高 旋

(澳大利亞墨爾本大學(xué)法學(xué)院)

一、引言

關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(GATT1994)，作為世界貿(mào)易組織(WTO)的重要組成部分之一，不僅為貿(mào)易自由化做出了突出貢獻(xiàn)，而且促進(jìn)了世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基于互惠互利的原則，GATT1994，大體上，是處理跨國(guó)貨物貿(mào)易的問(wèn)題，但同時(shí)規(guī)定了部分例外條款，用來(lái)解決由貨物貿(mào)易引起的其他問(wèn)題。①GATT1994的例外條款主要集中在第20條和第21條，前者是一般例外條款，主要保護(hù)成員國(guó)的一些主權(quán)核心區(qū)域，例如公共秩序、動(dòng)物和環(huán)境問(wèn)題；后者卻是GATT1994中，甚至是WTO法律體系中，最為敏感和最具爭(zhēng)議的安全例外條款，因?yàn)樗恢北徽J(rèn)為該條款的運(yùn)用取決于成員國(guó)的自由裁量權(quán)。換言之，因?yàn)樵摋l款允許成員國(guó)為了維護(hù)國(guó)家安全利益而合法地減損其所承擔(dān)的WTO義務(wù)，所以它已經(jīng)被認(rèn)為是WTO 法律體系中的“An Unreviewable Trump Card”。②

從條文文本出發(fā)，第21條的表述是模糊的和不清楚的，例如，“it considers necessary”，“essential security interests”，“other emergency in international relations”。③雖然經(jīng)過(guò)70年的實(shí)踐和若干次的貿(mào)易談判，第21條的條文從GATT時(shí)期到WTO時(shí)期一直沒(méi)有改變過(guò)，并且沿用至今。但是，不論在GATT時(shí)代還是WTO時(shí)期，專(zhuān)家組都沒(méi)有機(jī)會(huì)解釋第21條。至今，只有三例WTO爭(zhēng)端援引第21條作為抗辯理由，但都在磋商階段就結(jié)束了。④相反，第20條一般例外條款已經(jīng)被WTO專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)在若干報(bào)告中多次解釋。因此，由于缺乏WTO專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于21條的權(quán)威解釋?zhuān)嚓P(guān)的爭(zhēng)議一直存在，是否該條款的引用完全處于成員國(guó)的自由裁量權(quán)之下？是否WTO專(zhuān)家組對(duì)該條款的引用具有管轄權(quán)？如何避免成員國(guó)為了經(jīng)濟(jì)目的而引起的爭(zhēng)端？⑤為了避免安全例外條款被濫用，以及實(shí)現(xiàn)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》(DSU)的目的：為多邊貿(mào)易系統(tǒng)提供安全性和可預(yù)測(cè)性，那么，確定安全例外條款的準(zhǔn)確的文本涵義就顯得格外重要，而WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)作為準(zhǔn)司法(quasi-judicial)機(jī)構(gòu)，也是最適格的條文解釋主體。

二、WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)的條約解釋方法

自1995年起，520個(gè)貿(mào)易爭(zhēng)端被提交WTO，三分之二的成員國(guó)參與WTO爭(zhēng)端解決系統(tǒng)之中。⑥基于大量的案件實(shí)踐，DSB已經(jīng)形成了一套獨(dú)特的解釋方法。首先，根據(jù)DSU第3.2條，爭(zhēng)端解決系統(tǒng)主要作用之一是在符合國(guó)際習(xí)慣法的條約解釋規(guī)則的前提下，澄清、闡明現(xiàn)有的條約條文，并且不可增加或減損條約中所賦予成員國(guó)的任何權(quán)利和義務(wù)。隨后，DSB確認(rèn)了《維也納條約法公約》第31、32條作為解釋W(xué)TO系列條約的合適的方法。上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body)在US-Gasoline案中解釋道：對(duì)于WTO法的理解不能與國(guó)際習(xí)慣法脫離開(kāi)來(lái)，而且《維也納條約法公約》已經(jīng)獲得了國(guó)際習(xí)慣法的地位，已被許多國(guó)際組織采用，例如國(guó)際法院(ICJ)、聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)(ILC)，鼓勵(lì)專(zhuān)家組遵循這種方法去解釋條文，以確保WTO法律體系的一致性和可預(yù)測(cè)性。⑦

該公約的第31條包括三個(gè)原則：善意原則、文本的通常意義、條約的上下文。⑧首先，解釋條約必須是善意的，這一原則起源于古羅馬法 “條約必須遵守”。其次，條文文本的普通含義被認(rèn)為是締約國(guó)的真實(shí)意思表示，釋義條文的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是對(duì)文本的通常含義的解釋?zhuān)皇蔷喖s國(guó)簽訂條約時(shí)的主觀(guān)目的。對(duì)此，上訴機(jī)構(gòu)在Japan—Alcoholic Beverages II報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，根據(jù)公約31條，條約的解釋必須基于條約的文本。但是，文本的通常含義應(yīng)當(dāng)與條約的上下文和目的相一致，這是因?yàn)橥ㄟ^(guò)對(duì)條約的上下文和目的的確認(rèn)，檢驗(yàn)解釋后的文本的通常意義是否與之符合。這些三個(gè)原則應(yīng)該被整體地考慮和運(yùn)用，作為一個(gè)完整的相互緊密聯(lián)系的解釋通則，而不是相互割裂的單個(gè)元素。最后，第32條是關(guān)于解釋條約時(shí)對(duì)準(zhǔn)備或起草材料的應(yīng)用。第31、32條之間存在一種等級(jí)關(guān)系，作為一般解釋通則的31條比僅僅起輔助作用的起草材料的32條要重要的多。這一觀(guān)點(diǎn)已經(jīng)被上訴機(jī)構(gòu)在US-Gambling中被確認(rèn)，‘只有當(dāng)根據(jù)第31條解釋規(guī)則得不出合適的、清楚的條約解釋時(shí)，才可以求助于第32條所規(guī)定的補(bǔ)充材料’。⑨反之，上訴機(jī)構(gòu)在US-CarbonSteel報(bào)告中再次申明，“如果根據(jù)31條可以解釋出清楚的條約意思，那么就沒(méi)有必要去運(yùn)用32條的補(bǔ)充材料”。⑩

《維也納條約法公約》31、32條將解釋條約的原則法典化，其重要性在于提供了一種確定性(accountability)。在某種程度上，這些原則限制了裁判者解釋條約的靈活性，但是這種限制是合理的、必要的，因?yàn)樽裱瓏?guó)際社會(huì)普遍接受的條約解釋通則可以為爭(zhēng)端解決中的條約釋義提供一定程度上的確定性和可預(yù)測(cè)性。雖然DSB沒(méi)有明確規(guī)定遵循先例的原則，但是上訴機(jī)構(gòu)作為WTO常設(shè)機(jī)構(gòu)可以推翻專(zhuān)家組的報(bào)告，所以上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告中的一些推理和原則都會(huì)被專(zhuān)家組所遵守，從而有效的保證了DSB裁判的一致性?；诖?，通過(guò)對(duì)專(zhuān)家組以及上訴機(jī)構(gòu)條約解釋方法的總結(jié)并應(yīng)用于21條才是有意義的。

三、一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)：對(duì)GATT第21條進(jìn)行解釋

根據(jù)DSB確立的條文解釋規(guī)則，筆者將對(duì)GATT 21條所包含的有爭(zhēng)議的條文用語(yǔ)進(jìn)行分別厘清和解釋。

在GATT 21條的子條款(a)和(b)中，最具爭(zhēng)議的、有歧義的條文用語(yǔ)是‘成員國(guó)自己認(rèn)為…’(it considers)，‘必要的安全利益’(essentialsecurityinterests)。首先，通過(guò)查閱權(quán)威字典，發(fā)現(xiàn)條文術(shù)語(yǔ)的通常含義。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，對(duì)于確定某些術(shù)語(yǔ)的法律定義，字典具有重要的指導(dǎo)作用，但不是決定性的。○11在牛津英語(yǔ)字典中，“consider”的定義是在做出決定前，謹(jǐn)慎的、仔細(xì)的考慮某事或某物?！癷tconsiders”的文本意義是成員國(guó)應(yīng)該花時(shí)間去謹(jǐn)慎的、仔細(xì)的思考、衡量和評(píng)估某些情況，再做出決定。同時(shí)，這一術(shù)語(yǔ)的主語(yǔ)“it”表達(dá)了這一條文具有自我判斷的(self-judging)特征。國(guó)際法院(ICJ)在1986年尼加拉瓜訴美國(guó)的判決書(shū)中指出，GATT 21條中“itconsidersnecessary”的用語(yǔ)說(shuō)明締約國(guó)具有自由裁量權(quán)，相反，1956《尼加拉瓜和美國(guó)的友好通商條約》中并沒(méi)有這一表述，所以不能排除國(guó)際法院的管轄權(quán)?！?2同時(shí)，在1949年GATT時(shí)期的捷克斯洛伐克和美國(guó)的的爭(zhēng)端中，英國(guó)代表的觀(guān)點(diǎn)得到了大部分國(guó)家的支持，他認(rèn)為，“it considers”意味著每一個(gè)國(guó)家都必須是自身國(guó)家安全的最終決斷者?！?3因此，“it considers”的通常意義，明確的授予了成員國(guó)自由裁量權(quán)，但是該權(quán)力的行使必須是善意的、謹(jǐn)慎的、適當(dāng)?shù)?，更是必要的，這也是“consider”、“necessary”的通常含義所要求的，以此來(lái)限制成員國(guó)的自由裁量權(quán)。從GATT1994的上下文和目的來(lái)看，GATT1994是為了促進(jìn)國(guó)際貨物貿(mào)易的發(fā)展，安全例外條款是給予成員國(guó)一項(xiàng)特殊的權(quán)利，通過(guò)犧牲貿(mào)易自由而保護(hù)必要的國(guó)家安全，所以該條款的援引必須是非常謹(jǐn)慎的，在保證必要的國(guó)家安全的同時(shí)，要最大程度的減少對(duì)國(guó)際貿(mào)易的負(fù)面影響。

如果說(shuō)“it considers”肯定了成員國(guó)援引安全例外條款的方式，那么“essential security interests”則界定了行使該權(quán)力的范圍和內(nèi)容。從條文的通常含義看，這個(gè)詞語(yǔ)可以分為兩部分：“必要的”(essential)和“安全利益”(securityinterest)。由于各國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的不同，“安全利益”的關(guān)注點(diǎn)可能有很多的差異性。修飾語(yǔ)“必要的”卻有意地限定了“安全利益”的范圍。一位GATT起草者曾解釋說(shuō)，一方面，安全利益條款的范圍不能太小，因?yàn)檫@樣可能把一些真正的為了保護(hù)國(guó)家安全利益而采取的措施排除在外；另一方面，也不能太寬泛，這會(huì)導(dǎo)致某些國(guó)家，在保護(hù)國(guó)家安全利益的偽裝下，實(shí)際上采取一些為了達(dá)到某種貿(mào)易目的的措施以至于限制國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。正如習(xí)近平總書(shū)記提出的總體國(guó)家安全觀(guān)一樣，當(dāng)今世界，不僅僅存在戰(zhàn)爭(zhēng)、間諜活動(dòng)等傳統(tǒng)安全，非傳統(tǒng)安全同樣地影響著國(guó)家安全，例如：恐怖主義、疾病傳播、網(wǎng)絡(luò)攻擊等等，所以‘國(guó)家安全’的概念是隨著時(shí)間不斷進(jìn)化的。最近，沙特阿拉伯聯(lián)合其他海灣國(guó)家對(duì)卡塔爾實(shí)施貿(mào)易制裁措施，理由是卡塔爾資助恐怖主義并宣稱(chēng)這些措施是根據(jù)GATT21條保護(hù)國(guó)家的安全利益。○142017年4月，美國(guó)總統(tǒng)川普啟動(dòng)了關(guān)于進(jìn)口鋁制品影響國(guó)家安全的232調(diào)查，研究是否大量的進(jìn)口鋁制品影響國(guó)家安全。這些援引國(guó)家安全例外條款為自己的貿(mào)易措施進(jìn)行抗辯的國(guó)家，不禁讓人懷疑，他們是否是借國(guó)家安全例外條款之名，來(lái)實(shí)現(xiàn)其貿(mào)易保護(hù)主義或某種政治目的之；更重要的是，這些措施是否是保護(hù)‘必要的’的安全利益所“必需的”。對(duì)于“必要性”，國(guó)際法院在判決中曾闡述道，GATT 21條文中的“必要的”是指締約國(guó)采取的措施不僅是為了保護(hù)安全利益，而且必須是為了保護(hù)安全利益所必要的。雖然，WTO專(zhuān)家組一直沒(méi)有機(jī)會(huì)解釋21條，但在解釋20條一般例外條款時(shí)，專(zhuān)家組認(rèn)為只有當(dāng)不存在可代替措施的時(shí)候，一項(xiàng)貿(mào)易限制措施才可以被認(rèn)為是“必要的”。因此，雖然成員國(guó)可以決定其要保護(hù)的國(guó)家安全的措施，但是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以對(duì)這些的必要性進(jìn)行審查。

理論上，GATT 21條的各個(gè)子條款被成員國(guó)援引的概率是相等的；但是，實(shí)際上，21條(b)(iii)卻是最受“歡迎的”一個(gè)。該條文指出在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期(In time of war)或者在國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況下(otheremergency in international relations)，締約國(guó)可以采取其認(rèn)為必要的措施以保護(hù)必要的國(guó)家安全利益。相較于“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”，“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期”的概念是比較容易確定的。牛津英語(yǔ)字典中對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)的定義是一種兩國(guó)處于敵對(duì)或者武裝沖突的狀態(tài)。戰(zhàn)爭(zhēng)是一種兩國(guó)極度緊張對(duì)峙的狀態(tài)并且可能帶有毀滅性的結(jié)果，其內(nèi)涵包括武裝沖突、國(guó)家間的緊張沖突以及武力威脅等。由于其在條約文本中與‘國(guó)際關(guān)系中的緊急情況’的并列關(guān)系，可以確定的是這種“緊急情況”的嚴(yán)重和緊張程度必須是與“戰(zhàn)爭(zhēng)”旗鼓相當(dāng)?shù)?，這為所謂的“緊急情況”的嚴(yán)重程度設(shè)置了一個(gè)下限。根據(jù)《維也納條約法公約》的嚴(yán)格文本主義解釋方法，21條(b)(i)、(ii)條文都是關(guān)于客觀(guān)的事物，如“核物質(zhì)材料”、“武器交易”等，把條款(b)(iii)被排列它們之后，也是對(duì)解釋“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”內(nèi)容的一種參考，不能通過(guò)解釋條文而肆意擴(kuò)大它的應(yīng)用范圍?？紤]到現(xiàn)在爆發(fā)大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)幾乎是不可能的，更多的國(guó)家援引此條款作為貿(mào)易限制措施的抗辯理由，但前提必須是存在真實(shí)可信的威脅。因?yàn)樵O(shè)計(jì)安全例外條款的目的不是用來(lái)保護(hù)那么高度敏感的政府，相反，援引它的最基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：在同樣情況下，一個(gè)理性的政府是否會(huì)引用21條作為抗辯理由?！?5例如，1975年瑞士對(duì)進(jìn)口鞋實(shí)施數(shù)量限制，理由是大量的進(jìn)口鞋子影響本國(guó)的制鞋工業(yè)，導(dǎo)致無(wú)法滿(mǎn)足戰(zhàn)時(shí)的軍靴生產(chǎn)需求，并援引21條(b)(iii)作為抗辯，此舉招致大部分國(guó)家的一致反對(duì)。所以，雖然21(b)(iii)具有一定的“兜底”性質(zhì)，但是并不意味著它可以為了經(jīng)濟(jì)或者貿(mào)易的目的而被濫用。

四、結(jié)語(yǔ)

GATT，從1947年作為哈瓦那憲章的一部分到1994年成為WTO的一部分，至今，其中的第21條仍然保持著最初的模樣，既沒(méi)有被爭(zhēng)端解決機(jī)制正式的裁判過(guò)，也沒(méi)有被權(quán)威機(jī)構(gòu)明確的釋義過(guò)，也正是因?yàn)樗c生俱來(lái)的、模棱兩可的條文用語(yǔ)，導(dǎo)致了成員國(guó)的自由裁量權(quán)具有會(huì)被濫用的可能性。目前，關(guān)于它的最大的爭(zhēng)議是安全例外條款的行使是否是絕對(duì)的任由成員國(guó)自由裁量，而完全排除WTO的管轄權(quán)。在筆者看來(lái)，為了保證成員國(guó)在WTO體系中的合法權(quán)利，明確的、清晰的條文涵義是界定權(quán)利和義務(wù)的基本要求，DSB作為WTO的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，對(duì)21條具有合法的管轄權(quán)是毋庸置疑的；根據(jù)《維也納條約法公約》的條約解釋規(guī)則，不得否認(rèn)的是21條賦予了成員國(guó)明確的自由裁量權(quán)，但是這一權(quán)力的行使不是任意的、武斷的、不受限制的，因?yàn)椤魏稳瞬荒茏鲎约喊讣姆ü佟?，而且，條文中的“necessary”、“essential”、“consider”都體現(xiàn)了對(duì)于援引該條款的特殊要求，防止成員國(guó)以安全例外為幌子，真實(shí)目的卻是進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)或其他政治目的。慶幸的是，DSB一直本著促進(jìn)全球多邊貿(mào)易發(fā)展這一GATT的最高宗旨，對(duì)于20條一般例外條款的引用尚且有著十分嚴(yán)格的要求，更不用說(shuō)作為21條的安全例外條款?？傊踩鈼l款作為一個(gè)“安全閥”，既滿(mǎn)足了主權(quán)國(guó)家維護(hù)國(guó)家安全的基本要求，也確保了GATT以及整個(gè)WTO體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

注 釋?zhuān)?/p>

①M(fèi)ichael J.Hahn，‘Vital Interests and the Law of GATT：An Analysis of GATT's Security Exception’(1991)12 Michigan Journal of International Law 558，558.

②Roger P.Alford，‘The Self-Judging WTO Security Exception’(2011)3Utah Law Review 697，698.

③Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，opened for signature 15 April 1994，1867 UNTS 3(entered into force 1 January 1995)annex 1A(‘General Agreement on Tariffs and Trade 1994’)Arts XXI.

④YooJi Yeong and Dukgeun Ahn，‘Security Exceptions in the WTO System：Bridge or Bottle-Neck for Trade and Security?’(2016)19(2)Journal of International Economic Law 417，434.

⑤Schill Stephan and Robyn Briese，‘If the State Considers：Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement’(2009)13(1)Max Planck Yearbook of United Nations Law Online 61，98.

⑥‘Annual Report 2017’(2017)World Trade Organization，14.

⑦Appellate Body Report，US-Stainless Steel(Mexico)，WT Doc WT/DS344/AB/R，AB-2008-1(30 Apirl 2008)[161].

⑧‘Report of the International Law Commission to the General Assembly’UNDocA/CN.4/SER.A/1966/Add.1(1966)IIYearbook of the International Law Commission，221.

⑨Appellate Body Report，United States-Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services，WTO Doc WT/DS285/AB/R，AB-2005-1(7 April 2005)，[197].

⑩Appellate Body Report，United States-Countervailing Duties on Certain Corrosion-Resistant Carbon Steel Flat Products from Germany，WTO Doc WT/DS213/AB/R，AB-2002-4(28 November 2002)，[89]-[90].

?Appellate Body Report，United States-Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000，WTO Doc WT/DS234/AB/R，AB-2002-7(16 January 2004)，[248].

?Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America)(Judgement)[1986]ICJ Rep 14，[222].

?Contracting Parties Third Session of The Twenty-Second Meeting Held at Hotel Verdun，Annecy，GATT Doc CP.3/SR22(8 June 1949)，3.

?‘Qatar seeks WTO panel review of UAE measures on goods，services，IP rights’(23 October 2017)World Trade Organization.

?Bhala Raj，‘National Security and International Trade Law：What the GATT Says，and What the United States Does’(1998)19 University of Pennsylvania Journal of International Law 263，275.

[1]Michael J.Hahn，‘Vital Interests and the Law of GATT：An Analysis of GATT's Security Exception’(1991)12 Michigan Journal of International Law 558.

[2]Roger P.Alford，‘The Self-Judging WTO Security Exception’(2011)3 Utah Law Review 697.

[3]Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，opened for signature 15 April 1994，1867 UNTS 3(entered into force 1 January 1995)annex 1A(‘General Agreement on Tariffs and Trade 1994’)Arts XXI.

[4]Yoo Ji Yeong and Dukgeun Ahn，‘Security Exceptions in the WTO System：Bridge or Bottle-Neck for Trade and Security?’(2016)19(2)Journal of International Economic Law 417.

[5]Schill Stephan and Robyn Briese，‘If the State Considers：Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement’(2009)13(1)Max Planck Yearbook of United Nations Law Online 61.

[6]Annual Report 2017’(2017)World Trade Organization，14.

[7]Appellate Body Report，US-Stainless Steel(Mexico)，WT Doc WT/DS344/AB/R，AB-2008-1(30 Apirl 2008).

[8]‘Report of the International Law Commission to the General Assembly’ UN Doc A/CN.4/SER.A/1966/Add.1(1966)IIYearbook of the International Law Commission.

[9]Appellate Body Report，United States-Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services，WTO Doc WT/DS285/AB/R，AB-2005-1(7 April 2005).

[10]Appellate Body Report，United States-Countervailing Duties on Certain Corrosion-Resistant Carbon Steel Flat Products from Germany，WTO Doc WT/DS213/AB/R，AB-2002-4(28 November 2002).

[11]Appellate Body Report，United States-Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000，WTO Doc WT/DS234/AB/R，AB-2002-7(16 January 2004).

[12]Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America)(Judgement)[1986]ICJ Rep 14.

[13]Contracting Parties Third Session of The Twenty-Second Meeting Held at Hotel Verdun，Annecy，GATT Doc CP.3/SR22(8 June 1949)，3.

[14]‘Qatar seeks WTO panel review of UAE measures on goods，services，IP rights’(23 October 2017)World Trade Organization.

[15]Bhala Raj，‘National Security and International Trade Law：What the GATT Says，and What the United States Does’(1998)19 University of Pennsylvania Journal of International Law263.