曾曉海

摘 要：以審判為中心的訴訟制度改革是十八屆四中全會對司法界提出的新要求。偵查部門是刑事訴訟程序的開啟者，并且是刑事訴訟糾紛問題的多發(fā)地，例如對于偵查手段的非議、鑒定意見的異議、訴訟程序的責難等等。因此，對于偵查工作的監(jiān)督成為了本次改革的重要一環(huán)。在我國，警察又是主要承擔偵查職能的角色。本文希望通過對近兩三百年以來世界警務革命的梳理，從中明確警察在各個歷史時期以及未來職能的定位，從而在現(xiàn)有偵查監(jiān)督方式的情況下積極轉型，優(yōu)化檢察機關的偵查監(jiān)督職能。

關鍵詞：偵查監(jiān)督；警務革命；檢察機關

以審判為中心的偵查監(jiān)督改革是中共十八屆四中全會中涉及的改革思路，對于檢察機關來說這既是一次機遇，也是一次挑戰(zhàn)。我國具有偵查權的機關包括公安機關、檢察機關、海關部門、監(jiān)獄人民警察以及軍隊內的偵查部門，其中公安機關承擔了每年大多數(shù)刑事案件的處理。警察職能，是公安機關或警察自身所具有的功能以及在其職責范圍內應發(fā)揮出來的維護社會成員利益的效能或作用。其內涵和外延的演變往往與同一時期的社會的政治、經濟、權力結構、人們的價值觀念有密切的聯(lián)系。下文將從西方的四次警務革命入手，分析各個階段警察職能的定位，結合現(xiàn)今正在進行的第五次警務革命，梳理我國檢察機關未來偵查監(jiān)督職能轉變的可能。

一、警務革命的演進

（一）第一次警務革命（1829年～1890年）

現(xiàn)代國家之前，警察職能行使的特點是“軍警不分、政警一體”，古代的時候承擔跟警察相同的部門主要從事鎮(zhèn)壓階級反抗，從而保護統(tǒng)治階級既得利益的作用。近代以來，所謂的警察部門才從國家政府體系中獨立出來，成為一個相對單一的部門。第一次警務革命以英國建立倫敦警察系統(tǒng)為標志。

十八世紀末，英國資產階級革命爆發(fā)，英國社會成為工業(yè)類社會，產生了巨大的階級分化和嚴重的階級對立，國家的犯罪迅速增長，城市治安陷入混亂?；谏鐣只c矛盾的激烈，英國政府設立倫敦大都市警察局，作為一直獨立的力量用于犯罪的打擊。在打擊犯罪的同時，把預防犯罪也作為根本職能。英國國會于1829 年頒布《倫敦大都市警察法案》從而正式建立了職業(yè)化的警察力量。根據《倫敦大都市警察法案》，羅伯特·皮爾爵士任命查爾斯·羅恩和理查得·梅尼為警察部隊的指揮官，全面負責新的警察力量的建設與發(fā)展。

羅伯特·皮爾隨后確立的“警察政策標準”大致上概括了第一次警務革命中警察職能的具象，其中第一條表述為：“警察的主要使命是預防犯罪和騷亂，它是對犯罪進行鎮(zhèn)壓的軍事力量和依法對犯罪和騷亂進行嚴懲的部門?！钡诰艞l：“檢查警察工作效果的方法是看犯罪和騷亂的減少，而不是看警察在處理犯罪和騷亂方面所采取的行動?！眲t要求警察要以追求打擊犯罪的實際成果為標準衡量警察是否可靠、有效的履行了相關職能。

（二）第二次警務革命（1890～1930年）

第二次警務革命是以美國警察專業(yè)化運動為主要標志，著重強調警察打擊犯罪的職能。主要是通過建立警察隊伍專業(yè)化，從而使其擺脫地方政治對警察的控制，使警察成為一支獨立、高效、更加專業(yè)化的隊伍。

1905年至1932年在美國的警務改革運動中，奧古斯特·沃爾默，成為全美警察職業(yè)化運動的先驅和主要代言人。他覺得警察不僅應該承擔打擊犯罪的職責，更應該同一些社會福利機構合作，使得犯罪預防跟犯罪打擊并舉。直至現(xiàn)在，這仍然是世界各個國家的警察政策的主要內容。

第二次警務革命具體的措施包括：提高招募標準，加強警察隊伍的整體素質；利用軍隊的管理方式對警察隊伍進行管理，培養(yǎng)警察隊伍的執(zhí)法能力；對警察部門進行分類，例如設立交通警察、刑事警察、內勤警察、后勤警察等部門警察。

雖然第二次警務革命的目標有利于警察專業(yè)化的方向，但是也導致警察機關內部分工過于細致化，警察與公眾開始脫離，警察職能開始向單一的打擊犯罪過渡。

（三）第三次警務革命（1940～1980年）

第三次警務革命，以英美各國的警察現(xiàn)代化運動為主要標志，強調通訊、車輛等警察裝備的現(xiàn)代化，警察成為純粹的“打擊犯罪的戰(zhàn)士”，這是一場職業(yè)化轉向現(xiàn)代化的警務改革運動。該階段，西方英美發(fā)達國家通過加強警察的現(xiàn)代化建設，例如各種裝備現(xiàn)代化（防彈衣、對講機和汽車）等，使得警察的執(zhí)法能力大大加強。但是這一時期，警察也跟公眾逐漸疏遠、脫離社區(qū)，失去了公眾的支持。警察的職能從原有的打擊犯罪跟預防犯罪并舉的情況轉變?yōu)閱渭兊拇驌舴缸铮蔀榧兇獾摹靶淌戮臁薄?/p>

二十世紀六十年代末職業(yè)模式的問題開始產生：

1.這時期社會犯罪率不降反升，說明傳統(tǒng)的警察偵查方式起不到重要的作用了。

2.由于犯罪率驟升，公民對社會環(huán)境產生恐懼，他們盡量減少出沒于各個路口、購物廣場、公園或者教堂。

3.許多少數(shù)裔群體的公民認為他們收到不平等或不公正的待遇。他們不僅抗議警察的苛刻，還抗議警察的冷遇。

4.反戰(zhàn)和民權運動向警察提出了挑戰(zhàn)。警察的合法性遭到懷疑：學生、少數(shù)裔群體因為各種各樣的原因反抗警察。

（四）第四次警務革命（1980 年至二十一世紀初）

第四次警務改革，以英美各國的“社區(qū)警務”為標志，也稱為后現(xiàn)代化警務改革，或“民主式警務革命”。在一些特殊犯罪類型領域，偵查模式也從被動式偵查向主動式偵查轉變。

第三次警務革命的改革整體上不算是個成功的改革，即使投入的改革成本高，但是收效甚微，社會治安并沒有得到根本好轉。犯罪是個復雜的社會現(xiàn)象，單純依靠警察的力量不可避免具有一定的局限性，因此只利用警察機關試圖來預防和打擊犯罪多多少少都難有奇效，更多的是需要社會其他群體的參與。因此，二十世紀八十年代之后，警務改革的重點轉移到社區(qū)層面上來，警察從單一打擊犯罪的職能，轉而向社區(qū)公民提供服務，這些服務的內容包括井然的公共秩序、社區(qū)環(huán)境的安全和生活出行的便捷等，寄希望于通過改善社區(qū)環(huán)境，減少仇視社會的人群以及確保利用社區(qū)形成一種社會基層組織性的互助規(guī)制當?shù)胤缸锏陌l(fā)生。endprint

第四次警務革命的主要措施包括以下幾個方面：警力投入方面，著重開始從街面投放到社區(qū)內，提高公眾群體的警察比例的同時提高警員各方面的素質；其次是對于警察道德修養(yǎng)和服務意識的提高，轉變警察的服務理念；警務風格方面，主要是加強主動式偵查的使用范圍，從事后偵查向犯罪預防轉變；治安防范方面，逐步從以警察為主的防范理念，逐步向利用社會群體進行防范，特別是“鄰里守望”等基層社會互助；加強各個區(qū)域間的警察協(xié)作，尤其是國際區(qū)域間的合作；警察構成方面，出現(xiàn)了國家警察和私人警察并行發(fā)展的趨勢。

二、第五次警務改革與以審判為中心的偵查監(jiān)督研究

（一）確立現(xiàn)代化的偵查監(jiān)督理念，嚴格規(guī)范偵查行為

2011 年3 月，美國人魁斯特佛·斯頓提出了“警務改革新專業(yè)化”，包括四個要素：歸責性、執(zhí)法有效性、創(chuàng)新性與整體性。

其中執(zhí)法有效性內涵包括：合法性；執(zhí)法的合理性；執(zhí)法的正統(tǒng)性。也就意味著要堅決反對警察對非警務行為的執(zhí)行。

警務改革的有效執(zhí)法不僅是要求警察從自身嚴格要求，還要檢察機關從外部予以嚴格的監(jiān)督。警察在行使權力時都要有法必依，這是警察作為行政機關原本就應該遵守的原則：其一，只有法律規(guī)定的行為才能施行，作為國家暴力機關，警察的權力具有較強的侵犯性，警察的不能肆意行為，要有具體的法律規(guī)定予以指導的行為才能實施，這是行政權力被要求“法無明文規(guī)定，無權”的具體體現(xiàn)；其二，警察如何來實施其權力的問題，警察行為要依據合法原則、必要原則、比例原則等，把握好合理的度，在實施權力的同時盡量減少對公眾合法利益的侵犯。

從上述四次警務革命也可以看出，警察權在警察機關出現(xiàn)的兩三百年間不斷擴張，從原本簡單的打擊犯罪到預防到現(xiàn)在的社區(qū)服務，在打擊的犯罪類型上也不斷擴大（從傳統(tǒng)社會的人身侵害、財產類犯罪到現(xiàn)代社會金融類犯罪等），打擊犯罪的手段也在不斷更新。于此，對于犯罪的打擊固然是有好處的，但是現(xiàn)在不管是成文法國家還是判例法國家，或多或少都在通過設立法律或者判例的形式在限制警察權的使用。因為在打擊犯罪的同時，出現(xiàn)了各種警察權力侵犯公民合法權利的情況。

所以，檢察機關在實行偵查監(jiān)督的時候，首先要從理念上樹立無罪推定原則，對于偵查機關從立案到采取強制措施到最后偵查終結期間的文書，要進行嚴格的書面審查，特別是對于訴訟時間的把關要放在首位。因為訴訟時間出現(xiàn)問題是相對比較好發(fā)現(xiàn)的。

其次，檢察機關在進行偵查監(jiān)督的時候要善于發(fā)現(xiàn)公安機關卷宗中出現(xiàn)的問題，尤其是對于口供的審查要放在重中之重?？诠┮幌虮环Q為證據之王，雖然經過數(shù)次司法改革，其現(xiàn)在在證據鏈中的地步已經沒有以前那么重要了。但是，仍然要注意它的審查，特別是對于供述的自愿性、明確性以及非評價性。供述的自愿性好理解，就是不管證人、被害人或者犯罪嫌疑人，都不能違背自己的真實經歷作出供述。明確性是個看起來簡單卻比較難審查的點，供述的明確性即要求口供的內容要符合現(xiàn)實或者比較符合現(xiàn)實，這就意味著，在供述人供述的時候，偵查機關有時候往往存在不當詢問（或訊問）的情況。一部分偵查人員是有意誘供，一部分偵查人員是詢問（或訊問）方式存在問題無意中流露案件信息，導致供述人的在被偵查人員詢問（或訊問）的高壓環(huán)境下做出了符合偵查人員期望的供述。①這一點，對于檢察機關來說是一件非常頭疼的事情，因為它常常是隱秘的基本不會體現(xiàn)在書面上的，所以檢察機關要結合其他證據特別是做筆錄時候同步錄音錄像，認真觀察、分析供述人在做筆錄期間的供述用語、供述的連續(xù)性等等，從而判斷供述的內容是否明確。供述的非評價性是一個經常被審查人員忽略的要點，即供述人（特別是證人）對于自己的供述要基于事實而不是帶有評價性的語言，評價意味著你要加入自己的判斷，在涉及到另一方的情況下，每個供述人只能針對發(fā)生的客觀情況進行供述，如果做出評價則很可能傷害到客觀事實，這也是偵查監(jiān)督應該注意的點。

（二）偵查監(jiān)督職能擴張的可能

1、私人警察的監(jiān)督問題

有學者認為第五次警務革命的走向是國家警察與私人警察并存。20 世紀90 年代，當時英國警力短缺，承擔警察職能機構的私有化應運而生。警察職能的私有化，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)警察作為國家機器的神圣角色。國家警察與私人警察能夠并行而立，是因為私人警務具有的正面效應：一是私人警察的存在替代了國家警察的一部分職能（主要是社區(qū)警務、個人安全等方面），使得警察機構可以進行精簡改革，國家在警務財政的投入可以得到削減；二是私人警察對國家警察產生競爭效應，使得國家警察不得不思考如何更好的進行犯罪打擊以及提高工作效率；三是私人警察的出現(xiàn)，滿足了不同層次公眾的安全需要，部分社會群體可以對個人安全進行私人化定制。

從這個角度來看，未來，如果在我國出現(xiàn)私人警察，那么他們能夠行使什么樣的權力，他們權力的行使該受到來自何處的監(jiān)督（或者什么樣的監(jiān)督），自然會成為不可忽視的問題。有一點可以確定的是，隨著警務改革的推進和深入，偵查監(jiān)督職能的擴張將成為一個趨勢。

2、主動式偵查的監(jiān)督問題

數(shù)次警務革命至今，警察的偵查方式已經發(fā)生改變，從以前的被動式偵查逐漸向主動式偵查發(fā)展，特別是在現(xiàn)今恐怖主義犯罪在世界范圍內肆虐的大背景下。

近二三十年，恐怖主義犯罪猖獗，恐怖主義已經成為人類文明之大敵。恐怖主義犯罪往往存在嚴重擾亂公共秩序、受害范圍特別廣的特點。采取傳統(tǒng)的被動式偵查很容易陷入犯罪后偵查機關只負責收拾殘局，造成了大面積傷亡卻無力面對的情況。因此，世界各個國家對于恐怖主義犯罪都是提前布控，在社會各個領域通過情報分析的手段進行主動式偵查。

“9·11”恐怖襲擊之后，美國國會迅速通過《愛國者法案》，該法案以防止恐怖主義的發(fā)生為目的極大的擴張了美國警察機關的權力，為警察機關收集和分析美國民眾私人信息提供了程序上的便利。例如，對于逮捕措施的使用，在美國原本是需要檢察機關和律師在法庭通過初步舉證的方式進行論辯，最后由中立的法官作出決定，但是《愛國者法案》對于懷疑涉及恐怖主義的犯罪嫌疑人主要由偵查部門向法官傳遞相應的情報（有些甚至很難被稱為證據），沒有律師在場即可以簽發(fā)逮捕令，使得公民的人身權利保護存在很大的隱患。該法案實施后引起巨大的爭議，主要在于該法案確立的偵查方式在國土安全和民眾自由兩種價值觀的天平上毫無爭議的偏向了前者。法案實行的這幾年，美國媒體同樣披露了警察機關利用該法案對一些個人和群體（以穆斯林為主）實行歧視性偵查，導致了社會少數(shù)裔群體的傷害和恐懼。endprint

我國于2016年1月1日開始實施《中華人民共和國反恐怖主義法》，通過界定恐怖主義犯罪、安全防范、情報信息、調查和應對措施等方面對于涉及恐怖犯罪的情況予以規(guī)制，雖然沒有具體規(guī)定相關的偵查措施，但就世界范圍內來說針對恐怖主義犯罪偵查手段的變化都是確定的。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在國家刑事政策的要求下將涉及恐怖主義犯罪作為高度特殊化的犯罪類型來對待是無可爭議的，但是對于恐怖主義犯罪的偵查，檢察機關在其中到底要擔任怎樣的監(jiān)督角色還是一個令人困惑尚無定論的情況。

筆者認為，在這種情況下偵查監(jiān)督職能要隨著偵查方式的轉變而轉變，現(xiàn)今社會內，偵查機關越來越多的利用主動偵查的方式打擊犯罪②。檢察機關如果一味的通過事后書面監(jiān)督的方式進行監(jiān)督，事實上是很難起到有效的監(jiān)督效果的。如何聯(lián)動偵檢兩機關，在偵查機關采取偵查措施的時候，檢察機關能夠主動進行監(jiān)督，勢必將成為偵查監(jiān)督改革的方向以及偵查監(jiān)督能否真正落實的重中之重。

[注釋]

①這種情況往往也存在兩種不同的可能，一種是供述人對于事件的回憶本身是模棱兩可的，在偵查人員的誘導下作出了違背事實的供述；另一種是供述人雖然了解自己的回憶內容，但是由于被詢問（或訊問）的高壓環(huán)境，以及其他的顧忌導致了其作出違背事實的供述。

②不僅包括恐怖主義犯罪，還有毒品類犯罪、金融類犯罪都越來越多應用到主動偵查。

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（作者單位： 福建省莆田市涵江區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100）endprint