馮 強(qiáng)，肖前輝，賀 鵬，李 銳

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施以來(lái)，工程區(qū)森林資源得到了休養(yǎng)生息和很好的保護(hù)，森林覆蓋率從2010年底的34.11%提高到34.74%，生態(tài)狀況良好，森林資源、植物生境以及珍稀瀕危野生動(dòng)物重要棲息地得到了有效保護(hù)。森林生態(tài)系統(tǒng)提供的涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境、森林防護(hù)等七項(xiàng)服務(wù)功能效益在2016年總價(jià)值達(dá)到628.98億元,較2010年底增加了90 645萬(wàn)元，且伴隨著森林資源數(shù)量和質(zhì)量的提高正在逐年增加[1]。天保工程的實(shí)施增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)崗位，擴(kuò)大了就業(yè)途徑及增收渠道，提高了農(nóng)牧民的收入。相關(guān)的森林管護(hù)、公益林建設(shè)、森林撫育等政策深入人心，農(nóng)牧民群眾森林保護(hù)意識(shí)不斷提高。各項(xiàng)政策的落實(shí)，加之基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，工程區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷提高，社會(huì)發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化、人居環(huán)境不斷改善。西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程建設(shè)取得了一定的成效,但也存在一些問(wèn)題，依據(jù)2017開展的西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程成效監(jiān)測(cè)工作，分析現(xiàn)階段工程建設(shè)存在的問(wèn)題，探討解決措施。

1 天保工程實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 天保一期概況

1998年，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了實(shí)施天然林資源保護(hù)工程(簡(jiǎn)稱“天保工程”，下同)重大戰(zhàn)略決策[2]， 1999年1月，西藏自治區(qū)政府決定在昌都地區(qū)江達(dá)、貢覺(jué)、芒康三縣范圍內(nèi)全面停止天然林商品性采伐。2000年，按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施方案》，西藏自治區(qū)正式啟動(dòng)了天然林資源保護(hù)一期工程，工程期限為2000―2010年。按照國(guó)家總體部署，天保工程一期以保護(hù)森林資源、提升森林生態(tài)功能為核心，圍繞天保工程一期規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府和林區(qū)廣大干部職工的努力，落實(shí)工程措施，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，著力破解難題，確保工程質(zhì)量，取得了豐碩成果。

1.2 天保二期建設(shè)情況

在總結(jié)天保工程一期取得的綜合效益及問(wèn)題的基礎(chǔ)之上，按照國(guó)家林業(yè)局的部署，2011年西藏自治區(qū)林業(yè)局會(huì)同自治區(qū)發(fā)改委、財(cái)政廳和人事社保廳批準(zhǔn)了《西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施方案》，規(guī)劃期限為2011―2020年。

1) 森林管護(hù)實(shí)施情況。①完善森林管護(hù)體系，西藏自治區(qū)建立了森林資源自治區(qū)級(jí)、市(地)、縣(區(qū))級(jí)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)管理機(jī)構(gòu)，保證天保工程區(qū)森林資源管護(hù)、經(jīng)營(yíng)和建設(shè)的有序開展；②制定管護(hù)規(guī)章制度，各天保實(shí)施縣根據(jù)本縣的實(shí)際，制定了森林管護(hù)辦法、護(hù)林員管理辦法、管護(hù)人員考核、獎(jiǎng)懲辦法等規(guī)章制度，對(duì)護(hù)林員選拔、管護(hù)、獎(jiǎng)懲進(jìn)行嚴(yán)格的考核，加強(qiáng)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，提高森林管護(hù)能力和水平；③完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2014年起，開始組建公益林專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，修建專業(yè)管護(hù)站房，配備必要的通訊、交通、生活用具等設(shè)備，此外，積極組織安排森林管護(hù)標(biāo)志牌建設(shè)工作，標(biāo)志牌建設(shè)工作實(shí)行一村一牌制；④全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任，各實(shí)施縣都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任狀，與管護(hù)人員簽訂管護(hù)合同，明確基層單位和管護(hù)者的責(zé)任。

2) 木材限伐減產(chǎn)計(jì)劃落實(shí)情況。西藏天然林保護(hù)工程一期，自治區(qū)已全面停止工程區(qū)天然林商品經(jīng) 營(yíng)性采伐，關(guān)閉了林區(qū)18家木材加工廠和3個(gè)木材交易市場(chǎng)。天保工程二期實(shí)施以來(lái)，繼續(xù)停止天然林的商品性采伐，采伐指標(biāo)逐年調(diào)減。工程區(qū)木材采伐許可嚴(yán)格按照申請(qǐng)、審批制度，嚴(yán)禁違規(guī)、超額申請(qǐng)，實(shí)行限量、限時(shí)、定點(diǎn)采伐。

3) 森林撫育任務(wù)完成情況。2011―2016年國(guó)家累計(jì)下達(dá)森林撫育任務(wù)6.72萬(wàn)hm2。各工程實(shí)施縣嚴(yán)格按照項(xiàng)目要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，抓搶時(shí)間，精心組織，2011年至2016年每年完成1.12萬(wàn)hm2中幼齡林撫育工作，下達(dá)的森林撫育任務(wù)全部完成。通過(guò)近幾年的撫育工作，工程區(qū)的森林質(zhì)量、林地生產(chǎn)力、森林生態(tài)功能等明顯提高，效益顯著。

4)公益林建設(shè)任務(wù)完成情況。2011―2016年度，公益林建設(shè)下達(dá)任務(wù)量為：人工造林873.48 hm2、封山育林13999.8 hm2，下達(dá)任務(wù)全部完成。

5)改善民生情況。隨著天保工程二期建設(shè)的推進(jìn)，工程區(qū)構(gòu)建了完善的社會(huì)保障體系，提高了社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，改善了職工的收入。截止2016年末工程區(qū)在冊(cè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參險(xiǎn)率100%。通過(guò)公益林建設(shè)、中幼齡林撫育、森林資源管護(hù)等工程項(xiàng)目每年給當(dāng)?shù)靥峁┝?萬(wàn)多個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)農(nóng)牧民增收2000多萬(wàn)元。

6)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)情況。為了客觀、科學(xué)地評(píng)價(jià)天保工程實(shí)施后項(xiàng)目區(qū)資源變化、生態(tài)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等情況，2016年西藏自治區(qū)林業(yè)廳決定開展西藏天保工程成效監(jiān)測(cè)。并根據(jù)西藏天保工程區(qū)分布的地理環(huán)境條件，以科學(xué)、合理、具有可操作性的監(jiān)測(cè)方法和指標(biāo)體系為原則，確立了西藏天保工程成效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，適時(shí)監(jiān)測(cè)天保工程的各種效益，實(shí)現(xiàn)了天保工程管理系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化。

7)資金管理情況。2011―2016年，西藏自治區(qū)天保工程共投入資金62560.7萬(wàn)元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金60650.7萬(wàn)元，中央基本建設(shè)資金1910萬(wàn)元。為提高財(cái)政資金的使用效益，西藏自治區(qū)各工程實(shí)施縣嚴(yán)格按照財(cái)政部下發(fā)的《天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》以及國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)局下發(fā)的《天然林資源保護(hù)工程二期中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法(試行)》的規(guī)定執(zhí)行。2016年自治區(qū)專門抽調(diào)精干力量，對(duì)3個(gè)工程實(shí)施縣天保資金進(jìn)行全面審計(jì)。

2 存在的問(wèn)題

2.1 管理人員數(shù)量有限

天保工程二期，西藏自治區(qū)進(jìn)行了天保工程管理機(jī)構(gòu)改革，各工程實(shí)施單位都成立了獨(dú)立的天保中心辦，但受經(jīng)濟(jì)和人力資源條件的影響，各天保辦管理人員數(shù)量有限，有的只有1～2人，難以適應(yīng)天保工程二期新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，勢(shì)必影響天保工程建設(shè)的正常開展。

2.2 管護(hù)人員素質(zhì)不高

管護(hù)人員基本上都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾，多數(shù)管護(hù)人員屬于兼職情況，總體來(lái)看，森林管護(hù)人員文化教育程度底，大多數(shù)護(hù)林員不具備專業(yè)護(hù)林知識(shí)基礎(chǔ)，對(duì)于現(xiàn)階段的高新技術(shù)不會(huì)使用，在一定程度上影像了護(hù)林工作的有效開展。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

多年來(lái)，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，資金配套少，目前，工程區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、專業(yè)設(shè)備不夠齊備的問(wèn)題；森林防火、病蟲害防治等專業(yè)設(shè)備還不夠完善?；A(chǔ)設(shè)施的薄弱是森林管理的不利因素，也是森林防火、全方位管護(hù)的潛在隱患。

2.4 公益林建設(shè)水平有待提高

工程區(qū)普遍存在技術(shù)指導(dǎo)人員不足的問(wèn)題，加之參與造林的基本上是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民，未接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，在公益林建設(shè)中，造林施工人員未能按照造林技術(shù)規(guī)程進(jìn)行造林，存在造林密度超出設(shè)計(jì)密度、造林地塊與設(shè)計(jì)地塊不符、造林方式不正確等現(xiàn)象，影響到造林苗木數(shù)量以及造林質(zhì)量。另外，因公益林建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，造林后期管護(hù)工作不到位也影響到造林效果。

2.5 林業(yè)產(chǎn)業(yè)滯后

一是種植業(yè)發(fā)展緩慢，尚沒(méi)形成規(guī)模。以核桃、葡萄、桃子、梨為主的經(jīng)濟(jì)林果，受海拔和氣候的影響，種植范圍僅限于金沙江和瀾滄江沿岸平緩地帶，加之投資少等原因，目前規(guī)模不大；二是養(yǎng)殖業(yè)起步晚。目前工程區(qū)形成規(guī)?；酿B(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)數(shù)量有限；三是對(duì)林副產(chǎn)品缺乏深加工，工程區(qū)林下資源較為豐富，有松茸菌、獐子菌、羊肚菌、木耳等珍貴菌類，目前基本處于以原材料初加工或粗加工為主，技術(shù)和工藝落后，經(jīng)營(yíng)方式粗放，原材料利用率極低，產(chǎn)品增值效益不明顯，缺少生產(chǎn)水平高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、聯(lián)結(jié)帶動(dòng)農(nóng)戶能力強(qiáng)、具有一定規(guī)模的初加工或深加工企業(yè)。

2.6 缺乏生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)定位觀測(cè)站

森林除提供物質(zhì)產(chǎn)品之外,還具有固碳釋氧、保持水土、防風(fēng)固沙等多種生態(tài)服務(wù)功能，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估是體現(xiàn)森林生態(tài)效益的可靠依據(jù)[3]。天保工程實(shí)施后生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值以及變化趨勢(shì)等問(wèn)題需要系統(tǒng)性的研究[4-5]。森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估需要森林生態(tài)系統(tǒng)定位觀測(cè)站提供技術(shù)和參數(shù)支撐，西藏天保工程區(qū)還沒(méi)有建立森林生態(tài)系統(tǒng)定位觀測(cè)站, 這主要是因?yàn)槎ㄎ挥^測(cè)站建設(shè)沒(méi)有資金和技術(shù)來(lái)源，目前工程區(qū)森林生態(tài)效益測(cè)算所采用的參數(shù)大多是全國(guó)或相似區(qū)域的數(shù)據(jù)，雖然可以反映本地區(qū)的生態(tài)效益但不夠精確細(xì)致。

3 對(duì)策

3.1 完善人員配置，提高管理水平

一是根據(jù)林業(yè)主管部門人員數(shù)量及業(yè)務(wù)能力水平合理配備天保辦干部職工，讓其能夠在適合的崗位上發(fā)揮出自身優(yōu)勢(shì)與特長(zhǎng)；二是重視人才培養(yǎng)與使用，不定期參加有關(guān)天保事項(xiàng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，嚴(yán)格干部職工的考核與管理，把干部職工的配備、培養(yǎng)和使用納入隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃；三是通過(guò)招聘或是人事部門等渠道，引進(jìn)政治素質(zhì)好、專業(yè)知識(shí)高、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、工作能力強(qiáng)的人員到天保辦來(lái)工作，以及招聘或安排一些林業(yè)專業(yè)的優(yōu)秀大學(xué)生，解決部門人員不足、管理水平不高的問(wèn)題。

3.2 提高管護(hù)費(fèi)用，打造高水平管護(hù)隊(duì)伍

針對(duì)護(hù)林員專業(yè)素質(zhì)不高的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)工作，同時(shí)，要面向社會(huì)招聘專業(yè)護(hù)林員，以提高護(hù)林員整體素質(zhì)水平。由于護(hù)林員的文化程度不同，要制定不同的培訓(xùn)方案，保證每個(gè)護(hù)林員都接受到專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)[6]，考核上崗。

3.3 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，切實(shí)保護(hù)森林資源

工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，今后的工作中，要加大基礎(chǔ)建設(shè)的投入。一是完善林區(qū)交通、供水、供電設(shè)施，改善居民的生活條件提高其生活質(zhì)量；二是加強(qiáng)森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善森林防火監(jiān)測(cè)預(yù)警、撲救指揮、防火阻隔等系統(tǒng)建設(shè)，提高預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的綜合能力；三是完善林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)、應(yīng)急防控指揮體系、地面防治設(shè)施設(shè)備、應(yīng)急防治物資儲(chǔ)備庫(kù)等防治災(zāi)減災(zāi)體系平臺(tái)和基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)，提高森林病蟲害防治能力。

3.4 重視公益林建設(shè)，確保公益林建設(shè)成效

工程區(qū)各實(shí)施縣要強(qiáng)化造林質(zhì)量管理，實(shí)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任制。一是加強(qiáng)對(duì)基層林業(yè)工作人員的選拔及技術(shù)培訓(xùn)，提高他們的人員數(shù)量及業(yè)務(wù)素質(zhì)；二是公益林建設(shè)實(shí)際操作過(guò)程中，必須嚴(yán)格按施工作業(yè)設(shè)計(jì)施工，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)林業(yè)技術(shù)人員實(shí)行技術(shù)指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任制；三是必須加強(qiáng)種苗生產(chǎn)管理，嚴(yán)格苗木質(zhì)量監(jiān)督，保證造林成活效果。

另外加大公益林建設(shè)后期管護(hù)資金投入，完成造林和封育工作后要及時(shí)管護(hù)，按時(shí)除草、松土、澆水，適時(shí)補(bǔ)植，加強(qiáng)病蟲害等災(zāi)害監(jiān)測(cè)，采取一切必要的管護(hù)手段確保造林成效。

3.5 加大扶持力度，助推林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。把天然林保護(hù)工程與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，抓住天然林保護(hù)工程對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的契機(jī)，在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的前提下，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的突破口，大力發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟(jì)林，拓寬林農(nóng)及職工的新路子；二是加快適合高原種植的經(jīng)濟(jì)林、木本油料樹種的培育，以及本土原有樹種的培育推廣，為林果成活率和資金使用效益提供保障；三是加大經(jīng)濟(jì)林及木本油料林木種植的扶持力度，積極爭(zhēng)取上級(jí)資金投入，并提供相應(yīng)技術(shù)保障，帶動(dòng)農(nóng)牧民群眾的種植積極性；四是在條件有利的地區(qū)推廣扶持藏雞、藏豬等禽畜養(yǎng)殖業(yè)，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的收入水平；五是通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)的公司或與公司合作的方式對(duì)食用野生菌和野菜類進(jìn)行深加工，遠(yuǎn)銷各地，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步， 實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.6 建立森林生態(tài)定位觀測(cè)站，提高生態(tài)效益監(jiān)測(cè)水平

西藏天保工程區(qū)位于長(zhǎng)江上游金沙江流域，金沙江在工程區(qū)長(zhǎng)度509 km，區(qū)域內(nèi)天然林資源豐富，這部分寶貴的天然林森林資源對(duì)金沙江流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能發(fā)揮著巨大的作用，構(gòu)成了長(zhǎng)江上游地區(qū)牢固的天然綠色屏障，生態(tài)地位十分重要。在當(dāng)?shù)亟⑸稚鷳B(tài)定位觀測(cè)站，對(duì)工程區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益進(jìn)行系統(tǒng)性的研究，對(duì)工程區(qū)乃至我國(guó)整個(gè)西南地區(qū)的生態(tài)研究具有重要意義。林業(yè)主管部門應(yīng)積極申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)及技術(shù)力量，盡快建立長(zhǎng)江上游金沙江流域的西藏天保工程區(qū)森林生態(tài)定位觀測(cè)站，更加合理細(xì)致的開展區(qū)域森林生態(tài)效益監(jiān)測(cè)與評(píng)估，為區(qū)域生態(tài)建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。