袁方成 侯亞麗

摘要：協(xié)商民主的實踐過程，是賦權(quán)廣大社會民眾的過程。來自社區(qū)的經(jīng)驗表明，民事民議的單一賦權(quán)和民議民行的雙重賦權(quán)的協(xié)商機制差異，與協(xié)商民主的績效差異，特別是在民眾參與方面，具有相當?shù)年P(guān)聯(lián)性。從社區(qū)的經(jīng)驗看，協(xié)商民主的制度安排，如果僅僅授予居民公共事務(wù)的議決權(quán)，協(xié)商過程導(dǎo)向于政府和居委會如何更好地服務(wù)居民，決策執(zhí)行與否仍然取決于居委會，最終結(jié)果往往是社區(qū)動而居民不動，居民作為旁觀者的角色沒有發(fā)生根本性的變化。而當居民擁有議決權(quán)和行動權(quán)時，其不僅充分表達意愿和偏好，而且形成集體行動的共識并組織化地執(zhí)行社區(qū)公共決議，居民的社區(qū)主體地位和角色將更加凸現(xiàn)。提升協(xié)商民主的制度績效，需要進一步從事務(wù)項目化、主體組織化和機制制度化的角度推動單一賦權(quán)向雙重賦權(quán)的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：社區(qū);協(xié)商民主;賦權(quán);績效

一、決策與行動：被忽略的績效差異

自20世紀90年代以來，協(xié)商民主在我國發(fā)展較為迅速。在中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、中辦國辦《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等重要政策的推動下，已經(jīng)形成了包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商在內(nèi)的社會主義協(xié)商民主體系。社區(qū)協(xié)商是基層協(xié)商的重要組成部分，得到了社會各界的廣泛關(guān)注，在社區(qū)利益矛盾的化解、社區(qū)決策合法性的增強等方面發(fā)揮了重要作用。

通過對若干典型社區(qū)協(xié)商民主實踐的深入考察，我們不得不承認，其具體的實施過程和效果呈現(xiàn)出較為明顯的差異。相當一部分社區(qū)的居民較為積極地參與公共事務(wù)的討論和決策，決議達成后，由居委會負責(zé)策劃具體實施方案，明確人員分工，利用行政資源來推動協(xié)商結(jié)果的落地和實現(xiàn)。遇到問題，則再次召集居民代表來反饋問題、共同討論，協(xié)商解決辦法，整個過程的重心是居委會的行動。盡管社區(qū)現(xiàn)實問題在不同程度上得以解決，但居民作為社區(qū)主體不行動的頑疾沒有能夠得到根治。而另外一部分社區(qū)，則通過各種方式引導(dǎo)和激勵居民參與社區(qū)事務(wù)的討論和決策，并在此基礎(chǔ)上自主聯(lián)合起來，組成自愿合作的行動團隊，進一步討論形成具體行動方案，明確參與群體的責(zé)任分工，發(fā)現(xiàn)和利用可獲得的各類人力、物力、財力資源，在公共決策的執(zhí)行過程中，建立起各種自我管理、自我服務(wù)的微自治組織，更多的居民在這一過程中行動起來，社區(qū)治理難題得以解決，協(xié)商成果及其積極效應(yīng)得以維護和放大。

為什么協(xié)商民主實踐在不同地方會呈現(xiàn)出明顯不同的效果？目前學(xué)界關(guān)注的重心，在于社區(qū)協(xié)商民主促進居民參與公共決策方面的功能、作用及機制，對決策執(zhí)行環(huán)節(jié)中居民的行為表現(xiàn)則較少注意。既然協(xié)商民主的實踐涉及居民的公共權(quán)力，則Fung和Wright的研究具有重要的參考價值。通過對芝加哥社區(qū)委員會、棲息地保護計劃、威斯康辛區(qū)域工人培訓(xùn)等五個協(xié)商民主項目的考察，F(xiàn)ung和Wright發(fā)現(xiàn)這些項目均促使普通公民就所關(guān)注的公共議題協(xié)商問題解決方案，并集體行動促使方案的實施。他們把這些具體的案例歸納為“賦權(quán)的協(xié)商民主”（Empowered Deliberative Democary）① 模式，這為我們解釋上述協(xié)商民主的績效差異提供了重要的啟示。

Fung和Wright認為，賦權(quán)的協(xié)商民主是在被賦予平等議決權(quán)和行動權(quán)的條件下，社會民眾與其他相關(guān)群體通過理性商討，形成解決問題的措施，制定執(zhí)行標準，并自主落實協(xié)商結(jié)果的民主過程。這種協(xié)商民主模式包括以現(xiàn)實公共問題為導(dǎo)向、自下而上的參與途徑以及通過協(xié)商產(chǎn)生解決問題的辦法三項基本原則。其中，需要協(xié)商的公共問題為習(xí)慣于爭奪資源和權(quán)力的行動者提供了建立伙伴關(guān)系，合力解決問題的契機;問題的解決需要自下而上的群體參與，那些被特定問題影響最直接的人（尤其是普通公民和相關(guān)行政官員），可以提供解決問題的知識和經(jīng)驗;參與者通過協(xié)商來傾聽他人的觀點，表達自己的觀點并提供說服他人的理由，從而在充分的醞釀和討論中最終形成集體的決定。要貫徹這些原則于協(xié)商過程之中，就需要賦權(quán)、集中的監(jiān)督和指導(dǎo)以及制度化。首要的正是向行動主體賦予決定和執(zhí)行的權(quán)力，使這些主體不僅表達建議，而且具有實質(zhì)性的公共權(quán)威。賦權(quán)的協(xié)商民主的制度效果，體現(xiàn)在問題得到有效解決、促進公平、實現(xiàn)廣泛深入的參與等多方面。Fung和Wright強調(diào)，要獲得預(yù)期效果，就需要參與協(xié)商的行動主體被賦予平等的權(quán)力。當然，在協(xié)商過程中并不要求絕對的平等，行動主體的教育水平、專業(yè)知識、社會地位都存在客觀差異。

在我國的基層社區(qū)層面，協(xié)商民主正是通過政府、居委會等向廣大居民賦權(quán)，包括議決權(quán)和行動權(quán)，促進居民參與討論和制定與其個體和群體利益相關(guān)的公共事務(wù)決策，增強其個體或群體處理各類社區(qū)事務(wù)的能力。其中，議決權(quán)是行動主體通過對話、討論、協(xié)商等共同作出社區(qū)公共事務(wù)治理決定的權(quán)力。包括對涉及居民切身利益的公共政策提出意見建議、制定社區(qū)公約、策劃社區(qū)活動方案、審定社區(qū)公共服務(wù)資金使用項目等。行動權(quán)則是社區(qū)公共決策出臺后，依據(jù)達成的共識執(zhí)行決策以維護和實現(xiàn)居民公共權(quán)利的權(quán)力，權(quán)力所有者可以控制和支配決策實施過程，擁有實施過程中的真正權(quán)威。②

議決權(quán)是向居民賦予的基本權(quán)力，行動權(quán)是選擇性賦予的權(quán)力，根據(jù)兩種權(quán)力的賦予程度不同，社區(qū)協(xié)商民主可分為單一賦權(quán)型（議決權(quán)）和雙重賦權(quán)型（議決和行動權(quán)）兩種類型。為探究賦權(quán)狀況作用于社區(qū)協(xié)商民主的微觀機制，本文嘗試對單一賦權(quán)的效果、局限及其產(chǎn)生機理，雙重賦權(quán)的突破及其實現(xiàn)機理進行深入的探討，并依據(jù)社區(qū)協(xié)商民主經(jīng)驗來闡釋賦權(quán)的協(xié)商民主績效及其差異性。

二、單一賦權(quán)驅(qū)動的協(xié)商績效及局限

單一賦權(quán)型協(xié)商民主中，廣大居民有能力經(jīng)過理性討論，就所關(guān)注的公共問題達成一致認可的意見。具言之，單一賦權(quán)型協(xié)商民主可分為三個子類型，分別用A、B、C表示。（見表1）

A類：居民有部分議決權(quán)，行動權(quán)在政府。此類協(xié)商一般是政府聽取居民對于涉及自身利益的重大決策的意見或其急難愁煩，并作出回應(yīng)。政府社區(qū)聽證會③、社區(qū)對話 ④ 等是此類協(xié)商的代表。

杭州市濱湖晴雨工作室2010年先后組織了“南宋御街建設(shè)大家談”等6次大型民情溝通會、懇談會。居民為御街建設(shè)等項目集思廣益、出謀劃策，但意見表達的最終的落腳點多為政府該做什么、怎么做。部分與居民生活密切相關(guān)的政府公共建設(shè)或服務(wù)項目，本身蘊含了居民行動的空間，但政府運用行政資源及手段促進協(xié)商結(jié)果的落實，居民僅表達看法，而不參與項目實施，其對政府服務(wù)的依賴性并未減弱，反倒進一步強化。

B類：賦予居民議決權(quán)（全部或部分），行動權(quán)歸于居委會。居民就社區(qū)公共事務(wù)進行審議后，居委會依據(jù)其意見采取治理行動，當居委會無法執(zhí)行或遇阻時需上報街道辦，由街道辦牽頭組織落實。其典型為社區(qū)論壇、民情懇談日等。

無錫市濱湖區(qū)中南社區(qū)的居民議事會上，議事代表提出了小區(qū)車位少的問題，并向居委會表達了將綠化帶和小區(qū)車位合理規(guī)劃，整治小區(qū)亂停車現(xiàn)象等建議，居委會聯(lián)合物業(yè)公司重新規(guī)劃了停車位。但收集小區(qū)有車戶信息、每家對停車的意見以及停車秩序整頓后的持續(xù)管理等許多環(huán)節(jié)，本來為有車族自主策劃和集體行動提供了巨大的空間，但居民仍然處于被動的旁觀狀態(tài)。決策執(zhí)行環(huán)節(jié)居民參與的缺失，使得居民自身亂停車的習(xí)慣未能得到有效糾正，加之物業(yè)公司勸導(dǎo)能力有限等，社區(qū)無序停車亂象未得到徹底解決。

C類：將社區(qū)服務(wù)供給的議決權(quán)賦予居民，行動權(quán)在社工。居民針對即將開展的社工服務(wù)項目表達需求、建議，社工依據(jù)居民的需求提供和改進社工服務(wù)。此種類型的常見形式是社工機構(gòu)為收集居民需求開展的“焦點小組”訪談。

入駐日照市御景園社區(qū)的社工機構(gòu)為開展“情暖夕陽”老年人社工服務(wù)項目，組織老年人開展“焦點小組”座談會，了解其服務(wù)需求。參與的老年人依次表達了各自的需要，最終就舉辦健康養(yǎng)生類、文藝交流類等活動形成共識，社工根據(jù)服務(wù)對象就服務(wù)需要達成的一致看法策劃、組織實施各項活動。“焦點小組”訪談的開展使社工的服務(wù)能夠真正契合社區(qū)老年人的需要，但是活動舉辦過程缺少老年人力所能及的行動，如布場、主持、維持秩序、清場等等，老年人僅僅是活動的參加者、服務(wù)的享受者。

居民缺乏參與熱情是當下社區(qū)治理面臨的普遍問題。人們對社區(qū)生活的冷漠，并不是沒有參與的愿望而是因為參與機會的缺乏。在居委會“替民做主”的慣性思維下，普通居民往往沒有更多機會參與公共事務(wù)決策。議決權(quán)的賦予，在不同程度上促進了居民積極參與與其利益相關(guān)的社區(qū)事務(wù)決策，在協(xié)商中提升其協(xié)商意識和參與能力。

獲得公共事務(wù)的議決權(quán)后，居民可以表達自身偏好并通過理性論辯來影響決策。隨著對公共事務(wù)決策過程的深入?yún)⑴c，居民逐漸摒棄各自社會身份、地位、權(quán)力帶來的強勢感和弱勢感，克制觀點分歧時爭執(zhí)的沖動，逐步形成并強化自由、平等、理性、包容等意識，共同維護協(xié)商秩序，促成協(xié)商共識的達成。協(xié)商過程賦予了參與者平等的議決權(quán)，每個人都有機會自由表達偏好并給出能夠使其他參與者普遍接受的理由，每個人意見的分量是同等的，不受現(xiàn)有分配格局的支配，居民的自由、平等意識由此產(chǎn)生。議決權(quán)的行使是理性論辯的過程，參與者提出、支持或反對某項建議均需陳述與公共利益相符的理由，運用論證的力量而非其他力量使自己的偏好得到普遍接受⑤，討論過程要求居民相互尊重，耐心傾聽他人觀點，理性和包容意識由此產(chǎn)生。

持續(xù)的決策參與也使居民的民主協(xié)商能力得到了提升。協(xié)商能力會影響參與者所做論證的說服力，從而對其需要和主張能否實現(xiàn)、在多大程度上實現(xiàn)具有重要影響。⑥ 由于居民的受教育水平、人際交往能力、年齡不同，表達和決策能力也會存在差異。在不斷參與的過程中，參與者認真傾聽他人表達觀點、陳述理由，回應(yīng)他人觀點及質(zhì)疑，這是獲得知識和信息的過程，也是提升表達和論辯技能的過程。

然而，上述實例表明，單一驅(qū)動模式的局限也非常明顯，這集中體現(xiàn)為決策執(zhí)行過程中居委會、政府、社工等在行動，居民不行動。為何單一賦權(quán)的協(xié)商效度有限？就其驅(qū)動機理而言，政府、居委會等賦權(quán)主體對居民的參與行為抱有既定的期待，這種期待通過協(xié)商民主政策、章程，議事公約、規(guī)則等形式展現(xiàn)出來，并對參與者的行為形成引導(dǎo)和規(guī)范。居委會、政府部門通過確定民情懇談日、成立居民議事會、建設(shè)居民議事廳等表達其對居民的行為期待，即通過居民對社區(qū)公共事務(wù)討論的積極參與，產(chǎn)生符合居民利益的合理而可行的社區(qū)決策。

賦權(quán)主體所表達的行為期待，影響著參與公共事務(wù)議決的居民對自身地位、權(quán)利、義務(wù)及與其他協(xié)商主體關(guān)系的認知和判斷。議決權(quán)力的明確，使居民往往以居委會、政府如何更好地服務(wù)自身為導(dǎo)向表達觀點和意見。討論的核心是居委會、政府應(yīng)該為居民做什么、應(yīng)該如何做，才能使公共問題以符合居民需求的方式得到合理解決。盡管居民運用其知識和經(jīng)驗，通過公共討論和協(xié)商，就如何解決公共問題對居委會或政府提出明確的意見和建議，可以使公共資源得以合理分配并提高使用效率，從而獲得更多優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但最終形成的是居委會、政府的行動框架，而并非居民參與的行動方案，實際上是居委會依據(jù)協(xié)商結(jié)果采取措施促進問題的化解。單一賦權(quán)使居民將自己固定在“意見表達者”的位置，難以邁向積極參與共同行動的階段。

三、雙重賦權(quán)推動的行動突破及其機理

雙重賦權(quán)型的協(xié)商民主，把“居民本位”的原則貫穿于協(xié)商過程的始終，將議決權(quán)和行動權(quán)都賦予居民，不同的利益相關(guān)者群體就某一具體的社區(qū)公共事務(wù)或問題表達看法，并制定共識性的行動方案，通過集體行動實現(xiàn)協(xié)商目標。在行動環(huán)節(jié)，政府提供資金和政策支持，專業(yè)社會組織提供技術(shù)支持，居委會、社工機構(gòu)作為引導(dǎo)者陪伴居民展開自主協(xié)商和集體行動。其典型實踐，是若干社區(qū)運用開放空間會議技術(shù)引導(dǎo)居民討論問題、形成解決方案，并由居民自組織開展實施。雙重賦權(quán)型協(xié)商民主也可分為三類，分別用D、E、F表示。（見表2）

D類：居民有部分議決權(quán)和行動權(quán)，非營利性專業(yè)組織也掌握部分決定和行動權(quán)力。有些社區(qū)公共事務(wù)具有技術(shù)性，無法完全由居民協(xié)商并自主組織實施決策結(jié)果。在這種情況下，較好的選擇是由非營利性技術(shù)機構(gòu)和居民協(xié)商討論形成問題解決方案，并共同實施。其代表是參與式社區(qū)規(guī)劃。

廈門市曾厝垵村是典型的文創(chuàng)城中村，“文青”聚集。由于游客的增多，村子環(huán)境也變得很臟亂。為改善村子環(huán)境，專業(yè)社區(qū)規(guī)劃團隊和商戶、居戶共同協(xié)商村環(huán)境改造方案，商戶和居戶充分表達了他們的意見、看法，就共同行動清理門前街道、美化墻壁形成共識。各商家和居民共同打掃了街道，不少“文青”自主對店面的墻壁進行了彩繪美化，專業(yè)設(shè)計師對公共區(qū)域進行了重新規(guī)劃設(shè)計，并請專業(yè)的施工隊實施完成。整個社區(qū)規(guī)劃過程實現(xiàn)了居民、商戶、專業(yè)團隊的共謀共建。

E類：賦予居民議決權(quán)，行動權(quán)在居委會和居民。居民就社區(qū)公共事務(wù)進行審議后形成集體行動的共識，對于居民能力范圍之外的事情，由居民與居委會共擔(dān)行動責(zé)任，并共同監(jiān)督實施。其代表是居民、居委會共同參加的社區(qū)開放空間會議。

黃石市鐵山區(qū)勝利路社區(qū)是一個典型的無物業(yè)老舊社區(qū)，樓棟環(huán)境臟、亂、差。為讓居民參與自己所在樓棟的環(huán)境治理，2014年社區(qū)居委會選擇黨員人數(shù)相對較多、群眾積極性較高的五棟居民樓開展了樓道協(xié)商自治試點。社區(qū)書記組織樓棟居民在各自樓下開展“我說我樓”開放空間會議，居民充分表達了樓棟存在的環(huán)境問題及對于樓道環(huán)境的具體期待。大家對樓道亂堆放現(xiàn)象較多、無樓道燈照明、樓道衛(wèi)生無人打掃等問題形成了一致看法，清潔、明亮的樓道成為所有鄰里共同的愿景，這構(gòu)成了居民合力改善環(huán)境的動力。

為使居民行動起來進行環(huán)境自治，社區(qū)書記引導(dǎo)居民繼續(xù)進行“我愛我樓”主題開放空間會議，讓居民充分討論為實現(xiàn)樓道整潔自己能夠做什么，各種行動想法匯聚形成了樓棟環(huán)境整治方案，居民就各家自行清理樓道雜物、集體行動清理衛(wèi)生死角達成了共識性決議，并商定了行動時間。通過樓長組織、社工引導(dǎo)、黨員帶頭，樓棟居民依據(jù)方案在約定好的時間自行清理了雜物、牛皮癬等，集中打掃了衛(wèi)生死角，社區(qū)居委會隨后與居民一道，開展了樓道刷白、安裝樓道燈等工作。

勝利路社區(qū)各樓棟居民對于公共環(huán)境問題的討論立足于居民自身應(yīng)該和可以做什么，就自主行動方案形成一致意見，并通過積極的行動實現(xiàn)了樓道環(huán)境的改善。這與很多老舊小區(qū)完全依靠居委會動手清理樓道雜物，居民冷眼旁觀的現(xiàn)象截然相反。不僅如此，為實現(xiàn)樓棟環(huán)境的長期保潔，樓棟居民推選成立了樓棟自管小組，小組成員一起商討自管長效機制，形成了自管公約，并組織樓道成員簽署公約。自管公約經(jīng)過樓棟居民的簽字認可，對保持樓棟環(huán)境衛(wèi)生具有有效的內(nèi)在監(jiān)督和激勵作用。隨后，自管小組按照公約定期開展周查、月檢、評優(yōu)公示等活動。在公共環(huán)境衛(wèi)生問題的議決和行動環(huán)節(jié)的完整參與，最大限度地釋放了居民主體的自主性和能動性，通過自我管理、服務(wù)和監(jiān)督，從根本上實現(xiàn)了公共事務(wù)的可續(xù)治理。

F類：將社區(qū)公共服務(wù)供給的議決權(quán)和行動權(quán)賦予由居民組成的社區(qū)社會組織。各類社區(qū)社會組織通過商討，就社區(qū)公共事務(wù)的行動方案達成共識，并聯(lián)合組織實施。其典型為由社區(qū)社會組織聯(lián)盟承接的社區(qū)協(xié)商自治項目。

成都市培華路社區(qū)地處成華區(qū)建設(shè)路商圈核心地段，社區(qū)每年都要舉辦鄰里節(jié)等大型社區(qū)公共服務(wù)活動，但是“居委會組織辦，居民看”是一直以來的常態(tài)。為改變這種居民享受服務(wù)多、參與開展服務(wù)少的局面，社區(qū)工作者引導(dǎo)現(xiàn)有10個社區(qū)社會組織主要負責(zé)人召開社區(qū)公益聯(lián)盟建設(shè)協(xié)商會，以將各社區(qū)社會組織聯(lián)合起來，共同行動參與社區(qū)公共服務(wù)的供給。

在協(xié)商會上，各社會組織領(lǐng)袖積極表達對聯(lián)合開展社區(qū)志愿服務(wù)和承辦社區(qū)公共服務(wù)的意見，具體包括開展健身氣功比賽活動、重陽節(jié)慰勞活動、社區(qū)鄰里節(jié)、社區(qū)公益節(jié)等，通過投票方式確定了活動的舉辦順序。各組織圍繞自己想要做哪些公益活動，而不是社區(qū)要為居民辦哪些公益活動充分表達看法，形成了共同的行動計劃，即集體行動的共識。為實現(xiàn)聯(lián)動的有序化，社團聯(lián)盟成員選舉了團隊負責(zé)人，共同討論制定了行動公約。公約作為大家共同認可的行為規(guī)范，有效約束著聯(lián)盟成員在集體開展活動過程中的行為，保證活動的組織效果。

根據(jù)已制定的行動計劃，聯(lián)盟成員依次組織開展了想要舉辦的社區(qū)活動。社團聯(lián)盟成員為活動主要組織者，負責(zé)節(jié)目安排、志愿者簽到、節(jié)目串詞、抽獎券和秩序冊發(fā)放、桌椅發(fā)放、帳篷發(fā)放、點位安排、節(jié)目催場、音箱音樂控制、拍照、會場秩序維護等各項工作。居委會為側(cè)面協(xié)助者，社團聯(lián)盟成為社區(qū)公益活動舉辦和社區(qū)公共服務(wù)活動承辦的重要行動主體。對社區(qū)社會組織協(xié)商過程的雙重賦權(quán)，改變了社區(qū)公共服務(wù)由居委會組織開展，居民只享受的現(xiàn)象。

社區(qū)實踐經(jīng)驗表明，雙重賦權(quán)協(xié)商使居民、社區(qū)社會組織在決議的執(zhí)行過程中踴躍行動，為解決與自身密切相關(guān)的治理類問題，提升社區(qū)服務(wù)水平貢獻自己的力量。賦權(quán)主體對協(xié)商參與者的行為期待構(gòu)成其行動的導(dǎo)向和界限。居委會等賦予居民（或其自組織）雙重權(quán)力后，整個協(xié)商過程（問題發(fā)掘、需求表達、行動方案制定）都著力突顯居民的主體地位，促使居民轉(zhuǎn)變固有的被服務(wù)者角色，在參與中對自身在公共事務(wù)協(xié)商中的價值、作用、責(zé)任進行重新理解和定位。

雙重賦權(quán)中居委會等對居民主體角色的尊重，使居民轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的“庇護—依賴”關(guān)系中意見表達者、服務(wù)享受者的角色認知。參與討論的居民不僅認識到自己擁有針對議題表達個人和群體意見、觀點的權(quán)利，還可以協(xié)商決定集體行動方案并自主組織實施，也有義務(wù)履行行動承諾。參與者對于和其他居民所構(gòu)成的利益共同體關(guān)系，即需要不同的利益相關(guān)者在協(xié)商過程中相互協(xié)調(diào)、合作才能夠?qū)崿F(xiàn)共贏也達成了共識。對其決定公共問題解決方案并組織實施的權(quán)利的認知，使得居民的偏好表達呈現(xiàn)出以自身行動為導(dǎo)向的特點。參與者圍繞自己能夠做什么、應(yīng)該如何做、需要哪些資源、如何分工、如何防范風(fēng)險等表達偏好，并給出能夠說服別人的理由，即采取行動的好處或弊端。

以居民行動為導(dǎo)向的討論過程促使居民形成共同認可的集體行動方案，此方案明確具體地呈現(xiàn)居民各自的責(zé)任，協(xié)調(diào)居民的共同行動。居民所表達的意愿起初多出于自身考慮，但經(jīng)過多輪協(xié)商，最初的觀點在考慮和吸收他人的意見后會發(fā)生轉(zhuǎn)變，并逐步聚合形成與公共利益相符合、具有可行性的較為一致的判斷，即集體的行動選擇，彼此認同的行動準則也會隨之產(chǎn)生。某些情況下，不同群體的觀點碰撞后，需要在兩個或更多的替代性行動方案間投票以作出最終決定，此時參與者已經(jīng)充分掌握各種觀點主張及其充要理由，所作出的決定是對各種不同立場進行權(quán)衡后富有公共理性的選擇。⑦ 此選擇具有普遍說服力和公信力。

與單一賦權(quán)比較，雙重賦權(quán)更強調(diào)居民及其他利益相關(guān)者通過對公共議題的討論形成行動共識，并在此基礎(chǔ)上運用所賦予的行動權(quán)自主組織行動團隊來執(zhí)行議決結(jié)果，從而實現(xiàn)從對居委會的行動依賴向居民主體自覺行動的轉(zhuǎn)變和突破，使社區(qū)問題得到及時而長效的解決，提升了協(xié)商民主的有效性。

當然，協(xié)商達成的集體行動方案，并不一定是帕累托最優(yōu)（為產(chǎn)生絕大多數(shù)人均可接受的方案，有時需要對次優(yōu)的替代性方案進行組合），但卻是多元觀點間相互博弈、說服、妥協(xié)后形成的均衡結(jié)論。⑧ 雙重賦權(quán)的價值體現(xiàn)在協(xié)商過程中參與者獲得的集體認同將有效地協(xié)調(diào)、規(guī)范居民的行動，促使其組織起行動團隊，在集體分工的基礎(chǔ)上相互協(xié)作，自主解決所面臨的共同問題，從依賴政府或者居委會的旁觀者狀態(tài)中徹底擺脫出來。

四、協(xié)商民主的賦權(quán)路徑

眾所周知，協(xié)商民主是自由平等的公民通過理性的對話、討論參與公共事務(wù)和公共生活的民主形式。促使公民將其知識、經(jīng)驗、興趣用于與其相關(guān)的公共問題的解決，需要向其賦予平等的權(quán)力，包括決定其需要什么樣的公共服務(wù)、如何更好地供給這種服務(wù)的權(quán)力即議決權(quán)，以及實現(xiàn)其決定的權(quán)力即行動權(quán)。受議題的性質(zhì)、利益相關(guān)者特點、制度環(huán)境等因素的影響，公共領(lǐng)域協(xié)商民主實踐分為單一賦權(quán)（議決權(quán)）和雙重賦權(quán)（議決權(quán)和行動權(quán)）兩種。賦權(quán)程度的不同會導(dǎo)致差異化的參與效果。社區(qū)經(jīng)驗表明，被授予議決權(quán)的居民具有參與審議的熱情，而運用審議結(jié)果解決實際問題的過程卻缺少居民的行動，以居委會、政府行動為主。而當居民既具有議決權(quán)又擁有行動權(quán)時，他們就會通過自主行動落實集體的選擇。

兩種類型協(xié)商民主實踐績效差異的內(nèi)在邏輯，是不同賦權(quán)條件下賦權(quán)主體對參與者行為的期待差異，影響到參與者的角色認知、偏好的表達、共識的達成，進而使其在協(xié)商結(jié)果運用過程中呈現(xiàn)不同的行為模式（不行動或主動行動）。僅授權(quán)居民決定公共事務(wù)，賦權(quán)主體對其行為的期待是民事民議，居民形成了表達服務(wù)需求和意見的權(quán)利認知，在協(xié)商過程中以前者如何更好地為參與群體服務(wù)為導(dǎo)向表達觀點，最終的共識呈現(xiàn)出的是居委會服務(wù)居民的行動框架，而非參與群體的集體行動方案，最終跳不出“居委會行動、居民不動”的怪圈。將議決權(quán)和行動權(quán)都賦予居民后，居委會對居民的行為期待是民議民行，這就會促使居民強化相應(yīng)的行動權(quán)利和責(zé)任義務(wù)認知，在表達行動偏好的基礎(chǔ)上，形成集體行動的共識性選擇，進而自主行動執(zhí)行決策。

當然，賦權(quán)并不意味著一勞永逸。需要政府對協(xié)商實踐進行集中的監(jiān)督和指導(dǎo)，通過各種方式加強地方民主協(xié)商的質(zhì)量，如協(xié)調(diào)和分配資源、解決行動主體不能自己處理的問題、矯正其不當決定等，進而用制度化方式確保政府的權(quán)力和資源運用于協(xié)商和大眾參與，使這些實踐持續(xù)而廣泛的推展。

第一，協(xié)商事務(wù)的項目化。為解決具體的公共問題，可采用項目制的形式，由政府提供政策和資金支持，專業(yè)社會組織提供技術(shù)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助受該議題影響最直接的民眾形成問題解決方案，自主聯(lián)合行動執(zhí)行方案。項目制通過外部資源包括技術(shù)資源、資金等的輸入，激勵公民參與協(xié)商實踐。相關(guān)技術(shù)如開放空間會議技術(shù)等可以支持參與者理解其擁有的決策和行動的權(quán)利和義務(wù)，使其通過自由、平等、理性的協(xié)商就公共事務(wù)達成行動共識，展開廣泛的合作。公共服務(wù)資金、社區(qū)公益創(chuàng)投資金、惠民專項資金等公共資源的下沉既是對行動主體的支持，為參與者群體論證和完善公共議題的解決方案，形成行動團隊組織實施提供資金保障，也是對其資源開發(fā)、鏈接和運用能力的考驗和鍛煉。

第二，協(xié)商主體的組織化。協(xié)商過程中引導(dǎo)利益相關(guān)者建立組織載體，建章立制、成立社團，有助于雙重賦權(quán)的協(xié)商民主持續(xù)、深入地發(fā)揮積極作用。各類公共性和公益性的社團成立后，不同群體通過自我賦權(quán)形成對自主決定和行動權(quán)利以及與其他成員合作關(guān)系的深刻認知，在社團事務(wù)協(xié)商中，同樣以公共利益為導(dǎo)向，最終形成一致認同的集體行動方案。社團成員依據(jù)行動方案組織實施公益活動，達成共同目標，分享體驗和收獲。協(xié)商性的社團組織發(fā)展，還能夠吸引更多的民眾參與進來，基于章程、宗旨等規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，在反復(fù)決議和行動中形成并強化主體角色，達成行動共識并合作實施，鞏固和提升協(xié)商績效。

第三，協(xié)商機制的制度化。持續(xù)性的民主參與離不開有效的協(xié)商機制，這種協(xié)商機制內(nèi)在地規(guī)定了決策者和行動者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等諸多要素。參與者的權(quán)利包括協(xié)商公共事務(wù)的解決方案、自組織執(zhí)行方案以及在此過程中對特定公共資源的支配和使用。與權(quán)利相對應(yīng)，參與者有接受賦權(quán)主體的指導(dǎo)和監(jiān)督、高效利用議題解決所需的公共資源等義務(wù)。促進參與的常態(tài)化，就需要對協(xié)商的具體事務(wù)范圍和程序加以明確。為此，雙重賦權(quán)的過程也正是協(xié)商機制不斷制度化創(chuàng)新的過程。這就要求以完善的制度設(shè)計明確普通公民與授權(quán)主體間的關(guān)系，為公民自由地運用其決定與行動權(quán)力提供法律保障。公民的能力在資源鏈接、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面具有有限性，必然存在一些在其資源和能力范圍內(nèi)無法解決的問題，制度也需要明確體現(xiàn)政府在公民權(quán)力行使過程中的公共責(zé)任。

總之，賦權(quán)是影響協(xié)商民主公民參與績效的重要因素。從單一賦權(quán)型協(xié)商向雙重賦權(quán)型協(xié)商的轉(zhuǎn)變，改變了參與者固有的權(quán)利認知，使協(xié)商過程不再是單純表達意見而是致力于達成行動共識的過程，這一過程也是逐步擺脫外部依賴的過程。通過共同行動建立起公共事務(wù)長效自治機制，解決了公共治理的問題和困境。協(xié)商事務(wù)的項目化、協(xié)商主體的組織化、協(xié)商機制的制度化，將推動賦權(quán)的協(xié)商民主邁向可續(xù)化和更廣闊的空間。

注釋：

① Archon Fung， Erik Olin Wright， Deepening De-mocracy： Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance， New York： Verso， 2003， p.44.

② 周雪光：《中國政府的治理模式：一個控制權(quán)理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。

③ 程彬：《基層協(xié)商民主制度研究》，上海人民出版社2015年版，第171頁。

④ 卜萬紅：《社區(qū)對話：一種非均衡的博弈》，《社會主義研究》2008年第1期。

⑤[美]埃米·古特曼、丹尼斯·湯普森：《審議民主意味著什么》，談火生譯，江蘇人民出版社2007年版，第230頁。

⑥ 陳堯：《民主的要義》，上海人民出版社2016年版，第227頁。

⑦[美]詹姆斯·菲什金、[英]彼得拉斯萊特：《協(xié)商民主論爭》，張曉敏譯，中央編譯出版社2009年版，第248頁。

⑧ 王宇環(huán)：《在協(xié)商與民主之間——協(xié)商系統(tǒng)理論對兩者張力的調(diào)和》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第1期。