黃 建

(浙江大學 人文學院,浙江杭州310000)

黨的十九大報告強調(diào),加強社區(qū)治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移。社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務居民群眾的“最后一公里”,是創(chuàng)新社會治理的基礎平臺,是國家多中心結(jié)構(gòu)模式下基層秩序構(gòu)建和制度運作的實踐“場地”。社區(qū)治理體系建設對于推進國家治理體系現(xiàn)代化具有基礎性和保障性的作用,是牽動國家治道模式轉(zhuǎn)換的“根基軸線”。而社區(qū)治理體制創(chuàng)新作為社區(qū)治理體制改革最關(guān)鍵的“一招”,其直接承載著國家治理理念的微觀落地和社會治理重心的下移效度。

1 應然價值——治道變革中的城市社區(qū)治理體制

改革開放以來,中國社會事實上經(jīng)歷了一場不可逆轉(zhuǎn)的“權(quán)力分裂”過程[1]1,國家和社會的關(guān)系正在發(fā)生著實質(zhì)性的變化。伴隨著“總體性”國家統(tǒng)治模式的日益瓦解,公共權(quán)力逐步從國家分散、下沉到了社會之中。城市作為現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的中心,自然成為國家治道模式轉(zhuǎn)型的核心領域。社區(qū)是城市社會治理最前沿的“防線”和最基本的“細胞”,是推動城市治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的初始環(huán)節(jié)和動力,其體制的運行和結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新關(guān)系著國家治理格局的微觀運作,也直接決定著城市公共管理與社會服務的水平。近年來,伴隨著我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整以及城市化進程的持續(xù)加快,城市社區(qū)中人員結(jié)構(gòu)復雜化、利益需求多樣化、自治旨向人本化、服務內(nèi)容專業(yè)化等變革趨勢正在全方位地沖擊著傳統(tǒng)社區(qū)的管理體制、治理結(jié)構(gòu)和運行方式。為此,如何結(jié)合環(huán)境變革特點和中央整體改革部署之要求系統(tǒng)化地進行重構(gòu)和再造,使社區(qū)真正成為集管理、服務、自治等多元治理功能于一身的公共平臺,并為頂層改革與基層創(chuàng)新良性互動提供支撐保障,便理所當然地成了新時代社會建設和改革發(fā)展必須直面的重大課題。

盡管目前學界對城市社區(qū)治理仍缺乏統(tǒng)一和規(guī)范的內(nèi)涵表述,但多數(shù)研究成果普遍認同社區(qū)治理是社區(qū)內(nèi)外各種力量協(xié)商、參與、協(xié)作,依據(jù)法律法規(guī)和社會規(guī)范的安排,共同處理社區(qū)公共事務,增進社區(qū)民眾公共福祉的活動過程。與社區(qū)管理不同,社區(qū)治理更多強調(diào)多中心合作、民主式參與、網(wǎng)絡化運行,進而高質(zhì)量培育和提供城市基層的社會資本和公共產(chǎn)品,最終滿足居民對美好生活的向往。在此背景下,社區(qū)治理體制是社區(qū)治理的關(guān)鍵要素和基礎支撐,是在社會環(huán)境變遷的現(xiàn)實圖景中,不同的社區(qū)參與主體基于各自的角色身份和資源稟賦,在運行中所形成的權(quán)限關(guān)系、博弈模式以及邏輯機理等的總和,是國家宏觀治理理念在基層加以組織、協(xié)調(diào)并予以微觀現(xiàn)實落地的系統(tǒng)設計。我國的社區(qū)治理體制具有獨特的演變特色,它既是城市經(jīng)濟、社會發(fā)展“問題倒逼”的現(xiàn)實產(chǎn)物,也是對傳統(tǒng)“單元分隔式”的單位體制以及“溢出承載式”的街居體制的揚棄與超越,其實質(zhì)為國家權(quán)力與社會權(quán)利在城市基層管理平臺上的動態(tài)博弈與關(guān)系重構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的深化,當前我國城市治理結(jié)構(gòu)正在從全能空間向合作空間轉(zhuǎn)換,治理運行亦逐步從行政統(tǒng)合向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變。而作為城市治理的“基礎環(huán)節(jié)”和“微觀展示”,社區(qū)治理體制改革也對應地朝向黨委領導、政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治多維協(xié)同的目標整體“發(fā)力”,而“這種建立在合作主義基礎上的新型政府與社會的關(guān)系,代表著我國社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的基本思路”[2]。

2 實然困境——城市社區(qū)治理體制運行的角色失靈

盡管頂層制度已對社區(qū)治理的地位以及運作模式給予了明確的定位和安排,不同城市也在社區(qū)合作共治格局的建設中進行了卓有成效的探索,但就整體而言,當前我國各地社區(qū)治理在體制運行中仍存在各類阻滯因素,具體表現(xiàn)為如下。

2.1 縱向關(guān)系失衡

社區(qū)治理體制首先表現(xiàn)在塑造城市基層管理秩序的縱向結(jié)構(gòu)性安排上。其中,黨政部門和社會力量是該體系中最重要的博弈主體和動力依托。近年來,盡管黨政部門在簡政放權(quán)的改革思路引領下,從“質(zhì)”和“量”兩個維度將權(quán)力讓渡給市場并委托給社會。但長期以來根深蒂固的“國家高于社會”的統(tǒng)合思維和行政主導模式的運行慣性,導致一些黨政部門把控基層集體行動資源的基本現(xiàn)實并沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。在基層治理體系中,黨委政府依然擁有較大的資源所有權(quán)和分配權(quán),為了確保治理秩序的安全和穩(wěn)定,往往采用自上而下的方式對社區(qū)運作進行設計,一定程度塑造著社區(qū)的治理角色和結(jié)構(gòu)。與之相對,基層尤其是社區(qū)的社會力量卻發(fā)展滯后且整體薄弱,難以和強大的行政力量進行“平等”互動,也無法在黨政宏觀管理和社區(qū)微觀自治間尋找到“張力”之平衡點。

雙重角色沖突——行政化危機。當前,一些社區(qū)在實際運作中過分依附于黨政部門,呈現(xiàn)出高度行政化的色彩,使得本應當建立在市場原則、公共利益和公眾認同之上的社區(qū)合作機制在一定程度上受損。在治理中過度追求政治合法性、行政合法性,而忽視社會合法性的價值導向也導致社區(qū)的角色定位錯亂、服務資源配置失衡,其中,最為典型的便是社區(qū)居委會。社區(qū)居委會作為城市居民的自治組織,本應定位為基層民主共商秩序的建構(gòu)者,多元利益訴求的組織維系者,但在實際運行中卻一定程度上被行政化和“內(nèi)卷化”,變成了一個集行政性、自治性和服務性等多重沖突角色于一身的復合體。即在現(xiàn)實中社區(qū)居委會既要扮演好政府官方權(quán)力的承接者,又要當好基層不同民眾利益的代言人;既要有效執(zhí)行地方黨委和政府的政策和指令,又要堅持自主治理和提供公共服務。而“在某種環(huán)境條件下,如果兩種相互對立的要求被置于同一角色之中,就必然會導致角色緊張(role strain)和角色沖突(role conflict)”[3]85。由于受現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源依賴關(guān)系的制約,社區(qū)居委會為了實現(xiàn)自身利益的最大化并獲取更充足的發(fā)展資源,必然會“趨利避害”將角色“鐘擺”倒向黨政部門一方,高度聚焦于黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)和行政任務的完成上,以至于為此不惜弱化和放棄自身自治與服務的本來職能。與此同時,居委會的“全能化”也使得社區(qū)民間組織和非營利組織的發(fā)育失去了空間和資源[4]。

單純角色分離——邊緣化困境。為了破解縱向關(guān)系失衡以及社區(qū)行政化困境,各地的普遍做法之一是在社區(qū)中建立“社區(qū)工作站”或“社區(qū)公共服務工作站”等專門組織。通過“議行分設”“居站分離”等方式,讓后者來專門承擔各地政府“下沉”到社區(qū)的各類行政事務,從而“松綁”居委會的雙重代理身份,以期通過職能“卸載”讓其專注于自身自治和服務等職能的“履行”。然而,這種簡單的自治與行政的分離、歸位設計,在實踐中卻未能和現(xiàn)實中我國社區(qū)居委會運作特點和需求有效對接。在現(xiàn)實中,各地在推進“去行政化”改革中卻往往走向了絕對分離的另一個誤區(qū),其中最為典型的表現(xiàn)是,當居委會的行政事務管理職能被完全剝離后,另一個問題相伴發(fā)生,即居委會的地位迅速下降,甚至產(chǎn)生了邊緣化之危機[5]。

2.2 橫向聯(lián)通失序

社區(qū)治理是社區(qū)中多元主體共同參與的“大合唱”,其治理的有效性取決于各種社會力量的互動效度和合作深度。為此,社區(qū)應當為各種治理主體搭建合作平臺、構(gòu)建聯(lián)通秩序,保證其能夠互補協(xié)調(diào)、各守其位、形成合力,從而一同增進民眾的公共福祉。然而,反觀現(xiàn)時態(tài)中的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和協(xié)同程度,客觀上亦存在以下不足：

一是身份認同偏低——合法性缺失。社區(qū)居民是社區(qū)最重要的力量來源和發(fā)展動力,但當前各地的普遍現(xiàn)象卻是一些居民對社區(qū)的認同度偏低、參與熱情低下,社區(qū)生活公共性嚴重不足。其原因較為復雜,既有由于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型、權(quán)力格局分裂導致的利益多元化和人際關(guān)系疏離化,一定程度上難以達成一致的利益偏好和價值共識;社區(qū)中主要活躍群體缺席即社會中職業(yè)群體的生活場景在職場單位而非社區(qū)而導致的對社區(qū)共同問題的漠視等客觀原因[6]。同時亦有深刻的主觀原因,如一些居委會具有濃重的行政化色彩,使得社區(qū)難以真正成為居民的利益依托場所,導致居民對其無法產(chǎn)生認同感等,從而造成居民參與主體地位的邊緣化。

二是內(nèi)部運行不暢——資本培育不足。在社區(qū)治理體系中,社區(qū)社會組織、社工隊伍是矛盾調(diào)處、社會服務以及維權(quán)維穩(wěn)的關(guān)鍵載體和動力所在。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升客觀要求社區(qū)建設、社會組織培育以及社會工作現(xiàn)代化體制間建立長效、穩(wěn)固的聯(lián)動關(guān)系,形成各色定位、資源共享、優(yōu)勢互補的運行結(jié)構(gòu)。然而,“歷史的原因,我國城市社區(qū)的非政府組織數(shù)量很少,種類也不多,僅限于居民自娛自樂的組織和一些環(huán)保類志愿者組織,并且它們多是在政府的管理和資助下建立的,很難形成有獨立意志的參與主體”[7]131。如此一來,民眾在參與社區(qū)公共生活中便很難有組織化的機制保障。而社會工作由于缺乏政策和資源的支持,在社區(qū)治理中亦難以發(fā)揮應有的功效并獲得居民的認同。社工群體的整體造血和資源汲取能力偏弱,專業(yè)化、職業(yè)化的水平偏低,很大程度上受制于政府的特定支持和工作安排,服務的潛能和品質(zhì)難以提升[8]。上述社會組織、社會力量發(fā)育的“先天不足”必然造成社區(qū)治理體制中多元主體聯(lián)動共振的橫向機制缺陷明顯,合力協(xié)同的效果大打折扣。此外,除去外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部自身“短板”等原因外,在理論上尚有相當數(shù)量的基礎問題未能解決,如社區(qū)治理體系中如何科學厘定不同主體的角色邊界,社區(qū)在橫向聯(lián)動中其職能究竟為何?構(gòu)建橫向聯(lián)通的運行秩序的標準何在等,從而難以為現(xiàn)實中社區(qū)治理體制運行困境提供有效的解釋和回應。

3 突圍路徑——黨建統(tǒng)攬與體制重構(gòu)

十九大報告強調(diào),黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署貫徹落實的基礎。因此,必須以提升組織力為重點,突出政治功能,把街道社區(qū)等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。社區(qū)治理體制的優(yōu)化是多元主體、多重關(guān)系的縱合橫通和互動融合,而基層黨建尤其是社區(qū)黨組織總攬全局、舉旗定向、協(xié)調(diào)各方、服務群眾等功能的發(fā)揮正是其改革的“引擎”和保障所在。其中,最關(guān)鍵的便是通過社區(qū)黨組織組織力的綜合作用為社區(qū)治理體制的改革創(chuàng)新提供科學的方向引領和推進路徑,并以此集成回應社區(qū)治理的各類難題。作為一個內(nèi)涵豐富和邏輯復合的概念框架,基層黨組織的組織力主要由政治領導力、組織覆蓋力、群眾凝聚力、社會號召力、發(fā)展推動力和自我革新力組成[9]。

3.1 政治領導與組織整合相結(jié)合

政治領導與組織整合相結(jié)合,凸顯基層黨組織在社區(qū)治理體制改革中的領導核心地位。

3.1.1 完善組織機構(gòu)并嚴格責任,確保改革的統(tǒng)合力

建立社區(qū)黨建領導機構(gòu),完善區(qū)域化黨組織聯(lián)動體系。強化社區(qū)黨組織的統(tǒng)合和動員能力,明確其領導角色、職責并嚴格規(guī)范運行體系。如杭州市作為社區(qū)治理體制改革的先行先試地區(qū),一直以來都高度重視黨組織在社區(qū)治理中政治核心作用的發(fā)揮。嚴格建立縣區(qū)黨委書記為第一責任人的社區(qū)黨建協(xié)調(diào)機制和責任落實機制,明確街道黨組織對社區(qū)黨建的直接責任,從更高的層面為社區(qū)黨組織政治統(tǒng)攬和綜合協(xié)調(diào)提供體制支撐和運行保障,從而有效提升了上下級黨組織的工作統(tǒng)力與張力,確保社區(qū)黨組織能夠有力統(tǒng)領和協(xié)調(diào)社區(qū)各項群眾性、社會性和改革性工作,切實強化其方向引領和組織整合的功能。在實踐中探索形成了黨委統(tǒng)一領導、組織部門具體牽頭,有關(guān)部門密切配合的社區(qū)黨建工作的整體新格局,積極開展縣(市)、街道、社區(qū)黨建工作的三級聯(lián)動聯(lián)創(chuàng)。從共同目標、共同利益和共同需求入手,全面推行街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”體制,建立黨建工作聯(lián)席會、黨建共建委員會,全面推行街道黨員代表會議制度。在黨的統(tǒng)一安排和整合下,從體制和制度安排上解決了社區(qū)在地方治理體系中角色弱化和職能邊緣的問題。無獨有偶,成都市也在社區(qū)改革中著力發(fā)揮基層黨組織的組織統(tǒng)籌能力。其主要通過大力構(gòu)建區(qū)域化組織聯(lián)動體系和規(guī)范化治理運行機制,強化社區(qū)黨組織的統(tǒng)領和凝聚合力,通過黨建帶動社區(qū)基層治理體制的深度轉(zhuǎn)型。同時,創(chuàng)新組織設置,增強黨組織架構(gòu)包容性,鼓勵黨員數(shù)量達到條件的社區(qū)組建社區(qū)黨委或黨總支,通過黨組織覆蓋,整合社區(qū)內(nèi)關(guān)鍵資源,盤活社區(qū)改革系統(tǒng)能量。

3.1.2 領導建立健全民主議事和協(xié)商機制,最大限度增強凝聚力

緊密結(jié)合經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中社區(qū)內(nèi)組織類型多樣、人員構(gòu)成復雜等客觀現(xiàn)實,在統(tǒng)籌、組織、動員做好服務群眾工作中凸顯黨組織的領導地位。近年來,各地均結(jié)合城市治理的特點和社區(qū)發(fā)展實際,推進社區(qū)議事協(xié)商機制的構(gòu)建和創(chuàng)新。在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)下,持續(xù)樹立居民與駐區(qū)單位、新興領域黨組織互聯(lián)互通的意識。以共同目標和訴求為依托,致力做到組織共建、資源共享、事務共商、居民共評。引領社區(qū)在民主合作中尋找公共事務處理的利益最大公約數(shù)和公共規(guī)則設計的最優(yōu)平衡點,確保社區(qū)改革為民、服務為民的終極價值切實實現(xiàn),并在此過程中持續(xù)提升社區(qū)的治理角色和社會合法性。各地社區(qū)黨組織精心謀劃、整體布局,結(jié)合不同的公共事宜,確定、創(chuàng)新社區(qū)議事、協(xié)商的規(guī)則和方式。從而助力社區(qū)形成靈活、實用的意見征詢與合作協(xié)商的長效機制,通過黨組織的統(tǒng)籌把各方主體的積極性有效調(diào)動起來,通過服務群眾的共同追求最大限度凝聚社區(qū)服務之合力。

3.1.3 加強黨員干部能力建設,提升黨組織在改革中的影響力和示范性

加大社區(qū)黨組織干部隊伍建設,將黨組織推薦的人選通過一定程序明確為各類組織的負責人,保障黨的基層治理和社區(qū)改革要求原原本本落到實處,推動黨的組織建設、隊伍建設與社區(qū)服務有效融合。持續(xù)強化社區(qū)黨員干部的政治意識、身份意識、民生情懷和責任擔當,全面提升社區(qū)黨員干部的服務能力和創(chuàng)新水平。充分發(fā)揮社區(qū)黨員干部的先鋒模范作用,將其塑造成社區(qū)體制改革的“引領者”“導航員”,團結(jié)帶領社區(qū)居民共同探索符合當?shù)貙嶋H的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展道路;同時,作為社區(qū)民眾的“貼心人”,服務為民,組織、調(diào)動民眾積極參與社區(qū)治理。

3.2 擴大黨建對社區(qū)體制改革的覆蓋面和號召力

堅持以黨組織創(chuàng)新推動社區(qū)治理工作創(chuàng)新,實現(xiàn)黨建工作全覆蓋。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),構(gòu)建共駐共建、互聯(lián)互動的黨建格局[10]。作為全國率先實現(xiàn)社區(qū)建黨委的城市,十幾年來,杭州市始終致力于擴大黨建工作在社區(qū)治理中的覆蓋面和影響力。按照“社區(qū)建黨委、樓群片區(qū)設支部、門棟單元建小組”的思路,條塊結(jié)合重塑社區(qū)黨建模式,持續(xù)強化各級黨組織在社區(qū)落實黨的主張、領導基層治理、團結(jié)動員群眾的主導作用,并以此凸顯黨對社區(qū)的治理身份和治理價值的高度認同。在此基礎上,以共駐共享共治共建為要求,構(gòu)建以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎、轄區(qū)單位黨組織和黨員共同參與的城市基層黨建共同體,推動城市基層黨建向開放、聯(lián)動、融合邁進。按照把街道社區(qū)、駐區(qū)單位、各個行業(yè)和各個領域黨組織的力量統(tǒng)籌整合的設計思路,創(chuàng)新城市新興領域黨建工作體制機制。不斷健全“區(qū)域統(tǒng)領、行業(yè)引領、兩新融合、街社兜底”的社區(qū)黨建新體制,并持續(xù)拓展社區(qū)內(nèi)商務樓宇、各類園區(qū)、商圈市場、網(wǎng)絡媒體等黨組織全覆蓋體系,真正推動在社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌規(guī)劃下各類集體資源、社會資本、公共服務的集成最優(yōu)化。與此同時,還結(jié)合實際創(chuàng)新機制,將黨組織整體統(tǒng)合與社區(qū)網(wǎng)格化管理科學對接。針對大城市樓群片區(qū)下設支部黨員較多、規(guī)模較大的現(xiàn)狀,積極推廣“支部進樓道、下沉到網(wǎng)格”的覆蓋模式,化小黨組織規(guī)模,做精黨組織的各項宣傳、動員和引導工作。與之相對應,片區(qū)和樓道支部則結(jié)合門棟單元居民的訴求和特點,組成多種類型的黨小組,通過有效拓展黨組織和黨員的行動空間,將社區(qū)黨組織的影響力、感召力、輻射力擴大到社區(qū)單元的每一名住戶,將黨建工作真正做實、做透、落地。經(jīng)過努力,目前杭州市調(diào)整做實了1.6萬個網(wǎng)格黨支部、3.5萬個黨小組,已形成“社區(qū)黨委―網(wǎng)格黨支部―樓道黨小組”的“一核多堡”社區(qū)黨組織橫縱交織的覆蓋體系[11]。此外,各地黨組織充分利用現(xiàn)代媒體和網(wǎng)絡等技術(shù)優(yōu)勢,通過設立QQ群、微信群、黨員服務網(wǎng)絡論壇、學習教育在線等,定期發(fā)布黨建工作和社區(qū)改革的前沿動態(tài),組織社區(qū)各主體就共同關(guān)心的問題和熱點訴求集中進行學習、分析、討論,并尋找對策。把黨員連在“網(wǎng)上”,把黨建工作開展在“掌上”,實現(xiàn)社區(qū)治理線下與線上同步進行。

3.3 充分發(fā)揮黨建在社區(qū)治理體制改革中的推動和協(xié)調(diào)功能

社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮在社區(qū)縱橫新型治理秩序構(gòu)建中的引領、革新和協(xié)調(diào)作用,嚴格遵循中央關(guān)于社區(qū)治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的建設要求,始終以社區(qū)居民最現(xiàn)實、最直接、最迫切訴求的回應力和社區(qū)公共福祉的增進度為評判標準,統(tǒng)籌推進社區(qū)治理體制的變革。

3.3.1 縱向體制變革：“統(tǒng)合自主、一核多元”

結(jié)合當前各地社區(qū)治理多元模式的探索實踐,建議應通過立法,將社區(qū)黨組織全面領導下治理結(jié)構(gòu)和運行體制加以厘定,規(guī)范其與社區(qū)關(guān)鍵主體間的職能關(guān)系、權(quán)責邊界和交互邏輯。具體而言,一方面,對標中央對社區(qū)治理的整體要求,強化黨組織的全面領導,優(yōu)化社區(qū)治理體制的運行環(huán)境。切實改變社區(qū)居委會角色沖突和職能超載的窘?jīng)r,助力其突破行政化與邊緣化的雙重困境,真正還其群眾性自治組織之應有面貌。統(tǒng)領并助力打造政社分離和政社互動的長效機制,加強黨組織對社區(qū)服務和社區(qū)自治兩大核心職能內(nèi)容的制度保障和結(jié)構(gòu)安排。科學界定黨委領導下的政府負責制之內(nèi)涵,引導、規(guī)范相關(guān)政府部門重新劃定職能范圍,將其職能切實定位在環(huán)境營造、制度保障、培育激勵、資源提供以及監(jiān)督管理之上,確保政府和社區(qū)在關(guān)系上是合作的、在身份上是獨立的、在職能上是交互的,有效凸顯并持續(xù)增強社區(qū)的社會合法性和居民認同度。黨組織應統(tǒng)領并協(xié)調(diào)劃定社區(qū)自治性事務與政府下沉社區(qū)之行政性事務的邊界,嚴格清單管理和準入門檻,厘清社區(qū)居委會承擔的社區(qū)工作事項以及協(xié)助政府實施的社區(qū)行政事項,并通過法律和制度的方式予以規(guī)范。引導政府嚴格按照權(quán)責清單履行服務和監(jiān)管職能,支持其結(jié)合社區(qū)建設實際開展社區(qū)服務設施建設、社區(qū)服務體系完善以及社區(qū)服務標準制定等工作,嚴格監(jiān)督政府不得將其行政性事務非法攤派予社區(qū)或通過資源供應關(guān)系控制社區(qū)。保障居民在社區(qū)治理體系中的主體地位和主導作用,為社區(qū)居委會營造良好的運行和發(fā)展環(huán)境。引導并保障社區(qū)始終聚焦健全自治機制、履行自治職能的主業(yè),協(xié)助其完善以自治權(quán)為核心的制度安排,確保社區(qū)將自我管理、自我服務、自我教育與自我監(jiān)督的自主治理要求落實到位,使之真正成為社區(qū)居民議事、決策、管理、監(jiān)督的復合平臺和組織形式。另一方面,為了確保社區(qū)運行順暢、管理有序和服務精準,社區(qū)黨組織還應宏觀統(tǒng)率社區(qū)治理模式構(gòu)建和復合機制創(chuàng)新。參照各地實踐探索,支持、指導社區(qū)打造“一核一站兩會”的新型治理結(jié)構(gòu)。所謂“一核”即始終堅持社區(qū)黨組織的領導核心地位不動搖,充分發(fā)揮其把關(guān)定向和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之核心優(yōu)勢。社區(qū)黨組織應當科學劃分社區(qū)治理中公共事務的性質(zhì)和類型,明確責任主體和職責邊界,優(yōu)化縱向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運作模式。其中,社區(qū)行政事務的責任主體應為基層政府及其職能部門,但其可通過法定的職權(quán)授予和委托之方式落實到社區(qū)工作站之上。社區(qū)自治事項嚴格歸屬于社區(qū)居委會,而社區(qū)公共服務職責則賦予社區(qū)服務站。三大社區(qū)建設主體均在社區(qū)黨組織的領導和協(xié)調(diào)下開展工作,旨在有效落實中央關(guān)于政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治系統(tǒng)聯(lián)動治理模式的宏觀部署。在此基礎上,持續(xù)健全和優(yōu)化“一會兩站”的治理架構(gòu)。即按照“議行分設”的基本原理,把長期由居委會承擔的行政、自治和服務多重職能予以科學分離和組織分設。其中,“一會”為社區(qū)居委會,其作為居民自治性組織,核心職能是在社區(qū)黨組織領導下扮演好居民權(quán)利“表達者”“維護者”之角色,真正成為居民權(quán)益的保護和代表機構(gòu)。與此同時,“社區(qū)居委會下設兩個日常工作機構(gòu),社區(qū)服務站和社區(qū)工作站”[12]113。前者隸屬于社區(qū)居委會,其職能是完成居委會社區(qū)服務的任務,即專門為居民提供各種社會服務和公共產(chǎn)品;后者作為基層政府和街道辦設置在社區(qū)的工作機構(gòu),具體承擔過去居委會完成的,由區(qū)、街道政府和相關(guān)職能部門下沉、交辦的任務。

其中,社區(qū)居委會和社區(qū)工作站是平行、合作的工作關(guān)系,但社區(qū)居委會有權(quán)代表居民對社區(qū)工作站進行檢查和監(jiān)督。社區(qū)服務站在社區(qū)居委會的指導下開展工作,積極挖掘社會組織的力量,為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務和產(chǎn)品。通過社區(qū)黨組織的統(tǒng)合布局和制度安排,整體厘定不同治理主體的權(quán)限邊界和行動范圍,嚴格防范行政管理和社區(qū)自治在體制運行中由于權(quán)限不清而導致的權(quán)力僭越和運行內(nèi)耗。同時,組織分設絕非意味著治理各治理主體在職能運作中的絕對分離、互不往來,而是為了實現(xiàn)在職能清晰基礎上協(xié)同合作、協(xié)調(diào)運行,從而達到黨建、自治、管理以及服務的分工落地和協(xié)同融合。為此,黨組織還應指導加強“交叉任職、多位一體、分工負責”的新型復合治理模式的推廣力度,切實為破解社區(qū)居委會邊緣化難題提供策略。

3.3.2 橫向體制重構(gòu)：“復合協(xié)同、三社聯(lián)動”

作為領導本地區(qū)基層治理的戰(zhàn)斗堡壘,社區(qū)黨組織要科學引領和整合各類社會力量參與治理,最大限度地凝聚、激活其橫向協(xié)同共治的能量。創(chuàng)新多元復合主體常態(tài)化參與治理之模式,除“一會兩站”外,還要深度激發(fā)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐社區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位、其他社會力量和市場主體參與社區(qū)建設、共商社區(qū)大計、共克社區(qū)難題的自覺。特別要在統(tǒng)合政府行政外部驅(qū)動和社區(qū)內(nèi)在自治驅(qū)動上實現(xiàn)雙向發(fā)力,一方面,充分引導政府發(fā)揮其多重“節(jié)點”的驅(qū)動能力和資源供給效度,啟動、激活多元社會力量共同參與社區(qū)治理的強烈意愿;另一方面,積極指導社區(qū)自下而上進行行動能力和資源的拓展,使社區(qū)真正成為吸納多重主體參與的政治平臺和行動中心,從而整體上構(gòu)建復合主體、互動合作的社區(qū)參與網(wǎng)絡。其中特別要領導社區(qū)通過“以民主促民生”,充分挖掘居民的內(nèi)生動力和建設熱情。領導社區(qū)多元化拓展參與平臺和參與路徑,建構(gòu)社區(qū)真正意義上的公共生活,使居民有效參與到社區(qū)選舉、社區(qū)決策、社區(qū)沖突管理、社區(qū)公益動員、社區(qū)志愿感召、社區(qū)鄰里互助、社區(qū)媒介交往等領域之中,從而將黨的執(zhí)政目標與社區(qū)價值追求契合。同時,推動社區(qū)、社會組織以及社會工作者“三社聯(lián)動”機制的高效運行也是社區(qū)黨組織發(fā)揮組織力,提升社區(qū)資本的重要體現(xiàn)?！叭缏?lián)動”是新時期社區(qū)治理結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的生動反映。它以社區(qū)居民服務需求為導向,通過社區(qū)治理平臺構(gòu)筑、社會組織培育以及社會工作現(xiàn)代化變革,打造社會組織規(guī)范引導社區(qū)居民參與基層治理,社會工作專業(yè)化服務社區(qū)居民的實施路徑,旨在系統(tǒng)重構(gòu)基層社會運作秩序和優(yōu)化公共服務聯(lián)動機制。為此,社區(qū)黨組織應為社區(qū)、社會組織和社區(qū)社會工作打造良好的政策安排和運作環(huán)境,引領“三社聯(lián)動”的改革方向和推進策略。具體包括：結(jié)合實際,領導、制定社區(qū)社會組織的發(fā)展規(guī)劃,加強分類指導和業(yè)務指導,按照中央要求加快發(fā)展生活服務類、公益慈善類和居民互助類社區(qū)社會組織。重點培育為特定群體服務的居家養(yǎng)老、家政服務、慈善救助、幫教矯治、中介調(diào)解等類型社區(qū)社會組織。協(xié)調(diào)加大對社區(qū)社會組織發(fā)展的資金支持,鼓勵社會資金支持社區(qū)社會組織發(fā)展,推動建立多元化、制度化的資金保障機制。推動基層政府將城市社區(qū)服務納入購買服務的指導目錄中,引導采取政策扶持、社會資助、項目委托、協(xié)助管理、設立社區(qū)發(fā)展基金會等多種方式以及房屋租賃、場地使用、捐款減免等稅收優(yōu)惠措施,為城市社區(qū)社會組織提供資助。組織發(fā)動社區(qū)黨員參與并發(fā)揮榜樣和標桿作用,帶動企業(yè)、個人、社會力量等積極投入。對公益服務能力強、遵紀守法信譽高的社會組織要加以多元化激勵。加強對社區(qū)組織人才的培養(yǎng),加大對社區(qū)社會組織的領導者與工作人員政治理論、基層治理、政策法規(guī)方面的教育培訓力度,全面提升其業(yè)務和服務能力。強化社區(qū)社會組織項目意識和項目開發(fā)水平,推動建立專業(yè)社會工作者與社區(qū)社會組織聯(lián)系協(xié)作機制,切實發(fā)揮其提供社區(qū)服務、擴大社區(qū)參與、培育社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧的重要作用。社會工作者隊伍是三社聯(lián)動中的關(guān)鍵力量,也是社區(qū)治理理念傳播和踐行的重要主體。社會工作者隊伍以“以人為本、助人自助”為服務宗旨,通過志愿陪伴角色的介入和專業(yè)化幫助,協(xié)同社區(qū)民眾共同詮釋并解決問題,從而塑造和衷共濟的一體意識。對此,社區(qū)黨組織應當加強引領、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有效提供政策保障和資源供給。

綜上,在社區(qū)治理體制的變革和優(yōu)化中,唯有通過社區(qū)黨組織的政治領導方能保證其改革的方向正確性;唯有通過組織引領方能協(xié)調(diào)其多元的利益關(guān)系,整合各類行動資源;唯有通過機制引領方可形成居民自治、民主協(xié)商、群團聯(lián)動、社會參與的集成聯(lián)動,最終精準破解當前社區(qū)治理的種種難題,確保社區(qū)居民充分享受到改革之“紅利”。