訴訟時(shí)效屬于民事實(shí)體法律制度，規(guī)定在民法通則。

（2）二者的起算時(shí)間不同。行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起計(jì)算，其采取的是客觀行為的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“行為”；而訴訟時(shí)效的起算時(shí)間從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起，以當(dāng)事人主觀感知權(quán)利被侵害為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“權(quán)利”。

（3）二者的期間有無變化不同。起訴期限是一個(gè)固定期間，不存在中止、中斷的情形。除非有正當(dāng)事由，并由人民法院決定，才可以對被耽誤的法定期限予以延長。而訴訟時(shí)效屬于可變期間，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。

（4）法院對二者超過法定期間的處理方式不同。人民法院可以依職權(quán)審查起訴期限，相對人超過起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理；受理后發(fā)現(xiàn)超過起訴期限的，裁定駁回起訴，即相對人喪失了起訴權(quán)。通常情況下，人民法院不主動(dòng)審查訴訟時(shí)效問題，而且，它不是民事訴訟起訴的法定條件，當(dāng)事人并不喪失起訴權(quán)。而經(jīng)人民法院審理超過訴訟時(shí)效的，判決駁回原告訴訟請求，即當(dāng)事人喪失的是勝訴權(quán)。

2.行政訴訟法建立起訴期限制度的目的

關(guān)于行政訴訟法設(shè)立起訴期限制度的目的，筆者認(rèn)為主要從權(quán)利人（行政相對人和利害第三人）和行政主體兩個(gè)角度去認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）行政訴訟的起訴期限有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。行政訴訟的起訴期限表面上看是限制了權(quán)利人保護(hù)其合法權(quán)益的時(shí)間，但從本質(zhì)上看，設(shè)置起訴期限最終目的是為了敦促享有權(quán)利的當(dāng)事人及時(shí)行使訴權(quán)，積極維護(hù)其合法權(quán)益。通過這一制度警示權(quán)利人過期不依法提起訴訟，人民法院將不予保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)權(quán)利人權(quán)益的功能。

（2）行政訴訟的起訴期限有利于提高行政主體的公信力，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)安定。行政訴訟是針對侵害權(quán)利人利益的行為提起的，而行政訴訟的提起期限即為行政相對人提起行政訴訟的時(shí)間限制。如果允許權(quán)利人任何時(shí)候都可以對行政行為申請救濟(jì)，可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)利人躺在權(quán)利上“睡大覺”，勢必使行政行為一直處于被質(zhì)疑和否定的狀態(tài)。而行政主體作出的行政行為涉及一系列社會(huì)關(guān)系，這樣必然會(huì)導(dǎo)致相關(guān)社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定。因此，行政訴訟起訴期限也具有維護(hù)社會(huì)安定，提高行政主體公信力的功能。

（3）行政訴訟的起訴期限有利于提升行政管理行為的效力和穩(wěn)定。起訴期限要求權(quán)利人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提起訴訟，這樣可以避免任意起訴使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為處于一種隨時(shí)被變更或撤銷的不安定狀態(tài)。通過這一制度也規(guī)制了因惡意提起行政訴訟導(dǎo)致行政管理行為不順暢的現(xiàn)象，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率，維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。

（4）行政訴訟的起訴期限有利于查明行政行為真相。起訴期限的設(shè)立要求權(quán)利人在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提起行政訴訟，這不僅有利于當(dāng)事人及時(shí)提供充分的證據(jù)用以保護(hù)自身的合法權(quán)益，也有助于法院對于行政行為的真相的查明。

（三）準(zhǔn)確的適用起訴期限制度，引導(dǎo)當(dāng)事人及時(shí)合理的行使權(quán)利

由于起訴期限與訴訟時(shí)效在制度設(shè)計(jì)上存在本質(zhì)不同，基于起訴期限制度的立法目的，對于原告主張行政協(xié)議無效或可撤銷的情形，不可盲目參照民事訴訟時(shí)效的審判思路，認(rèn)為不受起訴期限的限制。對于土地出讓、土地征收等影響廣泛的行政協(xié)議，如果不對原告訴權(quán)的行使設(shè)定期限，等到政府或第三方投入巨額資金進(jìn)行土地開發(fā)后，原告才主張協(xié)議無效或者可撤銷，勢必會(huì)遲滯城市發(fā)展的進(jìn)度，并使得第三方的權(quán)益長期處于不確定的狀態(tài)。因此，在正確認(rèn)識(shí)起訴期限制度的基礎(chǔ)上，在涉及行政協(xié)議無效或撤銷的訴訟中應(yīng)準(zhǔn)確適用起訴期限，一方面可以督促當(dāng)事人及時(shí)行使訴權(quán)對行政協(xié)議不當(dāng)之處進(jìn)行糾偏，另一方面也保證了行政協(xié)議的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)城市健康有序發(fā)展。

[注 釋]

①本文成文投稿時(shí)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）剛剛公布實(shí)施。然而，在最新公布的司法解釋中卻未明確請求撤銷行政協(xié)議之訴和確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴是否適用起訴期限。據(jù)悉，最高人民法院正在研究起草專門針對行政協(xié)議的司法解釋。希望該司法解釋能夠盡快出臺(tái)，以填補(bǔ)目前法律適用的空白，統(tǒng)一行政訴訟裁判尺度。

②2010年11月，最高法院結(jié)果審判實(shí)際曾發(fā)布《最高人民法院關(guān)于無效合同所涉訴訟時(shí)效問題的規(guī)定（征求意見稿）》，其中第一條規(guī)定：“當(dāng)事人對確認(rèn)合同無效請求權(quán)提出訴訟時(shí)效抗辯的，人民法院不予支持……”，但該意見一直未通過。但在民事審判中，普遍認(rèn)為民事合同無效即自始無效，當(dāng)事人可隨時(shí)提出確認(rèn)無效請求，不受訴訟時(shí)效限制。

[參考文獻(xiàn)]

[1]戴芳.論行政協(xié)議訴訟的法律適用規(guī)則——基于浙江五地法院自新《行政訴訟法》實(shí)施后行政協(xié)議案件的分析[D].杭州:浙江大學(xué)，2017.

[2]李廣宇.審理行政協(xié)議案件對民事法律規(guī)范的適用[J].中國法律評(píng)論，2016，（1）.

[3]程琥.審理行政協(xié)議案件若干疑難問題研究[J].法律適用，2016，（12）.

[4]江必新.最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2015.

[5]趙鵬.論行政協(xié)議訴訟起訴期限[D].南寧：廣西名族大學(xué)，2015.

[6]陳無風(fēng).行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望[J].清華法學(xué)，2015，（4）.

[7]林俊盛.行政訴訟起訴期限制度研究[D].武漢:武漢大學(xué)，2013.

[8]王小成.訴訟時(shí)效與起訴期限比較研究[D].重慶：西南政法大學(xué)，2015.

[9]李志華.我行政訴訟時(shí)效制度研究[D].成都:電子科技大學(xué)，2009.

[10]江必新.中國行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建[J].中外法學(xué)，2012，（6）.

[11]郭修江.行政協(xié)議案件審理規(guī)則——對《行政訴訟法》及其適用解釋關(guān)于行政協(xié)議案件規(guī)定的理解[J].法律適用，2016，（12）.

[12]黃澗秋.行政訴訟確認(rèn)無效判決的法律適用評(píng)析——圍繞新《行政訴訟法》第75條展開[J].法治研究，2016，（5）.

[13]唐宏劉，筱青，陳顏虹，劉國翠，余芳晶.行政協(xié)議審判實(shí)務(wù)研究——關(guān)于審理行政協(xié)議案件相關(guān)法律適用問題的調(diào)研[J].法治與經(jīng)濟(jì)，2017，（11）.

[14]肖灑.行政協(xié)議案件中訴訟時(shí)效規(guī)則的運(yùn)用——基于《適用解釋》第12條展開[J].廣東開放大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，（5）.

[15]蕭輝，李強(qiáng).新《行政訴訟法》具體適用中的六個(gè)問題——專訪北京市高級(jí)人民法院行政審判庭副庭長劉行[J].人民法治，2016，（7）.

[16]宋琦.國有土地出讓合同的法律探討及解決路徑——以行政協(xié)議為視角[J].法治與經(jīng)濟(jì)，2017，（9）.

[17]郭修江.監(jiān)督權(quán)力保護(hù)權(quán)利實(shí)質(zhì)化解行政爭議——以行政訴訟法立法目的為導(dǎo)向的行政案件審判思路[J].法律適用，2017，（23）.