何恒攀

（鐵道警察學(xué)院 鐵路警務(wù)系，河南 鄭州 450053）

一、公安機(jī)關(guān)對(duì)煙花爆竹的公共安全管理概述

關(guān)于“公共安全管理”這一概念，理論界存在諸多不同表述。有學(xué)者把“公共安全管理”定義為“國(guó)家通過(guò)全方位及完善的立法，依托政府專(zhuān)門(mén)成立的處理機(jī)構(gòu)，采取整套的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程及成型的指導(dǎo)性理論體系對(duì)各種災(zāi)害的處理活動(dòng)”［1］，或者“以政府為核心的公共組織，運(yùn)用各種理論和方法，對(duì)涉及公共安全的事故進(jìn)行管理的行為”［2］?；诠舶踩芾淼膬?nèi)容與特點(diǎn)，理論上一般認(rèn)為，與公安機(jī)關(guān)有關(guān)的公共安全管理是指“由公安警察力量管理和實(shí)施，用以消除安全隱患、保障社會(huì)公共安全的社會(huì)治安行政管理行為”［3］。

作為一種具有較大危險(xiǎn)性和安全隱患的物品，煙花爆竹屬于公安機(jī)關(guān)公共安全管理的對(duì)象，對(duì)煙花爆竹的公共安全管理也是我國(guó)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》明確賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)①《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)煙花爆竹的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理；公安部門(mén)負(fù)責(zé)煙花爆竹的公共安全管理；質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)部門(mén)負(fù)責(zé)煙花爆竹的質(zhì)量監(jiān)督和進(jìn)出口檢驗(yàn)。”。按照《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，作為公共安全管理對(duì)象的“煙花爆竹”，是指煙花爆竹制品和用于生產(chǎn)煙花爆竹的民用黑火藥、煙火藥、引火線等物品。公安機(jī)關(guān)對(duì)它的安全管理職能主要包括：經(jīng)由道路運(yùn)輸煙花爆竹許可證的審批發(fā)放及路線等運(yùn)輸相關(guān)要素的確定；大型焰火燃放活動(dòng)的許可及對(duì)其中危險(xiǎn)等級(jí)較高燃放活動(dòng)的監(jiān)督檢查；煙花爆竹限放禁放管理；非法煙花爆竹以及生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)棄置的廢舊煙花爆竹的銷(xiāo)毀、處置；非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、攜帶、郵寄、燃放煙花爆竹，非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用黑火藥、煙火藥、引火線，丟失黑火藥、煙火藥、引火線案件的查處等。相關(guān)職能涉及煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸和燃放等各個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)用行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政手段，體現(xiàn)了對(duì)煙花爆竹安全進(jìn)行的事前防范、事中控制和事后處理的全過(guò)程管理。

二、公安機(jī)關(guān)在煙花爆竹燃放中的公共安全管理難題

作為安全管理的“末端環(huán)節(jié)”，燃放往往是煙花爆竹的最終歸宿，也是最能體現(xiàn)煙花爆竹這一承載了特殊文化意義產(chǎn)品的獨(dú)特價(jià)值之處。但相比其他環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)在煙花爆竹燃放環(huán)節(jié)的公共安全管理中卻面臨諸多難題。

（一）法律規(guī)定不完善，管理依據(jù)缺乏

如前文所述，公安機(jī)關(guān)對(duì)煙花爆竹進(jìn)行安全管理所依賴(lài)的手段主要包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政手段以及對(duì)涉嫌犯罪案件的偵查手段①相比公安機(jī)關(guān)針對(duì)不構(gòu)成犯罪的一般違法行為所進(jìn)行的行政處罰，其對(duì)涉嫌犯罪案件所進(jìn)行的偵查只是整個(gè)案件辦理過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，此時(shí)的安全管理要發(fā)揮作用最終依賴(lài)的是刑事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，從程序上講即是法院的判決。故這種情況下，公安機(jī)關(guān)并不是獨(dú)立的安全管理主體。等。而就燃放環(huán)節(jié)的安全管理而言，公安機(jī)關(guān)對(duì)違規(guī)燃放者使用的最主要手段是行政處罰。處罰是對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)、精神、人身等方面權(quán)利的限制或剝奪，必須具有法定依據(jù)且遵守法定程序。在我國(guó)，相應(yīng)處罰的法定依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《治安管理處罰法》）、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），以及某些地方專(zhuān)門(mén)出臺(tái)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，其中規(guī)定的處罰種類(lèi)主要是罰款和行政拘留。雖然相應(yīng)的規(guī)定數(shù)量并不算少，不至于使對(duì)違法燃放煙花爆竹行為的處罰出現(xiàn)無(wú)法可依的局面，但從規(guī)定的完備性及其適用來(lái)看，仍存在一些問(wèn)題。

1.有關(guān)罰款的規(guī)定不完全符合地方實(shí)際，數(shù)額難以與違法行為的程度相適應(yīng)

《條例》針對(duì)“在禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)燃放煙花爆竹，或者以危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的方式燃放煙花爆竹的”行為，設(shè)定了“100元以上500元以下”的罰款幅度。除了《條例》明確規(guī)定的禁放地點(diǎn)之外，其他禁放地點(diǎn)和禁放時(shí)間均是由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)各地實(shí)際自主決定的。這是因?yàn)榱⒎ㄕ哒J(rèn)為，煙花爆竹的安全管理主要針對(duì)各個(gè)城市，由于自然條件、民俗習(xí)慣和社會(huì)發(fā)展水平的差異，將限放或禁放的決定權(quán)授予縣級(jí)以上人民政府，更有利于各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際有針對(duì)性地開(kāi)展煙花爆竹的安全管理［4］。罰款作為各地進(jìn)行安全管理的手段之一，理應(yīng)與各地的實(shí)際相結(jié)合，體現(xiàn)一定的差異，這種差異不僅由法律執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)法者的自由裁量所決定，而且也取決于罰款所依據(jù)的法律規(guī)定本身。而按照《行政處罰法》的規(guī)定，在法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的情況下，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章需要作出具體規(guī)定的，必須在上位法規(guī)定的處罰行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)。在《條例》規(guī)定的罰款幅度本身就很小的情況下，實(shí)施了禁放又出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的地區(qū)基本別無(wú)選擇，只能照搬《條例》關(guān)于罰款的規(guī)定。

例如，為加大對(duì)違法燃放煙花爆竹行為的處罰力度，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例（修訂草案）》起初曾擬定了對(duì)違規(guī)單位“處2000元以上5000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5000元以上3萬(wàn)元以下的罰款”的條款，但在審議過(guò)程中，對(duì)這一處罰條款，有關(guān)部門(mén)指出，地方性法規(guī)應(yīng)與上位法的規(guī)定相銜接。鑒于《條例》對(duì)違反禁放規(guī)定的行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，所以，最終通過(guò)的法規(guī)仍將違反禁放規(guī)定的罰款最高數(shù)額設(shè)定為500元，并且沒(méi)有區(qū)分個(gè)人與單位［5］。也有一些地方性法規(guī)或政府規(guī)章對(duì)上位法的規(guī)定進(jìn)行了一定的變通。例如，《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》對(duì)單位違法燃放行為的處罰即為“處1000元以上5000元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5000元以上3萬(wàn)元以下罰款”。相關(guān)地方立法的規(guī)定實(shí)際上處于一種兩難境地：一方面，完全照搬上位法的相關(guān)規(guī)定只能起到強(qiáng)調(diào)作用，無(wú)法體現(xiàn)地方實(shí)際。特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)而言，幅度較小、上限較低的罰款規(guī)定所體現(xiàn)的處罰力度顯然不夠。另一方面，地方立法如為了彰顯處罰力度的提升而對(duì)上位法規(guī)定進(jìn)行變通，則會(huì)違背一般法理，產(chǎn)生超越立法權(quán)限之嫌。

2.有關(guān)行政拘留的規(guī)定存在不明確之處，為其適用中的不當(dāng)擴(kuò)大埋下隱患

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，限制人身自由的處罰屬于“法律保留事項(xiàng)”，從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，只有《治安管理處罰法》規(guī)定了行政拘留，即任何違法行為只有在違反《治安管理處罰法》的情況下，才有被處以行政拘留的可能。對(duì)于違法燃放煙花爆竹行為中可能違反治安管理的，《條例》也只作了“依法給予治安管理處罰”的原則性規(guī)定，其處罰仍需依據(jù)《治安管理處罰法》的具體規(guī)定。在《治安管理處罰法》中，直接規(guī)定煙花爆竹違法燃放行為法律責(zé)任的只有第二十四條，根據(jù)該條規(guī)定，在文化、體育等大型群眾性活動(dòng)場(chǎng)所內(nèi)違規(guī)燃放煙花爆竹或者其他物品，情節(jié)嚴(yán)重的，可處五日以上十日以下拘留。但由于對(duì)場(chǎng)合的限制，該規(guī)定的適用范圍十分有限。此外，根據(jù)《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定，制造、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性等危險(xiǎn)物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。對(duì)于煙花爆竹屬于該條規(guī)定所指的“爆炸性”危險(xiǎn)物質(zhì)這一點(diǎn)，目前并不存在爭(zhēng)議。把該條文中的“使用”一詞解釋為包括燃放等行為在內(nèi)也不存在太大問(wèn)題。問(wèn)題的關(guān)鍵是，關(guān)于該條文中的“國(guó)家規(guī)定”，目前尚未有明確界定。根據(jù)曾擔(dān)任公安部法制局負(fù)責(zé)人同志的觀點(diǎn)，這里的“國(guó)家規(guī)定”，除了法律、行政法規(guī)外，還包括部門(mén)規(guī)章和國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的通知、通告等規(guī)范性文件，但不應(yīng)包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章［6］。如果按照這一相對(duì)比較權(quán)威的學(xué)理解釋?zhuān)蜻`反地方立法規(guī)定而實(shí)施的違法燃放行為不應(yīng)視為違反治安管理?xiàng)l例。作為一般燃放行為而言，其違法之處往往在于在禁止燃放的時(shí)間地點(diǎn)、采取了禁止的方式實(shí)施了燃放，其中尤以在禁放地點(diǎn)實(shí)施的燃放最為常見(jiàn)。但《條例》對(duì)于禁燃地點(diǎn)的規(guī)定，除了具有全國(guó)普適性的統(tǒng)一地點(diǎn)規(guī)定之外，還專(zhuān)門(mén)作了“縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的禁止燃放煙花爆竹的其他地點(diǎn)”的兜底性規(guī)定，這樣的規(guī)定方式從表面上看提高了立法的嚴(yán)謹(jǐn)程度，嚴(yán)密了法網(wǎng)，但實(shí)則帶來(lái)了嚴(yán)重的法律適用問(wèn)題。因?yàn)檫@意味著，只要是在縣級(jí)以上人民政府確定的禁放區(qū)內(nèi)實(shí)施的燃放行為都屬于違反《條例》或“國(guó)家規(guī)定”的行為，進(jìn)而都有可能屬于違反治安管理的行為而被處以行政拘留，這會(huì)賦予地方公安機(jī)關(guān)極大的處罰權(quán)，對(duì)公民的人身權(quán)利造成潛在的侵害。雖然這一問(wèn)題可以通過(guò)法律解釋的途徑來(lái)解決，例如，可以把“國(guó)家規(guī)定”細(xì)化為僅指適用于全國(guó)范圍的規(guī)定，而不包括其中授權(quán)地方進(jìn)行立法的內(nèi)容，但這只是退而求其次的辦法。

3.缺少罰款和行政拘留之外的其他處罰方式的規(guī)定

目前不管是《條例》還是地方立法，對(duì)于違法燃放行為，罰款是其規(guī)定的唯一處罰方式，罰款與《治安管理法處罰法》規(guī)定的行政拘留共同構(gòu)成了該類(lèi)行為的處罰體系。相比源頭環(huán)節(jié)的違法行為，違法燃放特別是在地方政府劃定的禁放區(qū)內(nèi)的燃放，在大多情況下應(yīng)屬于違法程度較輕的一類(lèi)行為，一般不會(huì)對(duì)公共安全產(chǎn)生即時(shí)影響，且如果行為人能夠及時(shí)停止違法行為，不一定需要對(duì)其在財(cái)產(chǎn)甚至人身自由上作出處罰，而采取警告的方式即可達(dá)到目的，還能起到處罰與教育相結(jié)合的效果。按照立法權(quán)限，地方性法規(guī)和政府規(guī)章都可以設(shè)定警告，但現(xiàn)有規(guī)定無(wú)一例外均未予以設(shè)定。這可能是因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》相關(guān)條文是把涉及危險(xiǎn)物品的所有行為規(guī)定在一起，而危險(xiǎn)物品本身帶有危害公共安全的潛在特性，由此對(duì)相關(guān)行為規(guī)定了嚴(yán)厲程度更高的處罰，直接省略了警告。就地方立法而言，也可能是因?yàn)榈胤秸?xí)慣于強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為的嚴(yán)厲打擊，而針對(duì)在地方政府規(guī)定的禁放區(qū)內(nèi)實(shí)施的燃放行為的規(guī)定又恰恰是最能體現(xiàn)地方立法特色之處，因此有意回避警告這一處罰方式。

（二）管控對(duì)象范圍廣，管理難度較大

相比燃放環(huán)節(jié)，煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)榷伎梢苑Q(chēng)為“源頭”環(huán)節(jié)。源頭管控是煙花爆竹安全管理的重中之重，理論上也確實(shí)可以最大限度地減少煙花爆竹燃放中可能發(fā)生的安全問(wèn)題?；蛘哒f(shuō)，煙花爆竹帶來(lái)的相當(dāng)一部分安全問(wèn)題在其尚未到達(dá)燃放環(huán)節(jié)之時(shí)，都可以通過(guò)對(duì)前位環(huán)節(jié)的管理得到有效控制。但各環(huán)節(jié)所面臨的安全問(wèn)題并不完全相同，源頭管控不可能完全取代對(duì)燃放環(huán)節(jié)的管控，該環(huán)節(jié)的管理難度并不亞于其他環(huán)節(jié)。一方面是因?yàn)槿挤怒h(huán)節(jié)所涉及的群體基數(shù)遠(yuǎn)大于其他環(huán)節(jié)。具有燃放能力、能夠承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用的個(gè)人、組織都能夠成為燃放主體，由于燃放對(duì)能力、費(fèi)用等因素的要求并不高，相當(dāng)一部分社會(huì)主體都會(huì)成為理論上的燃放者，其數(shù)量之大可想而知。而受生產(chǎn)、流通條件的限制，真正能夠從事煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)闹黧w只是少數(shù)，且我國(guó)對(duì)煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸實(shí)行許可證制度，這在很大程度上又提升了從事相應(yīng)活動(dòng)的門(mén)檻。由于在燃放環(huán)節(jié)，作為安全管理對(duì)象的“人”遠(yuǎn)多于其他環(huán)節(jié)，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)部門(mén)對(duì)管理對(duì)象做到全方位管控的可能性更小，這一環(huán)節(jié)相應(yīng)地就容易成為一個(gè)天然的管理“盲區(qū)”。另一方面，煙花爆竹燃放的時(shí)間短、空間極度分散，“抓現(xiàn)行”的難度大，反映到法律運(yùn)行層面就是執(zhí)法難度極大，而且即便“抓現(xiàn)行”成功，造成的后果也已成定局［7］，執(zhí)法的目的已經(jīng)基本落空。以上海市為例，據(jù)調(diào)查，自1994年《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》頒布施行至其2015年修訂期間，并沒(méi)有任何行為人因違法燃放行為而被公安機(jī)關(guān)處罰過(guò)一分錢(qián)［8］。其他對(duì)行為人實(shí)施過(guò)處罰的地區(qū)的執(zhí)法也大多帶有“殺一儆百”的色彩。

此外，在其他環(huán)節(jié)，有關(guān)部門(mén)進(jìn)行的安全管理體現(xiàn)得更多的是“監(jiān)管”，相關(guān)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)安全的主體責(zé)任，有關(guān)部門(mén)對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行的管理是建立在監(jiān)視、督促基礎(chǔ)上的間接管理，而非指令相關(guān)行為主體從事具體行為的直接管理。相反，燃放環(huán)節(jié)的管理則帶有更多的“直管”色彩，燃放活動(dòng)所包含的要素如時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模等幾乎均有有關(guān)部門(mén)的明確要求，其管理行為的“觸角”所延伸的角落更深，且其他部門(mén)在這一環(huán)節(jié)幾乎不直接介入，對(duì)公安機(jī)關(guān)管理活動(dòng)的要求也就隨之提高。

（三）管理體制不順暢，管理職能模糊

安全管理體制涉及管理部門(mén)的設(shè)置及各自職能，其所針對(duì)的是對(duì)同一管理對(duì)象均有管理權(quán)限的部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題，因此，研究煙花爆竹的安全管理體制問(wèn)題不能單純著眼于其中的某一環(huán)節(jié)，而必須立足安全管理的全過(guò)程。就公安機(jī)關(guān)與其他部門(mén)的外部關(guān)系而言，煙花爆竹安全管理中的“多龍治水”現(xiàn)象一直存在，且又難以完全避免。雖然《條例》對(duì)煙花爆竹的安全管理體制問(wèn)題作了明確規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定只是對(duì)各部門(mén)的權(quán)限進(jìn)行了大體劃分，并未完全解決權(quán)責(zé)不明確或職能交叉的問(wèn)題，其中尤以公安機(jī)關(guān)在其中的職能定位問(wèn)題最為棘手?！岸帻堉嗡笔降亩囝^監(jiān)管模式有其優(yōu)勢(shì)，特別是在社會(huì)分工日益復(fù)雜的今天，不同部門(mén)對(duì)同一對(duì)象各管一段有助于提升管理的專(zhuān)業(yè)化程度，但這種模式的問(wèn)題在于對(duì)同一對(duì)象的管理過(guò)程進(jìn)行了人為“肢解”，在需多部門(mén)協(xié)作的公共安全管理中，相應(yīng)地極易出現(xiàn)“遇好事都想管、遇問(wèn)題都推諉”的現(xiàn)象［9］，而且分工過(guò)細(xì)反而容易“百密一疏”，使某些環(huán)節(jié)的管理職能缺乏歸屬。這種情況下，要么會(huì)形成管理的漏洞，要么會(huì)造就一個(gè)為其他部門(mén)“兜底”的部門(mén)。在煙花爆竹的安全管理中，公安機(jī)關(guān)就承擔(dān)了這樣的“兜底部門(mén)”角色，其他部門(mén)的管理活動(dòng)基本只對(duì)應(yīng)安全管理過(guò)程中的一個(gè)或兩個(gè)環(huán)節(jié)，而公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的則是全部環(huán)節(jié)，其他部門(mén)涉足的環(huán)節(jié)公安機(jī)關(guān)也有可能涉足，而其他部門(mén)不介入的環(huán)節(jié)公安機(jī)關(guān)大多情形下也會(huì)插手，特別是在對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行查處之時(shí)，更容易給人以此類(lèi)事務(wù)均應(yīng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的錯(cuò)覺(jué)。有的部門(mén)還曾提議將公安機(jī)關(guān)的這種兜底職能常態(tài)化、法定化。例如，在《條例》的制定過(guò)程中，安監(jiān)部門(mén)就曾提議應(yīng)由公安機(jī)關(guān)牽頭組織對(duì)煙花爆竹非法生產(chǎn)的查處（這一提議最終并沒(méi)有被采納）［10］。這其中固然有其他部門(mén)執(zhí)法力量不足、監(jiān)管手段較少等客觀原因，但也反映出安全管理體制不順暢的問(wèn)題。

就燃放環(huán)節(jié)而言，公安機(jī)關(guān)幾乎是目前唯一的管理部門(mén)，很多地方公安機(jī)關(guān)為此在煙花爆竹禁放的宣傳教育工作上甚至花費(fèi)了不少精力，這雖然是包括《條例》在內(nèi)的大多數(shù)規(guī)定賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，但仍值得商榷。事實(shí)上對(duì)非事故性違法燃放進(jìn)行治理雖然最終也是為了維護(hù)公共安全，但這種治理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)大多側(cè)重于城市的日常管理，已經(jīng)超出了“公共安全管理”的本義，也超越了法律賦予公安機(jī)關(guān)的公共安全管理權(quán)限。對(duì)燃放煙花爆竹的“責(zé)令停止”或“責(zé)令改正”這種性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制的行為，直接目的在于恢復(fù)城市的管理秩序和規(guī)范市民的文明行為，這應(yīng)是城市管理部門(mén)而不應(yīng)是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。

上述現(xiàn)象是由多種因素導(dǎo)致的。首先，法律規(guī)定用語(yǔ)帶有模糊性?！稐l例》中針對(duì)公安機(jī)關(guān)職能的“公共安全管理”一詞如果從廣義上進(jìn)行理解，其他部門(mén)的權(quán)限也可以包含在內(nèi)，因?yàn)橛善渌块T(mén)負(fù)責(zé)的安全管理工作的根本目的也是維護(hù)公共安全，“公共安全管理”從一定程度上講就是狹義的“安全管理”的代名詞。從這個(gè)意義上講，公安機(jī)關(guān)的兜底角色也并非毫無(wú)根據(jù)。作為指代公安機(jī)關(guān)特定職能的“公共安全管理”本身就是一個(gè)有特定內(nèi)涵、在學(xué)理上并不算嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?，因?yàn)榧幢闶仟M義的“公共安全管理”也比公安機(jī)關(guān)在維護(hù)公共安全中的職能寬泛得多，其基本上是“緊急事態(tài)管理”或“應(yīng)急管理”的同義詞，而公安機(jī)關(guān)所能應(yīng)對(duì)的只是其中一部分影響公共安全的因素。其次，公安機(jī)關(guān)的公共安全管理職能范圍到底有多大，長(zhǎng)期以來(lái)就是備受爭(zhēng)議、難以定論的問(wèn)題，這也直接關(guān)系到公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動(dòng)和非警務(wù)活動(dòng)的劃分。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共安全的主力軍，維護(hù)公共安全確是其主業(yè)之一，但“公安”一詞雖然廣義上指公共安全，也絕非無(wú)所不包，從狹義上講實(shí)則是指維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)安全和公共財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)防、制止、懲治違法犯罪活動(dòng)及提供安全服務(wù)的警察制度。我國(guó)的“公安”一定程度上就是“警察”的代名詞［11］，不能因?yàn)椤肮病边@一名稱(chēng)就把所有的公共安全管理職責(zé)都?xì)w于公安機(jī)關(guān)。再次，其他部門(mén)缺少在煙花爆竹燃放環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行安全管理的有效抓手。如前所述，煙花爆竹燃放環(huán)節(jié)的安全管理針對(duì)的是不特定群體的偶然行為，無(wú)法通過(guò)行政許可的手段去限制行為人的資格從而進(jìn)行事前管理，只能通過(guò)對(duì)行為的制止和查處進(jìn)行事中和事后管理，要使管理行為切實(shí)有效，就必須依賴(lài)強(qiáng)有力的手段，擁有更全面的處罰權(quán)力及較強(qiáng)執(zhí)法力量的公安機(jī)關(guān)顯然更受青睞。

三、公安機(jī)關(guān)在煙花爆竹燃放中的公共安全管理難題的解決對(duì)策

（一）促進(jìn)法律及相關(guān)規(guī)定的完備與合理

在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)的公共安全管理行為首先是法律活動(dòng)，要破解一系列難題首先應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，既要完善法律及相關(guān)規(guī)定，又要確保制度自身的合理性。

1.修改和完善《條例》有關(guān)規(guī)定

《條例》是我國(guó)目前規(guī)范煙花爆竹各環(huán)節(jié)行為方面效力層級(jí)最高的法律規(guī)范，部門(mén)規(guī)章和地方立法的規(guī)定都不能與之相抵觸，但《條例》的某些規(guī)定不盡合理，反而成為對(duì)地方立法和執(zhí)法工作的不當(dāng)限制，因此，有必要對(duì)《條例》進(jìn)行適當(dāng)修改。

一是修改《條例》關(guān)于禁放地點(diǎn)的規(guī)定。《條例》第三十條是關(guān)于禁放地點(diǎn)的規(guī)定，但在《條例》第二十八條對(duì)縣級(jí)以上人民政府的禁放權(quán)限進(jìn)行明確授權(quán)的情況下，又在該條關(guān)于燃放地點(diǎn)的全國(guó)統(tǒng)一性規(guī)定部分作了重復(fù)規(guī)定，相當(dāng)于把原本屬于地方立法權(quán)限的內(nèi)容納入了行政法規(guī)之中。且《條例》第二十八條規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)范，第三十條規(guī)定屬于禁止性規(guī)范，兩種原本性質(zhì)不同的規(guī)范混在同一條文里，這既是立法技術(shù)的瑕疵，又給法律適用帶來(lái)了不必要的難題。因此，有必要?jiǎng)h除《條例》第三十條第（七）款“縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的禁止燃放煙花爆竹的其他地點(diǎn)”的兜底性規(guī)定，只對(duì)具有普遍性、需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定的地點(diǎn)作明確規(guī)定。

二是修改《條例》關(guān)于違法燃放行為法律責(zé)任的規(guī)定?！稐l例》第四十二條第（二）款規(guī)定了違法燃放行為的法律責(zé)任，但相關(guān)處罰不僅種類(lèi)偏少，而且幅度偏窄，難以與各地執(zhí)法工作的實(shí)際相適應(yīng)。由于我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)所面臨的具體問(wèn)題差異性大，法律、行政法規(guī)不可能完全考慮到各地出現(xiàn)的特殊情況，因此，賦予地方根據(jù)本區(qū)域的特點(diǎn)，為制止出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的、特有的違法行為而設(shè)定行政處罰的權(quán)力十分必要［12］。除了在《條例》明確規(guī)定的禁止燃放地點(diǎn)或者以危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的方式燃放煙花爆竹的行為之外，在各地規(guī)定的禁止燃放的地點(diǎn)、時(shí)間燃放煙花爆竹的，應(yīng)屬于實(shí)施禁放地區(qū)特有的違法行為，或者說(shuō)，行為的違法性?xún)H限于特定地區(qū)，此時(shí)由全國(guó)性的法律、法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)定行為的法律責(zé)任并不妥當(dāng)?！稐l例》作為行政法規(guī)，其對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不宜面面俱到，且《行政處罰法》等法律已對(duì)地方立法設(shè)定行政處罰的權(quán)限做了嚴(yán)格限制，《條例》實(shí)際上并不需要專(zhuān)門(mén)規(guī)定在各地設(shè)定的禁放地點(diǎn)、時(shí)間燃放煙花爆竹的行為的法律責(zé)任，相應(yīng)行為法律責(zé)任的設(shè)定應(yīng)屬于地方立法的自主權(quán)限。但鑒于當(dāng)前禁放決定權(quán)在縣級(jí)人民政府，而只有設(shè)區(qū)的市以上的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府才擁有立法權(quán)，如完全刪除《條例》的相關(guān)規(guī)定，理論上又可能會(huì)使得某些地方出現(xiàn)的該類(lèi)違法行為無(wú)法可依，故仍可以考慮保留《條例》關(guān)于違法禁放行為的處罰規(guī)定，但應(yīng)擴(kuò)大罰款的幅度，并增加警告這一處罰種類(lèi)。

2.提高地方立法及相關(guān)規(guī)定的合理性

和相當(dāng)一部分危險(xiǎn)品不同，煙花爆竹本身并非違禁品，在其能夠正常生產(chǎn)、流通的前提下，最終去向一定是燃放環(huán)節(jié)，除非完全禁止煙花爆竹的生產(chǎn)、流通，否則即便是在實(shí)施禁放的地區(qū)，也并不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)煙花爆竹燃放的完全禁止。煙花爆竹禁放起初大多是基于公共安全管理的需要，市民在市區(qū)實(shí)施的燃放行為因其特殊的時(shí)空條件而天然具有影響公共安全的屬性。然而現(xiàn)在大多數(shù)城市的禁放決定更多是在嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)特別是霧霾影響下基于環(huán)保的考慮作出的，這屬于對(duì)社會(huì)秩序的管理，并不符合公共安全管理的本意，因此用安全管理的規(guī)定對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行處罰原本就是值得商榷的，但鑒于公共安全與社會(huì)秩序二者不可能截然割裂，以安全管理的基點(diǎn)來(lái)對(duì)影響環(huán)境的行為進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)并非不可，但這種干預(yù)應(yīng)有一個(gè)合理的限度。在基于環(huán)保需求而對(duì)煙花爆竹實(shí)行禁放的情況下，政府也應(yīng)合理界定禁放的范圍，最大限度地確保規(guī)定的必要性和可行性，而不宜把難題一味推給公安機(jī)關(guān)，否則既無(wú)法保證實(shí)施效果，又會(huì)損害規(guī)定的嚴(yán)肅性。例如，2017年1月，某省環(huán)境污染防治攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室曾下發(fā)一道被稱(chēng)為史上最嚴(yán)的“禁放令”，要求春節(jié)期間全省包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村在內(nèi)全面禁止煙花爆竹的燃放，結(jié)果3日后該“禁放令”即被緊急叫停［13］，主要原因就在于規(guī)定涉及的范圍過(guò)廣，可執(zhí)行性難以保證。在《條例》制定過(guò)程中，關(guān)于將“禁放”“限放”的權(quán)力限定在哪一級(jí)政府的問(wèn)題上曾存在較大爭(zhēng)議，但立法者認(rèn)為，省級(jí)人民政府不可能確定每個(gè)城市限制或禁止燃放煙花爆竹的具體時(shí)間和地點(diǎn)，而最終會(huì)將相應(yīng)權(quán)限下放到縣級(jí)以上人民政府［14］。據(jù)公安部2017年1月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)當(dāng)時(shí)共有444個(gè)城市禁止燃放煙花爆竹，其中省會(huì)城市10個(gè)、地級(jí)市91個(gè)、縣（市）343個(gè)［15］，其中基本沒(méi)有在全省范圍內(nèi)（和省屬于同一行政級(jí)別、地域面積較小的直轄市除外）實(shí)施禁放的。即便是在一省的所有縣城以上地區(qū)實(shí)施禁放，也只應(yīng)是在大氣污染嚴(yán)重的特殊時(shí)期采取的特殊政策，不宜作為常態(tài)化的舉措，最終的權(quán)限還應(yīng)下放到各個(gè)縣級(jí)政府。

（二）推動(dòng)公安機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范化

要破解公安機(jī)關(guān)在煙花爆竹燃放中的公共安全管理難題，應(yīng)堅(jiān)持正確執(zhí)法，貫徹謙抑、審慎、善意、文明、規(guī)范的辦案理念。由于煙花爆竹特別是其燃放環(huán)節(jié)的安全管理活動(dòng)除了具有法律性之外，還帶有較強(qiáng)的政策色彩，燃放行為人同樣的行為會(huì)因?yàn)榈赜虻牟町惗谶`法性上表現(xiàn)不同。加之煙花爆竹在我國(guó)傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含特定的意義，實(shí)施禁放地區(qū)的民眾要完全接受禁放需要一個(gè)過(guò)程，其燃放行為大多情況下在主觀上并不具有妨害公共安全的惡意，因此，也不宜把一般的違法燃放行為人等同于通常意義上的違法犯罪分子，而一味對(duì)其適用嚴(yán)苛的處罰。

1.違法燃放煙花爆竹“構(gòu)成違反治安管理行為”的認(rèn)定

正確執(zhí)法首先應(yīng)準(zhǔn)確認(rèn)定行為人行為的違法性，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確決定處罰的種類(lèi)及幅度?！稐l例》第四十二條第（二）款明確規(guī)定了違法燃放行為的法律責(zé)任：“在禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)燃放煙花爆竹，或者以危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的方式燃放煙花爆竹的，由公安部門(mén)責(zé)令停止燃放，處一百元以上五百元以下的罰款；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。”從該款規(guī)定的表述來(lái)看，違法燃放行為從性質(zhì)上講可以分為單純違反《條例》的、構(gòu)成違反治安管理行為的、構(gòu)成犯罪的三類(lèi)。一般違法燃放行為在不構(gòu)成犯罪的情況下，對(duì)該類(lèi)行為可適用處罰的種類(lèi)取決于該行為是否“構(gòu)成違反治安管理行為”。

根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定和相關(guān)理論，“構(gòu)成違反治安管理行為”是指各種擾亂社會(huì)秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，尚不夠刑事處罰的行為［16］。由于包括治安管理處罰在內(nèi)的行政處罰需遵循法定原則，因此，行為只有違反了《治安管理處罰法》的具體規(guī)定，才有可能構(gòu)成“違反治安管理行為”。關(guān)于違法燃放行為適用的具體條文，實(shí)踐中常見(jiàn)的情況有兩種：第一種是根據(jù)《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定對(duì)行為人進(jìn)行處罰。例如，在實(shí)施全面禁放的某市，一男子在馬路上放鞭炮，警方依據(jù)該條規(guī)定對(duì)其處以治安拘留5天［17］。某市液化氣代灌站員工魏某某在距離液化站不足20米的地方燃放大禮炮，公安機(jī)關(guān)根據(jù)該條規(guī)定，認(rèn)為魏某某已構(gòu)成非法處置危險(xiǎn)物質(zhì)的違法行為，依法對(duì)其處以行政拘留［18］。某些地區(qū)也在其官方通告［19］或通過(guò)其官方網(wǎng)站［20］等對(duì)民眾的宣傳教育中明確指出，對(duì)在禁止區(qū)域內(nèi)燃放煙花爆竹，構(gòu)成違反治安管理行為的，可依據(jù)《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定，處以行政拘留。第二種是根據(jù)《治安管理處罰法》第五十條的規(guī)定對(duì)行為人進(jìn)行處罰。例如，秦某為開(kāi)業(yè)在工地違規(guī)燃放鞭炮慶賀，被公安機(jī)關(guān)根據(jù)該條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，處以行政拘留五天并罰款五百元［21］。

煙花爆竹毫無(wú)疑問(wèn)屬于《治安管理處罰法》第三十條所稱(chēng)的“爆炸性”物質(zhì)，但把燃放行為對(duì)應(yīng)法條中的“使用”或“處置”就顯得較為牽強(qiáng)。一般認(rèn)為，“使用”是指行為人違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定、擅自使用危險(xiǎn)物質(zhì)的行為，也即行為人對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)不依照規(guī)定取得使用許可而使用，或者雖獲得了許可，但使用的過(guò)程不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定［22］?？梢?jiàn)，行為人“使用”危險(xiǎn)物質(zhì)是依許可而為的，獲得許可并遵循相應(yīng)規(guī)范的行為才具有合法性。而對(duì)于煙花爆竹這種危險(xiǎn)物質(zhì)而言，在不實(shí)施全面禁放的地區(qū)，其一般“使用”行為并不需要獲得許可；在實(shí)施全面禁放的地區(qū)，其“使用”行為顯然又不可能獲得許可。但鑒于危險(xiǎn)物質(zhì)外延與“使用”一詞含義的寬泛性，實(shí)踐中把煙花爆竹燃放行為對(duì)應(yīng)法條中“使用”的做法并未超出這一概念的本來(lái)含義，屬于擴(kuò)大解釋。而“處置”是指將危險(xiǎn)物質(zhì)焚燒或用其他改變其物理、化學(xué)、生物特性的方法，達(dá)到減少已產(chǎn)生的數(shù)量、縮小體積，減少或者消除其危險(xiǎn)成分的活動(dòng)，或者將危險(xiǎn)物質(zhì)最終置于符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的填埋場(chǎng)的活動(dòng)［23］。煙花爆竹的燃放屬于對(duì)這種危險(xiǎn)物質(zhì)的消耗，雖然隨著燃放的結(jié)束，其原本具有的危險(xiǎn)性也會(huì)隨之消除，但這屬于燃放的附隨結(jié)果，和專(zhuān)門(mén)的“處置”行為明顯不同。此外，法條列舉的幾類(lèi)行為違法的前提均要求“違反國(guó)家規(guī)定”，單純違反地方立法或規(guī)范性文件的行為如前文所述并不屬于“違反國(guó)家規(guī)定”，如果認(rèn)為行為屬于“違反治安管理行為”，就會(huì)因政策的差別而使行為的違法性也呈現(xiàn)地域差別，進(jìn)而超出了地方立法處罰種類(lèi)的設(shè)置權(quán)限。適用《治安管理處罰法》第五十條的規(guī)定時(shí)，公安機(jī)關(guān)似乎意識(shí)到了上述問(wèn)題，而在處罰上采取了不同的依據(jù)，但這一做法存在的問(wèn)題更為明顯。如果說(shuō)《治安管理處罰法》第三十條適用中的問(wèn)題主要是概念的模糊性所致的話，那么適用第五十條則是混淆了法律概念的含義。因?yàn)榈谖迨畻l中的“緊急狀態(tài)”是一個(gè)憲法概念，“依法”是指依照法律和行政法規(guī)［24］，憲法對(duì)于“緊急狀態(tài)”的決定和宣布有著極為嚴(yán)格的程序規(guī)定。雖然近年來(lái)我國(guó)部分地區(qū)在大氣污染治理等領(lǐng)域也面臨較為嚴(yán)峻的形勢(shì)，但迄今為止并未出現(xiàn)因此而進(jìn)入真正意義上的“緊急狀態(tài)”的先例。不能把地方政府在特殊時(shí)期發(fā)布的決定、命令都理解為第五十條中的“在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”，況且當(dāng)前很多地區(qū)的禁放政策已經(jīng)成為一項(xiàng)常態(tài)化舉措，相關(guān)的決定、命令和“緊急”并無(wú)必然聯(lián)系。

即便把違法燃放行為解釋為《治安管理處罰法》第三十條所指的“使用”行為，也不宜簡(jiǎn)單認(rèn)為該類(lèi)行為當(dāng)然屬于“違反治安管理行為”。因?yàn)閺睦碚撋现v，行為只有侵犯“社會(huì)秩序”、“公共安全”、公民的“人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和“社會(huì)管理”這四類(lèi)客體中的一類(lèi)，才可能構(gòu)成“違反治安管理行為”。第三十條規(guī)定的相關(guān)行為既然屬于“妨害公共安全的行為”，就應(yīng)對(duì)公共安全造成實(shí)際的危害或存在造成危害的可能性。但實(shí)踐中對(duì)“妨害公共安全”的認(rèn)定是一項(xiàng)具體的工作，只有把行為置于具體的場(chǎng)景，與其他情節(jié)相結(jié)合才能得出結(jié)論，行為人并不是一實(shí)施條文規(guī)定的行為就一定會(huì)“妨害公共安全”，特別是在適用概念用語(yǔ)存在較大模糊性的條文時(shí)更是如此。妨害公共安全的違反治安管理行為，是指故意或過(guò)失地實(shí)施對(duì)不特定多數(shù)人的人身和公私財(cái)物的安全有影響或可能造成損害的行為［25］。違反危險(xiǎn)物資管理的行為必須是情節(jié)較輕、尚不夠刑事處罰的，才能根據(jù)《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定給予治安處罰。如果行為具有危害不特定多數(shù)人生命、健康和重大公私財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性，就構(gòu)成了犯罪，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》第一百二十五條規(guī)定的“非法制造、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪”和第一百三十條規(guī)定的“非法攜帶危險(xiǎn)物品危及公共安全罪”以及第三百三十八條規(guī)定的“污染環(huán)境罪”等定罪處刑［26］。而由于《治安管理處罰法》與《刑法》之間存在的這種銜接關(guān)系，“公共安全”這一概念的定義在兩部法中并沒(méi)有不同?！拔：舶踩铩笔俏覈?guó)刑法典規(guī)定的類(lèi)罪，刑法學(xué)研究中“公共安全”的概念也較為成熟，基本不存在太大爭(zhēng)議。兩法之所以使用“妨害”和“危害”兩個(gè)相近而又不同的詞語(yǔ)，體現(xiàn)的是一種立法技術(shù)，側(cè)重強(qiáng)調(diào)行為在程度上的差別。單純從詞義上講，“危害”指的應(yīng)是實(shí)際后果，并不能包含危險(xiǎn)或可能性，但《刑法》中的“危害公共安全”行為大多數(shù)又屬于理論上的“危險(xiǎn)犯”，即只要形成了危險(xiǎn)就可構(gòu)成犯罪。而且《條例》在規(guī)定違法燃放行為的法律責(zé)任時(shí)使用的也是“危害公共安全”的表達(dá)。對(duì)于相關(guān)犯罪的認(rèn)定，司法解釋大多數(shù)情況下進(jìn)行了明確規(guī)定，而由于相當(dāng)一部分情況下，兩法中的行為存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，治安管理處罰也可以參照司法解釋的相關(guān)規(guī)定，即行為達(dá)到司法解釋規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成犯罪，反之則屬于違反治安管理行為。但并非兩法中的所有行為都存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，就《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定而言，未造成實(shí)際損害后果的單純?nèi)挤判袨橐话闱闆r下不可能構(gòu)成犯罪，也就無(wú)法從司法解釋對(duì)犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定中尋求行為違反治安管理與否的答案，而只能回歸“公共安全”的本義進(jìn)行判斷。因?yàn)榈攸c(diǎn)的關(guān)系，在市區(qū)及農(nóng)村人口聚集地區(qū)實(shí)施的燃放行為帶有妨害安全的天然風(fēng)險(xiǎn)，即便是行為人以絕對(duì)安全的方式燃放絕對(duì)合格的煙花爆竹，也不可能完全避免危害后果的發(fā)生。但這種風(fēng)險(xiǎn)在一般情況下主要針對(duì)的是具體的而并非不特定的人或物，因?yàn)樗^“不特定”，是指行為人往往難以預(yù)料行為潛在危害后果的嚴(yán)重性和廣泛性，一旦發(fā)生則難以控制［27］。煙花爆竹燃放要達(dá)到對(duì)不特定的人或物安全的妨害需依賴(lài)一定的條件，例如，燃放可能引發(fā)其他具有更大危險(xiǎn)性的物品的燃燒或爆炸，燃放區(qū)域的人員特別密集一時(shí)難以疏散，或者煙花爆竹本身具有較大的殺傷力等。大多數(shù)情況下，煙花爆竹的風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控狀態(tài)，并不一定足以達(dá)到妨害公共安全的程度?！稐l例》第四十二條的規(guī)定也可以從側(cè)面印證這一點(diǎn)，該條文中“在禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)燃放煙花爆竹”與“以危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的方式”之間使用的連接詞是“或者”，可見(jiàn)二者是選擇而非包含或者并列關(guān)系，也即在《條例》的立法者看來(lái)，“在禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)燃放煙花爆竹”并不都是“以危害公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)安全的方式”實(shí)施的燃放行為。而《條例》作為一部專(zhuān)門(mén)性立法，對(duì)煙花爆竹妨害公共安全屬性的認(rèn)定一定程度上更具有專(zhuān)業(yè)性。

2.對(duì)煙花爆竹違法燃放行為的處罰

除了行為自身的屬性之外，基于政策的考量，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)也應(yīng)區(qū)分錯(cuò)誤行為與違反治安管理行為的界限，在行政處罰中嚴(yán)格控制治安管理處罰特別是拘留的使用。例如，對(duì)于雖有違法行為，但行為人主觀惡意較輕，行為手段不惡劣，經(jīng)勸阻改正，行為造成的影響輕微等情形，可以批評(píng)教育，而不予以治安管理處罰［28］。有的地方公安機(jī)關(guān)已對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了有益的探索，可以作為其他地區(qū)違反治安管理行為認(rèn)定及處罰的參考。例如，某市在其“便民提醒”中明確說(shuō)明了煙花爆竹違法燃放行為治安管理處罰的標(biāo)準(zhǔn)：“禁止燃放煙花爆竹的區(qū)域、地點(diǎn)燃放煙花爆竹的，處一百元以上二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處二百元以上五百元以下罰款。有下列違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以行政拘留：在居民樓道內(nèi)燃放煙花爆竹的；在居民小區(qū)里燃放大型煙花等危險(xiǎn)性煙花的；在綠地、酒店等大量人員、車(chē)輛密集的公共場(chǎng)所燃放煙花爆竹的；在出殯、婚慶時(shí)燃放煙花爆竹的。在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所燃放煙花爆竹的，處五日以下拘留。燃放煙花爆竹過(guò)失引起火災(zāi)、尚不構(gòu)成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留。阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處五日以上十日以下拘留，并處五百元罰款。”［29］

在處罰程序上，對(duì)于不構(gòu)成違反治安管理行為的處罰，按照《行政處罰法》的規(guī)定，“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定”。需要注意的是，《治安管理處罰法》對(duì)當(dāng)場(chǎng)處罰的規(guī)定與《行政處罰法》略有不同，其對(duì)“可以當(dāng)場(chǎng)作出治安管理處罰決定”的規(guī)定是：“違反治安管理行為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，處警告或者二百元以下罰款的?！边`反治安管理的行為的違法性要重于其他的一般違法行為，從理論上講其對(duì)當(dāng)場(chǎng)處罰的條件要求應(yīng)比《行政處罰法》嚴(yán)格，而法律規(guī)定卻是相反，這與兩法的具體起草主體與通過(guò)的時(shí)間有一定關(guān)系，但在相關(guān)法律修改之前仍需嚴(yán)格遵守各自的規(guī)定，對(duì)于不同性質(zhì)的違法行為適用不同的規(guī)定。違法燃放行為中構(gòu)成違反治安管理行為的按照《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定，只能處以拘留，因此就不存在可以當(dāng)場(chǎng)處罰的余地。當(dāng)前個(gè)別地區(qū)公安機(jī)關(guān)在當(dāng)場(chǎng)處罰過(guò)程中雖對(duì)違法行為人處以罰款，但其數(shù)額又明顯超過(guò)了《行政處罰法》規(guī)定的五十元的標(biāo)準(zhǔn)［30］，這就是混淆了性質(zhì)不同的違法行為，本應(yīng)適用《行政處罰法》而錯(cuò)誤地適用了《治安管理處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定。

除了處罰之外，還應(yīng)多措并舉對(duì)違法行為人進(jìn)行約束。例如，上海市公安機(jī)關(guān)對(duì)非法燃放煙花爆竹的行為人進(jìn)行處罰后，依法主動(dòng)公開(kāi)處罰信息，并按照法定程序逐步將相關(guān)信息納入個(gè)人征信系統(tǒng)［31］。雖然相關(guān)措施仍依賴(lài)于處罰，但其著眼點(diǎn)顯然已不是處罰本身，而是未來(lái)可能帶給違法行為人的其他不利影響，值得其他地區(qū)公安機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)借鑒。

（三）構(gòu)建適應(yīng)公共安全管理需要的體制機(jī)制

為助推管理工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還需要對(duì)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行更合理的劃分，構(gòu)建更有效的公共安全管理體制機(jī)制。

在體制方面，應(yīng)從以下方面著手：

1.探索建立社會(huì)主體共同參與煙花爆竹燃放安全管理的多元治理結(jié)構(gòu)

在煙花爆竹燃放安全管理中，除了政府相關(guān)部門(mén)之外，還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)力量即企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、媒體、個(gè)人等的作用，并形成一套分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作的固定模式。之所以要注重社會(huì)力量的參與，是因?yàn)殡S著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變化，公共安全管理模式也隨之變革，全能政府將轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，過(guò)去由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職責(zé)也會(huì)逐步回歸社會(huì)［32］，政府與社會(huì)力量的管理職能要進(jìn)行適度劃分，社會(huì)力量的參與能夠起到補(bǔ)充行政力量的作用。這也是社會(huì)主體維護(hù)自身權(quán)益、促進(jìn)相關(guān)政策落地生根的需要，有助于實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)防治”到“主動(dòng)防治”的轉(zhuǎn)變［33］。因?yàn)楹芏喑鞘袩熁ū袢挤耪叩某雠_(tái)或變化并不單純是政府基于管理的需要而為之，而是體現(xiàn)了強(qiáng)烈的民意需求。部分城市之所以會(huì)在政策上經(jīng)歷從“禁改限”到“限改禁”的反復(fù)，很大程度上就是參考了市民的訴求，特別是隨著環(huán)保意識(shí)的提高，民意要求嚴(yán)格禁限措施的呼聲日益強(qiáng)烈［34］，相關(guān)城市當(dāng)前也大都對(duì)煙花爆竹采取了嚴(yán)格的禁放政策。在這種情況下，管理政策的導(dǎo)向與管理對(duì)象的要求是一致的，由原本作為純管理對(duì)象的社會(huì)主體來(lái)承擔(dān)一部分管理職能就具有內(nèi)生動(dòng)力。受制于管理手段、資源調(diào)配情況、觀念等因素，社會(huì)力量不可能承擔(dān)大部分乃至所有管理職能，而應(yīng)從對(duì)象分散、貼近基層、難度較小的事項(xiàng)入手，逐步提升其管理能力。除大型活動(dòng)之外的煙花爆竹零星燃放就屬于缺乏規(guī)律、行政力量防不勝防，而社會(huì)力量卻能夠?qū)崟r(shí)接觸、不需要專(zhuān)門(mén)管理手段就能及時(shí)制止的行為。在體制層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體對(duì)煙花爆竹燃放安全管理的充分參與，關(guān)鍵要依靠法律制度的保障。部分城市的地方立法已明確規(guī)定了企事業(yè)單位、社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、賓館、飯店、婚慶服務(wù)公司等社會(huì)力量在煙花爆竹禁放工作中的義務(wù)。在全國(guó)“兩會(huì)”期間，還有人大代表提議，應(yīng)在全國(guó)性法律法規(guī)如《條例》中增加“企事業(yè)單位、基層群眾自治組織應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助公安部門(mén)開(kāi)展對(duì)違規(guī)燃放煙花爆竹行為的監(jiān)督、檢查和處理工作”的內(nèi)容［35］。不過(guò)，由于公共安全管理中社會(huì)力量的定位畢竟不能等同于政府，對(duì)其僅有義務(wù)性的規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在義務(wù)之外如何設(shè)定權(quán)利性規(guī)范是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。

2.合理確定并調(diào)整煙花爆竹安全管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位

目前，大多數(shù)實(shí)施禁放的地區(qū)都按照行政區(qū)劃成立了當(dāng)?shù)氐臒熁ū癜踩芾恚ɑ蚍Q(chēng)管控）領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)煙花爆竹安全管理工作。目前，絕大部分地區(qū)對(duì)該類(lèi)機(jī)構(gòu)的定位為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，個(gè)別地區(qū)還把其設(shè)置明確規(guī)定在地方立法之中。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的大量產(chǎn)生所要解決的是在政府治理活動(dòng)日益復(fù)雜和不確定的背景下，非常規(guī)任務(wù)的快速推進(jìn)［36］，在不額外增加機(jī)構(gòu)數(shù)量和管理層級(jí)的情況下，通過(guò)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)迅速擴(kuò)大資源整合的范圍，調(diào)動(dòng)各方力量共同應(yīng)對(duì)［37］。煙花爆竹安全管理表面上看是一項(xiàng)較為單一、細(xì)小的工作，但因其涉及部門(mén)較多，特別是燃放環(huán)節(jié)與大氣污染治理等帶有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，而具有了全局性、系統(tǒng)性和常態(tài)性，因而需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于在現(xiàn)有安全管理體制下，增強(qiáng)對(duì)所有相關(guān)部門(mén)的整體協(xié)調(diào)能力，特別是協(xié)調(diào)單項(xiàng)安全問(wèn)題上各辦事機(jī)構(gòu)的關(guān)系［38］，在安全管理職能分散于多個(gè)部門(mén)的情況下形成最大合力。但當(dāng)前該類(lèi)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題在于相當(dāng)一部分地區(qū)的機(jī)構(gòu)職責(zé)并不明確，最后的實(shí)際工作往往全部落在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。事實(shí)上，各地其他工作中也并不缺少類(lèi)似的單項(xiàng)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，特別是對(duì)于在重要節(jié)點(diǎn)需要重點(diǎn)治理的事項(xiàng)更是如此，但由于類(lèi)似機(jī)構(gòu)大部分屬于松散的、非單獨(dú)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，一部分機(jī)構(gòu)在成立之后就變成紙面上的、純宣示性的組織，從而失去了設(shè)立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的意義，因此，要使煙花爆竹安全管理中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有作用，就必須合理確定其職責(zé)定位。目前，我國(guó)各地自上而下正在對(duì)各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，將其中一部分機(jī)構(gòu)予以撤銷(xiāo)，代之以聯(lián)席會(huì)議制度等形式，煙花爆竹安全管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也面臨著整合調(diào)整的問(wèn)題。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立主要應(yīng)對(duì)的是十分重要、牽涉面較廣且又具有一定長(zhǎng)期性的工作，其主要職能應(yīng)是研究擬定相關(guān)政策、統(tǒng)籌部署全局性的工作安排，通過(guò)“議事”來(lái)完成“事先協(xié)調(diào)”，為政策執(zhí)行減少阻力［39］。簡(jiǎn)而言之，如果將管理權(quán)限劃分為“后方?jīng)Q策權(quán)”和“前方指揮權(quán)”，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使的就是“后方?jīng)Q策權(quán)”，相關(guān)職能部門(mén)則行使“前方指揮權(quán)”。因當(dāng)前各地的煙花爆竹安全管理特別是燃放環(huán)節(jié)帶有不同程度的政策屬性，故相關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的定位究竟是否還屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)取決于政策的推行時(shí)間及穩(wěn)定性程度。對(duì)于那些特殊政策已經(jīng)實(shí)施了較長(zhǎng)時(shí)間特別是地方立法已經(jīng)明確規(guī)定了禁放的地區(qū)而言，相關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組的決策余地并不大，主要是側(cè)重于協(xié)調(diào)，保留一個(gè)機(jī)構(gòu)性的領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際意義較小，可由聯(lián)席會(huì)議制度等替代。而實(shí)施禁放政策較短、短期內(nèi)管控壓力較大，特別是沒(méi)有地方立法權(quán)限的地區(qū)，例如縣級(jí)人民政府設(shè)立的該類(lèi)機(jī)構(gòu)，職能應(yīng)側(cè)重于決策，保留領(lǐng)導(dǎo)小組的議事職能，并以議事促進(jìn)對(duì)執(zhí)行工作的督促。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府由于沒(méi)有獨(dú)立的禁放等決策權(quán)，由其設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組只限于宣傳、大檢查、巡查的開(kāi)展、與上級(jí)部門(mén)對(duì)接等，并不具備議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之實(shí)。

綜合各地的情況，煙花爆竹安全管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（辦事機(jī)構(gòu)）的設(shè)置做法不一，有的地區(qū)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，有的則設(shè)在安監(jiān)部門(mén)。由于當(dāng)前煙花爆竹安全管理中的政策因素主要體現(xiàn)在燃放環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)又是燃放環(huán)節(jié)安全管理的主要執(zhí)行者，對(duì)于保留議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地區(qū)而言，將其辦公機(jī)構(gòu)設(shè)置在公安機(jī)關(guān)較為妥當(dāng)。反之，如果某一地區(qū)相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在的意義已不大，則其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置在安監(jiān)部門(mén)更為合適，特別是在安監(jiān)部門(mén)并入應(yīng)急管理部門(mén)之后更應(yīng)如此。因?yàn)橄啾热挤牛a(chǎn)和流通才是煙花爆竹安全管理中更為核心的環(huán)節(jié)，而應(yīng)急管理部門(mén)的定位就是防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)的主管部門(mén)，健全公共安全體系的牽頭部門(mén)，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源的組織部門(mén)，推動(dòng)形成中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的支撐部門(mén)［40］。由于消防等部門(mén)的并入，在應(yīng)急管理部組建之后，煙花爆竹生產(chǎn)和燃放環(huán)節(jié)的安全管理已實(shí)現(xiàn)了一定程度的融合。相關(guān)地區(qū)在禁放推行一段時(shí)期以后，由更為專(zhuān)業(yè)的安全管理部門(mén)承擔(dān)安全管理中的牽頭任務(wù)也有利于管理過(guò)程中重點(diǎn)的回歸。

3.逐步厘清公安機(jī)關(guān)在煙花爆竹燃放環(huán)節(jié)的安全管理職責(zé)

對(duì)煙花爆竹燃放進(jìn)行安全管理是《條例》賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是大多數(shù)地方的通行做法，實(shí)踐中除了因燃放導(dǎo)致的火災(zāi)事故處置①對(duì)火災(zāi)的處置及相關(guān)的消防職能在地方政府機(jī)構(gòu)改革完成之后將逐步移交應(yīng)急管理部門(mén)。及對(duì)涉嫌犯罪案件的偵查之外，其他事項(xiàng)都是歸口公安機(jī)關(guān)治安部門(mén)管理。但也有部分地區(qū)采取不同的做法，并以地方立法的形式把其中的部分職責(zé)賦予公安機(jī)關(guān)之外的其他部門(mén)，或者由公安機(jī)關(guān)和其他部門(mén)共同行使相關(guān)職責(zé)。例如，《岳陽(yáng)市城區(qū)禁止燃放煙花爆竹管理辦法》規(guī)定違反規(guī)定燃放煙花爆竹的，由城管行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令停止燃放和及時(shí)清掃，沒(méi)收煙花爆竹，并處以罰款；只有構(gòu)成違反治安管理行為的，才由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰②參見(jiàn)《岳陽(yáng)市城區(qū)禁止燃放煙花爆竹管理辦法》第八條。?！肚鄭u市禁止制作和限制銷(xiāo)售燃放煙花爆竹的規(guī)定》規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定燃放煙花爆竹的，由公安部門(mén)或者城市管理行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令停止燃放，并處罰款③參見(jiàn)《青島市禁止制作和限制銷(xiāo)售燃放煙花爆竹的規(guī)定》第十四條第一款。。這兩種做法各有利弊，公安機(jī)關(guān)“包攬”式的做法能夠發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法力量方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)由于公安機(jī)關(guān)具有不同于一般行政機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)，也在一定程度上顯示出對(duì)相關(guān)違法行為的嚴(yán)厲態(tài)度；由其他部門(mén)來(lái)行使相關(guān)職責(zé)更契合相應(yīng)安全管理活動(dòng)的原本屬性，因?yàn)槌鞘械墓舶踩顒?dòng)與大氣污染、城市市容治理等本來(lái)就很難完全區(qū)分，對(duì)未造成實(shí)際危害的燃放行為的管理活動(dòng)更側(cè)重面上的城市管理，公安機(jī)關(guān)的管理也只是一種兜底行為，在其他部門(mén)可以實(shí)施管理的情況下，再由公安機(jī)關(guān)來(lái)行使相應(yīng)職責(zé)，相當(dāng)于是把“燙手山芋”扔給了公安機(jī)關(guān)。

鑒于對(duì)煙花爆竹的安全管理尤其是燃放環(huán)節(jié)的管理主要是地方政府的職能，加之一定時(shí)期內(nèi)各地區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理的難度、執(zhí)法力量的分布等因素各異，相應(yīng)地，各個(gè)環(huán)節(jié)具體職能部門(mén)的確定應(yīng)由地方政府自行決定，對(duì)此也需要修改《條例》的有關(guān)規(guī)定。但需要注意的是，劃分權(quán)責(zé)時(shí)所應(yīng)考慮的主要因素應(yīng)是相關(guān)職能的本來(lái)屬性，部門(mén)的編制、人員等因素雖然可以作為參考，但不應(yīng)是主要因素，不能因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的執(zhí)法力量相對(duì)強(qiáng)大就簡(jiǎn)單地認(rèn)為其應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。對(duì)于城市管理行政力量相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，可考慮由城管行政執(zhí)法部門(mén)來(lái)行使制止和處罰煙花爆竹違法燃放行為的權(quán)力，公安機(jī)關(guān)則只保留治安處罰和大型焰火燃放活動(dòng)的許可職能。不過(guò)這種做法面臨的問(wèn)題在于各地的城管執(zhí)法部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制屬性上現(xiàn)狀各異，真正具有行政機(jī)關(guān)屬性的只是其中一少部分，這種情況下，要賦予其對(duì)違法燃放行為進(jìn)行管理包括罰款的權(quán)力，就只能采取授權(quán)執(zhí)法或委托執(zhí)法的方式。

體制與機(jī)制問(wèn)題往往相生相伴，由于制約體制的因素更為復(fù)雜，在體制變動(dòng)難度較大的情況下，還要提倡“體制未動(dòng)，機(jī)制先行”。在機(jī)制方面，一是倡導(dǎo)安全管理多環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。煙花爆竹安全管理應(yīng)以預(yù)防為主，事后的打擊處理為輔，只把執(zhí)法關(guān)注點(diǎn)聚焦于燃放環(huán)節(jié)、把禁放的成效完全寄希望于公安機(jī)關(guān)是舍本逐末的行為。只有嚴(yán)把禁放地區(qū)的生產(chǎn)流通關(guān)，才能最大限度地減少煙花爆竹的來(lái)源，減輕公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法壓力。在不實(shí)行禁放的地區(qū)，也要嚴(yán)防超標(biāo)、超限、偽劣和非法煙花爆竹的流通，減小不合格產(chǎn)品燃放帶來(lái)的安全隱患。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，要把在自身管轄范圍內(nèi)的煙花爆竹運(yùn)輸、燃放環(huán)節(jié)安全管理連為一體，多警種聯(lián)手，加強(qiáng)路查路控，綜合信息研判，查處、打擊非法運(yùn)輸煙花爆竹行為。加強(qiáng)對(duì)車(chē)站、物流等人員和車(chē)輛密集場(chǎng)所非法煙花爆竹的查堵工作力度，嚴(yán)防旅客攜帶煙花爆竹進(jìn)站、乘車(chē)，嚴(yán)防物流車(chē)輛夾帶運(yùn)輸煙花爆竹。二是構(gòu)筑科學(xué)的聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。由于各項(xiàng)具體執(zhí)法工作仍需落實(shí)到各個(gè)部門(mén)，現(xiàn)階段要完全實(shí)現(xiàn)對(duì)煙花爆竹安全的集中統(tǒng)一管理并不現(xiàn)實(shí)，在煙花爆竹禁放時(shí)期尤其是春節(jié)等煙花爆竹燃放需求較大的特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織“拉網(wǎng)式”的聯(lián)合執(zhí)法對(duì)于排除安全隱患、鞏固禁放成果具有積極作用。但應(yīng)準(zhǔn)確確定公安機(jī)關(guān)在聯(lián)合執(zhí)法中的定位，某些地方在推進(jìn)煙花爆竹“雙禁”（禁放、禁售）甚至是不包含燃放的單純非法經(jīng)營(yíng)整治工作之時(shí)，由公安機(jī)關(guān)牽頭組成聯(lián)合執(zhí)法組，這種做法值得商榷。由于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是對(duì)違法燃放行為的處罰，這決定了在類(lèi)似的聯(lián)合執(zhí)法中公安機(jī)關(guān)一般不宜作為牽頭部門(mén)，只能承擔(dān)協(xié)助角色，牽頭單位應(yīng)是安監(jiān)部門(mén)（新一輪機(jī)構(gòu)改革完成之后則為應(yīng)急管理部門(mén)）。如果說(shuō)燃放環(huán)節(jié)的安全管理是公安機(jī)關(guān)現(xiàn)階段的職責(zé)的話，由于相應(yīng)的管理活動(dòng)并不包括流通之前的環(huán)節(jié)，因此公安機(jī)關(guān)如過(guò)于注重對(duì)生產(chǎn)等源頭環(huán)節(jié)的管理，就明顯超越了其法定權(quán)限，行使了本該由其他部門(mén)履行的職權(quán)。三是充分利用群防群治工作機(jī)制。因?qū)判袨榈牟樘幨枪矙C(jī)關(guān)的法定職責(zé)，其對(duì)相關(guān)規(guī)定的初期宣傳教育對(duì)于推進(jìn)執(zhí)法也確有必要，但宣傳教育畢竟不是公安機(jī)關(guān)的主業(yè)。要使執(zhí)法工作取得群眾基礎(chǔ)，就必須充分發(fā)動(dòng)群眾，采取多渠道、多形式、立體化的宣傳方式和手段，廣泛宣傳煙花爆竹禁放政策；發(fā)動(dòng)各類(lèi)基層組織，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并勸阻違法燃放等行為，并鼓勵(lì)群眾對(duì)違法行為的實(shí)時(shí)舉報(bào)，形成“發(fā)現(xiàn)、核查、反饋”的群防群治閉合式鏈條。