章 程

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122)

一般意義上的殘疾人社區(qū)服務(wù)是指社區(qū)專門為殘疾人提供的各種服務(wù)項(xiàng)目及內(nèi)容，它作為工業(yè)化、現(xiàn)代化的產(chǎn)物最早出現(xiàn)于西方國家。第二次世界大戰(zhàn)之后，受公民權(quán)利特別是公民社會權(quán)利理論的影響，西方社會普遍興起了殘疾人回歸社會的思潮和運(yùn)動，政府改革福利服務(wù)形式及福利輸送方式，把原來由政府直接配置的福利項(xiàng)目改為社會配置，原來較為集中的服務(wù)項(xiàng)目分散到各個社區(qū)中，由政府和社區(qū)共同為殘疾人提供。社區(qū)由此成為殘疾人福利實(shí)施的重要場所。

在我國，早期鄉(xiāng)村社會就秉持“出入相友、守望相助、疾病相扶”的精神為殘疾人提供服務(wù)，這可以被稱為殘疾人社區(qū)服務(wù)的雛形。而真正意義上的殘疾人社區(qū)服務(wù)始于本世紀(jì)初期，由于大部分殘疾人無法順利就業(yè)，他們的社會活動范圍較小，往往集中在其所生活的社區(qū)中，社區(qū)便成為他們生活的重要依托。2006年國務(wù)院公布的第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國殘疾人總數(shù)為8296萬，占全國人口總數(shù)的6.34%，這些不同種類、不同傷殘程度、不同年齡階段的殘疾人，其服務(wù)需求也千差萬別，需要社區(qū)來滿足他們的需求，以便讓他們更好地參與社會，減少社會排斥，促進(jìn)社會融合。與此同時，殘疾人社會福利政策和相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施又要以社區(qū)為基礎(chǔ)，可以說社區(qū)處于連結(jié)殘疾人特殊服務(wù)需求和相關(guān)政策安排及機(jī)構(gòu)服務(wù)聯(lián)動的中間層次。應(yīng)該看到，我國殘疾人社區(qū)服務(wù)還處于起步階段，采用較為普通的服務(wù)組合方式和單一的處置方法，尚未形成一個完整的社區(qū)服務(wù)整合模式，這就需要探索殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合。

一、殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合現(xiàn)狀

“整合”被用于描述為獲得不同機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和組織間的較佳關(guān)系，服務(wù)策略與政策應(yīng)加以整合，使之彼此相互支持與強(qiáng)化[注]轉(zhuǎn)引自鄭夙芬等：《基層衛(wèi)生、社福單位在高齡者社區(qū)照顧整合服務(wù)之探討》，《社區(qū)發(fā)展季刊》2014年第1期。。在社區(qū)服務(wù)語境下，整合又被定義為組織與個體之間透過不同的正式或非正式配置而共同工作、彼此溝通的過程，其主要目標(biāo)是提供有效而完整的服務(wù)，它包括協(xié)調(diào)(coordination)、合作(cooperation)、共事(collaboration)等三個環(huán)節(jié)。其中，“協(xié)調(diào)”是指為一個整體內(nèi)的各個局部導(dǎo)入規(guī)則，尤其強(qiáng)調(diào)公平性以及各自的重要性；“合作”指的是兩個或兩個以上行動者，為完成相同的目標(biāo)而在一起工作；“共事”則是行動者共事于同一任務(wù)，它更強(qiáng)調(diào)連結(jié)的重要性。這三者均注重團(tuán)體間連結(jié)的互動關(guān)聯(lián)，而這種關(guān)系的連結(jié)則存有不同合作程度的差異[注]轉(zhuǎn)引自鄭夙芬等：《基層衛(wèi)生、社福單位在高齡者社區(qū)照顧整合服務(wù)之探討》，《社區(qū)發(fā)展季刊》2014年第1期。。總之，整合就是指組織與個體、組織與組織之間通過正式或非正式配置共同工作及溝通過程，其目標(biāo)是為了澄清彼此角色與責(zé)任，解決不同專業(yè)與服務(wù)之間產(chǎn)生的邊界問題，減少服務(wù)上的阻隔與不連續(xù)性。整合本身即是一種過程，它需要參與者的協(xié)調(diào)與合作，以使專業(yè)間或組織間能在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上合作共事。就殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合而言，主要涉及到服務(wù)主體、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容以及服務(wù)形式的整合。

(一)服務(wù)主體的整合

殘疾人是文明社會大家庭中的一員，他們因?yàn)楦鞣N原因處于殘疾狀態(tài)，理應(yīng)得到社會各界的支持，讓他們能夠回歸社會、參與社會的發(fā)展，這就需要加強(qiáng)殘疾人服務(wù)主體的整合，避免單一主體提供服務(wù)的局限性。

為了滿足殘疾人日益增長的美好生活需要，我國殘疾人社區(qū)服務(wù)主要采取政府、市場和社會以及個人等主體共同參與的模式，保證了多渠道的資源投入和多樣化的供給形式。其中，各級政府部門承擔(dān)著殘疾人服務(wù)的組織者、策劃者、協(xié)調(diào)者、投資者以及監(jiān)督者等多種角色，從橫向上看，涉及財(cái)政、稅收、民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、人力資源與社會保障、教育等各個部門；從縱向上看，它涉及到從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街等五級政府部門。這些部門既可以進(jìn)行自上而下的縱向政策動員與政策實(shí)施，也可以進(jìn)行橫向政策整合供給，最大限度地調(diào)動各類資源為殘疾人社區(qū)服務(wù)提供條件。市場部門主要是指動員各類企業(yè)為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，在彌補(bǔ)政府供給不足的同時增強(qiáng)殘疾人社區(qū)服務(wù)供給的精確性。而社會組織由于具有一定的公益性、民間性、社會性、志愿性和專業(yè)性等特點(diǎn)，它是政府和市場在殘疾人社區(qū)服務(wù)供給的有益補(bǔ)充，有針對性地幫扶殘疾人解決殘疾人的實(shí)際困難，同時向黨和政府及社會反映殘疾人的基本需求，引導(dǎo)殘疾人廣泛參與社會?？傮w上看，適應(yīng)社會矛盾的轉(zhuǎn)換以及殘疾人社區(qū)服務(wù)需求的不平衡與不充分，殘疾人社區(qū)服務(wù)仍然堅(jiān)持政府的主體地位，并將其他各類組織納入殘疾人社區(qū)服務(wù)體系，形成整合性的殘疾人社區(qū)服務(wù)主體。

(二)服務(wù)項(xiàng)目的整合

服務(wù)項(xiàng)目是殘疾人社區(qū)服務(wù)的抓手，所有的殘疾人社區(qū)服務(wù)都需要通過項(xiàng)目引領(lǐng)與項(xiàng)目帶動方可實(shí)施，殘疾人服務(wù)項(xiàng)目貫穿到殘疾人生老病死的全過程，體現(xiàn)出從搖籃到墳?zāi)沟娜采w。我國殘疾人社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目包括日常生活照料、社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練、就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)、教育、文化娛樂以及權(quán)益維護(hù)等，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的進(jìn)步，各種殘疾人服務(wù)項(xiàng)目日益健全，通過不同殘疾人服務(wù)項(xiàng)目的整合，已經(jīng)初步形成了相對完全的殘疾人服務(wù)供給體系。不僅可以為殘疾人的生活提供全面的基本保障，而且也可以使殘疾人享受到生活的樂趣，甚至可以為殘疾人參加工作爭取機(jī)會，幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)自己的價值，建立生活的信心與勇氣。因此，通過殘疾人社區(qū)服務(wù)供給體系的建設(shè)，能夠整合殘疾人社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)殘疾人服務(wù)項(xiàng)目的健全，不斷滿足殘疾人日益增長的美好生活需要。

(三)服務(wù)內(nèi)容的整合

殘疾人社區(qū)服務(wù)集中在社區(qū)范圍內(nèi)，依托社區(qū)資源由各類主體面向殘疾人提供服務(wù)，因而服務(wù)內(nèi)容具有一定的空間特性。這是因?yàn)槊總€社區(qū)的稟賦及所擁有的資源不同，殘疾人群的殘疾狀況也有所差異，他們的基本需求同樣具有一定的異質(zhì)性，為這類人員提供的服務(wù)自然就需要有不同的側(cè)重點(diǎn)。但總體而言其工作目標(biāo)都是給予殘疾人基本生活保障，幫助殘疾人克服內(nèi)外部的環(huán)境障礙，使得殘疾人能平等地參與社會生活，在此基礎(chǔ)上盡可能地改善生活條件，提高生活質(zhì)量。

一般來說，殘疾人社區(qū)服務(wù)內(nèi)容涉及到基本的食物、衣物、住房、醫(yī)療康復(fù)與照護(hù)、特殊教育、職業(yè)與就業(yè)培訓(xùn)、交通工具、無障礙環(huán)境、輔助用品用具、法律維權(quán)、助聽等方面。殘疾人社區(qū)服務(wù)內(nèi)容可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的類型，根據(jù)需求滿足形式的差異，可以將殘疾人社區(qū)服務(wù)劃分為直接服務(wù)和間接服務(wù)兩種類型。其中，直接服務(wù)是指利用社區(qū)內(nèi)部資源所能直接提供的服務(wù)，例如，社區(qū)為殘疾人提供的幫扶、無障礙設(shè)施、康復(fù)訓(xùn)練、就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)內(nèi)容；間接服務(wù)是指當(dāng)社區(qū)資源有限，且無法充分滿足殘疾人需求的情況下，社區(qū)作為中介求助于其他社會資源為殘疾人提供相關(guān)服務(wù)，如利用專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供康復(fù)服務(wù)等內(nèi)容。

(四)服務(wù)整合的特點(diǎn)

經(jīng)過數(shù)十年的建設(shè)，我國殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合形成以下三個鮮明特點(diǎn)，展示出中國殘疾人社區(qū)服務(wù)的獨(dú)特性。

第一，由政府推動。由于殘疾人多數(shù)無法取得正常的收入，因此，不可能借助市場來獲得過多甚至全部的殘疾人服務(wù)，這決定了殘疾人服務(wù)供給的市場化程度普遍較低，依靠市場不能滿足所有殘疾人的各項(xiàng)服務(wù)需求。因而只能依靠政府，通過政府提供各類資源并動員及整合各類主體參與到殘疾人社區(qū)服務(wù)當(dāng)中去，使得政府之外的各類組織按照政府所設(shè)定的目標(biāo)提供各自的服務(wù)，形成服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等的整合，讓其他組織成為政府服務(wù)的延伸。正因?yàn)槿绱?，由政府出面整合各類殘疾人服?wù)主體及服務(wù)資源，形成自上而下的服務(wù)整合就成了中國殘疾人奢求服務(wù)整合的顯著特點(diǎn)。

第二，以殘疾人為中心。如何整合、整合什么項(xiàng)目、內(nèi)容以及采取何種形式加以整合等不能由資源掌握者決定，而應(yīng)該根據(jù)殘疾人的需要，以殘疾人為中心，著力解決殘疾人基本生活需要的問題，切實(shí)增強(qiáng)殘疾人的幸福感與滿意度。實(shí)際上，也只有以殘疾人為中心整合社區(qū)各種服務(wù)資源與服務(wù)手段及服務(wù)方式才能切合殘疾人需要，以殘疾人為中心就構(gòu)成了殘疾人社區(qū)服務(wù)整合的目的與要求。

第三，自發(fā)性。殘疾人生活在城鄉(xiāng)社區(qū)中，社區(qū)為這類群體提供服務(wù)最初具有自發(fā)性、志愿性以及民間性特征，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及社會文明程度的提高，殘疾人社區(qū)服務(wù)日益增加了政府及企業(yè)等主體，使得殘疾人社區(qū)服務(wù)變成了有組織、有指導(dǎo)的系統(tǒng)化、專業(yè)化乃至職業(yè)化服務(wù)。但是，無論殘疾人社區(qū)服務(wù)如何發(fā)展，只要人類的助人自助本性不變，殘疾人社區(qū)服務(wù)的自發(fā)特性就不會改變更不會消失。

二、國外殘疾人社區(qū)服務(wù)模式的整合

國外殘疾人社區(qū)服務(wù)已經(jīng)發(fā)展出多種服務(wù)模式。其中，最早產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代英國的社區(qū)照顧模式，其理念與方法逐漸得到其他國家的認(rèn)可并被廣泛應(yīng)用到各國殘疾人社區(qū)服務(wù)中。

社區(qū)照顧“泛指在社區(qū)層面為社會上有需要的人群提供照顧及支援，既包括正式的社區(qū)結(jié)構(gòu)與資源，也包括非正式的社會支持網(wǎng)絡(luò)為有需要的人士提供照顧”[注]夏學(xué)鑾主編：《社區(qū)照顧的理論、政策與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社1996年版，第31頁。。它最早用來解決英國的院舍照顧所出現(xiàn)的封閉性強(qiáng)而開放性弱、單一性有余而整合性不足以及生活照料性強(qiáng)而社會融入性不足等問題所進(jìn)行的照顧模式創(chuàng)新。于是，一些學(xué)者倡導(dǎo)走出院舍照顧走向社區(qū)照顧，以便動員社區(qū)內(nèi)一切可以利用的資源，利用好非正式支持網(wǎng)絡(luò)的同時，又與正式支持網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)合，讓有需要的殘疾人能夠在自己熟悉的社區(qū)范圍內(nèi)得到照顧，特別專注于為殘疾人提供康復(fù)性的服務(wù)訓(xùn)練、生活自理能力的鍛煉以及手工勞動的簡單參與等，不斷增強(qiáng)其社會適應(yīng)能力，努力讓殘疾人走進(jìn)社會、融入社會。

德國的“鄰里之家”是另一種殘疾人社區(qū)服務(wù)模式?！岸?zhàn)”結(jié)束后，德國社會工作者掀起了“鄰里之家”運(yùn)動，使之成為社會福利工作的一部分并涵蓋殘疾人服務(wù)?！班徖镏摇笔紫仁且环N為社區(qū)居民服務(wù)的社會福利事業(yè)機(jī)構(gòu)，它注重自我經(jīng)營、自我管理、自負(fù)盈虧，但它所開展的活動得到政府、企業(yè)及其他社會團(tuán)體的資助。就殘疾人社區(qū)服務(wù)而言，“鄰里之家”根據(jù)社區(qū)殘疾人的需要力所能及地提供服務(wù)項(xiàng)目或相關(guān)資訊，如為缺少生活保障的殘疾人提供物質(zhì)幫扶及生活照料，為心理有障礙的殘疾人提供專業(yè)的心理或個案服務(wù)，為盲人提供朗讀服務(wù)，為聾啞人提供手語服務(wù)，為肢體失能者提供康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)等，以幫助他們改善現(xiàn)有的生活狀況，提高其生存能力。

此外，瑞典的殘疾人社區(qū)服務(wù)發(fā)展出了非機(jī)構(gòu)護(hù)理模式。早在1961年，瑞典就通過了《特殊服務(wù)法》，要求將智力殘疾人從護(hù)理中心轉(zhuǎn)移到家庭居住，其家庭住房得到政府支持。這種政府支持家庭住房主要有三種形式：一是政府給予補(bǔ)貼在普通居住區(qū)集體居住；二是服務(wù)性居家方式；三是對私人住房加以改造和個人化處理。無論采取何種形式，其目的都是為了增強(qiáng)殘疾人社區(qū)服務(wù)供給的精準(zhǔn)性，不斷滿足殘疾人個性化的服務(wù)需求。

總體上看，無論是英國的社區(qū)照顧模式、德國的鄰里之家，還是瑞典的非機(jī)構(gòu)化護(hù)理，殘疾人社區(qū)服務(wù)都注重政府和非政府機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)殘疾人社區(qū)服務(wù)供給主體的多元整合，也就是正式部門、非正式部門之間的互動與協(xié)作構(gòu)成了殘疾人社區(qū)服務(wù)的支持網(wǎng)絡(luò)，有助于殘疾人社區(qū)服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，由此發(fā)展出“跨專業(yè)整合照護(hù)模式”以及“整合照護(hù)網(wǎng)絡(luò)模式”(Integrated Care Network，ICN)[注]Burns.L.,R.,&Pauly.M.,V.，“Integrated delivery networks: a detour on the road to integrated health care?”，in Health Affairs ，Vol.4(July 2002)pp.128-143.。這些模式注重對提供照顧使用權(quán)利的詮釋，加強(qiáng)各級政府與社會組織的整合，推進(jìn)各類殘疾人社區(qū)服務(wù)資源的整合等。一些國家和地區(qū)甚至還整合了相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，例如日本將厚生省與勞動省整合成立“厚生勞動省”，我國臺灣地區(qū)整合社政業(yè)務(wù)與衛(wèi)生業(yè)務(wù)組建了“衛(wèi)生福利部”，以便在社區(qū)更有效地推廣相關(guān)殘疾人福利政策。這意味著，跨專業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域去整合各類資源形成一種更為整合性的殘疾人社區(qū)服務(wù)已經(jīng)成為全球共識。

三、我國殘疾人社區(qū)服務(wù)整合面臨的挑戰(zhàn)

隨著殘疾人社區(qū)服務(wù)供給主體的多元化、服務(wù)需求的多樣化，殘疾人社區(qū)服務(wù)整合在我國普遍推行開來。但是，殘疾人社區(qū)服務(wù)整合在實(shí)踐過程中也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

(一)殘疾人社區(qū)服務(wù)整合缺乏規(guī)范的管理

殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合要想順利開展首先必須要有明確的政策，規(guī)范各個主體如何整合、整合項(xiàng)目、整合形式、整合途徑以及整合目標(biāo)，規(guī)范哪個主體牽頭整合、其他主體相互配合等。但是，現(xiàn)行的殘疾人社區(qū)服務(wù)事務(wù)缺乏一些明確的整合規(guī)定，政府各部門之間的整合責(zé)任、整合權(quán)利等關(guān)系模糊，一些涉及到本部門進(jìn)行整合的責(zé)任及權(quán)利的事務(wù)遭到推諉、敷衍，甚至根本無法得到落實(shí)，這就對殘疾人社區(qū)服務(wù)整合的開展產(chǎn)生了負(fù)面影響。例如，社區(qū)殘疾人協(xié)會作為殘疾人自己的組織，理應(yīng)成為反映殘疾人意見和心聲、整合各項(xiàng)服務(wù)資源的重要載體，但它掛靠居委會使其自身定位出現(xiàn)了偏離，服務(wù)內(nèi)容帶有強(qiáng)烈的行政取向，忽視了社區(qū)內(nèi)其他服務(wù)于殘疾人的社會組織及個人力量的整合，進(jìn)而忽視了社區(qū)內(nèi)殘疾人實(shí)際需求，無暇專注于社區(qū)殘疾人服務(wù)工作。實(shí)際上，由于缺乏明確的管理規(guī)范，個別機(jī)構(gòu)不愿接受政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的整合，不愿接受政府相關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不能很好地根據(jù)殘疾人的實(shí)際需求設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容，進(jìn)而無法開展專業(yè)化、規(guī)范化的社區(qū)殘疾人服務(wù)。

(二)殘疾人社區(qū)服務(wù)整合缺乏目標(biāo)意識

殘疾人社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)是要解決殘疾人特定的社會問題，滿足社區(qū)需要的同時促進(jìn)社區(qū)內(nèi)殘疾人與非殘疾人之間的社會融合，這是殘疾人社區(qū)服務(wù)整合的目標(biāo)。然而，社區(qū)在殘疾人服務(wù)過程中更多是為了執(zhí)行上級部門指派的各項(xiàng)任務(wù)，完成一定的考核標(biāo)準(zhǔn)；其他行動主體提供殘疾人服務(wù)更多地是為了自身的生存，由此使得兩類主體之間的整合目標(biāo)不一致；有的組織著眼于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，有的聚焦于社會價值，還有的專注于政治目標(biāo)。不僅如此，一些主體在提供殘疾人服務(wù)的時候只有當(dāng)下目標(biāo)而缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)，甚至沒有任何的組織目標(biāo)。在這種情形下，各種服務(wù)目標(biāo)混雜在一起遮蔽了殘疾人需求這一始源性目標(biāo)，無法真正解決殘疾人需求的多樣化問題，不利于殘疾人的社會重建。例如，部分社會組織為殘疾人提供心理輔導(dǎo)時僅僅以輔導(dǎo)人次數(shù)為評估目標(biāo)，不考慮殘疾人心理輔導(dǎo)的周期長短，使得殘疾人輔導(dǎo)效果不甚明顯。問題的關(guān)鍵是，殘疾人社區(qū)服務(wù)供給主體的這些認(rèn)知會進(jìn)一步降低社區(qū)凝聚力，造成社區(qū)居民對殘疾人服務(wù)意識淡薄，無法整合成為殘疾人提供精準(zhǔn)服務(wù)的合力，阻礙殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合。

(三)殘疾人社區(qū)服務(wù)整合缺乏多元項(xiàng)目策略

服務(wù)項(xiàng)目策略涉及究竟以案主、服務(wù)供給者還是以方案、組織、政策等為中心的問題，涉及究竟是以單一的項(xiàng)目策略為中心還是以組合型項(xiàng)目策略為中心這個問題。眾所周知，我國殘疾人社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目策略多數(shù)以政策為中心，地方政府根據(jù)殘疾人相關(guān)政策規(guī)劃社區(qū)殘疾人服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)項(xiàng)目及服務(wù)重點(diǎn)。這種以政策為中心的項(xiàng)目策略為殘疾人社區(qū)服務(wù)提供了宏觀規(guī)劃和制度保證，指導(dǎo)社區(qū)開展殘疾人便民服務(wù)、公共設(shè)施完善服務(wù)、院舍服務(wù)、醫(yī)療與康復(fù)服務(wù)、助學(xué)及輔助性就業(yè)服務(wù)、無障礙改造、文化體育、社會參與服務(wù)以及其他個性化的社會福利服務(wù)等，這對殘疾人社區(qū)服務(wù)的開展具有重要意義。但是，以政策為中心的項(xiàng)目策略卻不利于殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合。一方面，它容易忽視殘疾人的實(shí)際服務(wù)要求，造成政策安排與殘疾人服務(wù)需求之間的錯位。比如，政府投入大量的資金進(jìn)行社區(qū)殘疾人服務(wù)建設(shè)，然而每個社區(qū)殘疾人的殘障類別、殘障等級、年齡分布各不一樣，不同情況的殘疾人所需要的社區(qū)服務(wù)存在差異，重度殘疾人可能更需要后續(xù)的康復(fù)治療和社區(qū)照顧，殘障兒童則更需要得到適宜的教育資源和成長環(huán)境。因此，這種單一的政策策略而缺乏以殘疾人為中心的策略整合，會造成政府與殘疾人之間缺乏必要的溝通與合作，影響殘疾人社區(qū)服務(wù)效率，不利于殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合。另一方面，它容易忽視社區(qū)服務(wù)供給主體的服務(wù)能力，使得政府、企業(yè)、社會以及個體之間產(chǎn)生服務(wù)上的區(qū)隔，造成某些服務(wù)提供上“爭搶”服務(wù)對象，而另一些服務(wù)均缺席，服務(wù)資源重疊或資源空缺問題無法得到很好地解決。

四、我國殘疾人社區(qū)服務(wù)整合的對策

殘疾人社區(qū)服務(wù)整合中面臨著的諸多挑戰(zhàn)，需要我們扎實(shí)推進(jìn)殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)主體之間、服務(wù)主體與殘疾人個體之間的整合，整合殘疾人社區(qū)服務(wù)主體及服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)展多元項(xiàng)目整合策略，達(dá)成跨部門跨專業(yè)合作與整合。

(一)為殘疾人服務(wù)體系中的行動主體完善規(guī)則，形成合理的管理體系

加強(qiáng)殘疾人社區(qū)服務(wù)整合，就是要完善殘疾人服務(wù)體系中各個主體的行為準(zhǔn)則及行動規(guī)則，形成規(guī)范而完善的管理體系。一方面，要通過完善相應(yīng)的法規(guī)、制度及政策，明確各政府部門在殘疾人社區(qū)服務(wù)供給中的責(zé)任界限，為政府部門提供殘疾人社區(qū)服務(wù)提供政策依據(jù)。另一方面，要依法合理定位社區(qū)殘疾人協(xié)會，減少過多的行政事務(wù)，使其能夠全身心地投入到社區(qū)殘疾人服務(wù)中來。同時，要制定社區(qū)殘疾人服務(wù)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，特別要制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)政資助標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠滿足殘疾人基本的需要。在此基礎(chǔ)上要加強(qiáng)社區(qū)殘疾人服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，對現(xiàn)有的從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，提高殘疾人社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)，使其勝任社區(qū)殘疾人服務(wù)工作。另外，要加強(qiáng)殘疾人服務(wù)組織及服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制度建設(shè)，對殘疾人社會組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、內(nèi)部管理、治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效地監(jiān)督，協(xié)調(diào)好政府與市場組織、社會組織之間的關(guān)系，為殘疾人社區(qū)服務(wù)整合提供保障。

(二)政府、社會、市場達(dá)成整合共識與整合目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)社區(qū)殘疾人生活、就業(yè)、康復(fù)等各項(xiàng)服務(wù)的整合，需要政府、市場、社會、服務(wù)人員以及殘疾人本身等形成共同的整合目標(biāo)。如果只能引起單一部門或組織的興趣，如果整合目標(biāo)僅在于救濟(jì)殘疾人而不是滿足他們的真正需求，那么這樣的社區(qū)服務(wù)整合難以扎實(shí)有效。這就要求在殘疾人社區(qū)服務(wù)整合中各行動主體以滿足殘疾人日益增長的美好生活需要為優(yōu)先考慮，以解決殘疾人基本生活需要為第一要務(wù)，站在殘疾人根本利益這一共同目標(biāo)上協(xié)同工作。從過去粗放型、指令式的社區(qū)服務(wù)模式轉(zhuǎn)向集約型、精細(xì)化的社區(qū)服務(wù)模式[注]張貴群：《社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化的實(shí)踐困境與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《探索》2018年第6期。。因此，各主體應(yīng)該把促進(jìn)殘疾人發(fā)展作為政策整合目標(biāo)，從如何有助于殘疾人自身發(fā)展去完善各項(xiàng)服務(wù)政策、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)手段。同時，也要引導(dǎo)、動員并整合社區(qū)居民積極參與到殘疾人社區(qū)服務(wù)當(dāng)中來，為殘疾人提供更加貼切的服務(wù)。

(三)開展跨部門跨專業(yè)合作，使得行動主體之間建立起真正的伙伴關(guān)系

殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合同樣強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域、跨組織間的協(xié)調(diào)與合作，更加重視在同一項(xiàng)目中各行動者之間的伙伴關(guān)系，它是確保殘疾人社區(qū)服務(wù)有效供給及有效實(shí)施的重要途徑。因此，殘疾人社區(qū)服務(wù)的整合提倡政府部門以伙伴關(guān)系方式進(jìn)行工作，包括殘疾人組織、地方政府、社區(qū)志愿組織、市場組織等各類服務(wù)主體。實(shí)際上，只有實(shí)施多元項(xiàng)目整合策略，才能達(dá)成跨部門跨專業(yè)合作，使殘疾人社區(qū)服務(wù)不同行動主體間建立起真正的伙伴關(guān)系，開展真正滿足殘疾人實(shí)際需求的行動，提高社區(qū)服務(wù)資源的使用效率。這就要求建立以殘疾人個體需求為導(dǎo)向，整合各個部門及專業(yè)力量的評估體系，對于同一項(xiàng)目可以通過以政策為載體、以案主為中心、以服務(wù)供給者為對象進(jìn)行操作，強(qiáng)調(diào)依據(jù)殘疾人基本需求狀況，構(gòu)建有關(guān)服務(wù)供給主體各自的工作內(nèi)容，建立起服務(wù)殘疾人的組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、角色、服務(wù)內(nèi)容與資源等，促進(jìn)相關(guān)人員形成合力，共同做好殘疾人服務(wù)工作。