張 立 何 蓮

1 引言

我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)了各種各樣的問題，尤其是土地的粗放使用，2000年以來受到中央政府的持續(xù)關(guān)注。2014年頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》亦提出“科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點(diǎn)建設(shè)”。在此期間，各級(jí)和各地地方政府開展了豐富的規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)，若干省份已經(jīng)完成了省域全覆蓋的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作[1]。

在具體實(shí)踐中，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃也稱“鎮(zhèn)村體系規(guī)劃”或“村莊布點(diǎn)規(guī)劃”。該規(guī)劃一般包括三個(gè)部分：一是鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模和村莊規(guī)模；二是鎮(zhèn)區(qū)和村莊居民點(diǎn)的布局，其主體是遷村并點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約使用；三是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施布局。該規(guī)劃與傳統(tǒng)的“鎮(zhèn)總體規(guī)劃”的區(qū)別在于，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的居民點(diǎn)布局，意圖在于集約使用土地，優(yōu)化農(nóng)村空間，統(tǒng)籌規(guī)劃鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施。

從鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制歷史看，長(zhǎng)三角及華北地區(qū)是較早實(shí)施的地區(qū)之一。江蘇省在1980年代初期就開展了鎮(zhèn)村規(guī)劃編制，上海市也早在1990年代初期就著手村域規(guī)劃的編制和實(shí)踐工作，山東省在1990年代末期也開展了遷村并點(diǎn)規(guī)劃試點(diǎn)工作。2004年上海市提出了“三個(gè)集中”的空間政策，即“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”。2014年上海市嘉定區(qū)為了提高農(nóng)村用地的使用效率，為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)，也組織編制了“村莊布點(diǎn)規(guī)劃”?？傮w而言，各地大量的規(guī)劃編制和實(shí)施積累了可資總結(jié)和學(xué)習(xí)的案例。

劉保亮和李京生以社會(huì)訪談的形式研究了上海市張涇村的王家橋聚落(133人)，發(fā)現(xiàn)1991年編制的《張涇村村域規(guī)劃》提出的遷村并點(diǎn)規(guī)劃在編制后的十多年間較少實(shí)施，主要是村民對(duì)農(nóng)村集中居民點(diǎn)并不認(rèn)可[2]。陸希剛從節(jié)約村莊建設(shè)用地、提高公共設(shè)施配置效益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)三個(gè)方面分析了政府和村民的利益博弈，認(rèn)為政府達(dá)到了預(yù)期效益，但村民承擔(dān)了過多的成本，這是遷村并點(diǎn)規(guī)劃難以得到村民認(rèn)同的根本原因[3]。徐東云歸納了目前影響遷村并點(diǎn)實(shí)施的主要因素為生產(chǎn)方式、生活方式、宅基地處置以及居住成本，并指出遷村并點(diǎn)不是一個(gè)孤立的問題，在遷村并點(diǎn)的同時(shí)需要考慮農(nóng)民的生產(chǎn)方式的改進(jìn)以及提高經(jīng)濟(jì)收入等現(xiàn)實(shí)問題[4]。

陳有川等基于山東省的研究認(rèn)為，目前的村莊布點(diǎn)規(guī)劃普遍存在如下問題：規(guī)劃忽視發(fā)展背景，人口分配未反映城市化差異，對(duì)保留村莊的選擇缺少定量分析，村莊布點(diǎn)模式過于雷同[5]。張軍民基于對(duì)兗州市不同類型的村民在“遷村并點(diǎn)”建設(shè)過程中的居住意向及看法的調(diào)查，指出遷村并點(diǎn)的順利實(shí)施，重點(diǎn)在于村民的思想認(rèn)識(shí)、政府的資金支持和村民搬遷的主動(dòng)性，是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程[6]。5年后作者對(duì)同一村莊進(jìn)行了回訪，調(diào)查顯示，遷并后的村莊環(huán)境得到明顯改善，村民意識(shí)也有所提高，但實(shí)際整理出的土地與預(yù)想相差甚遠(yuǎn)，村民間的融合尚未形成，政府的后續(xù)資金投入也難以跟上，使得該示范村難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[7]。

丁瓊和丁愛順以江蘇省句容市為例，分析了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中遷村并點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施的困境，認(rèn)為主要存在以下問題：保留居民點(diǎn)缺乏吸引力、耕地調(diào)整難、農(nóng)民大量進(jìn)城購(gòu)房、農(nóng)民新建房趨于飽和[8]。蔡欣認(rèn)為，江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)施的難點(diǎn)在于遷村并點(diǎn)難、人口轉(zhuǎn)移難和集中居住難[9]。

從多年的規(guī)劃編制和實(shí)施來看，目前鎮(zhèn)村布局規(guī)劃仍然存在以下問題：一是該規(guī)劃缺少法理依據(jù)，與法定的規(guī)劃編制體系的關(guān)系尚不清晰；二是無技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)；三是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的作用和目標(biāo)尚不清晰；四是對(duì)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制和動(dòng)力的認(rèn)識(shí)還不充分；五是缺少對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的及時(shí)反饋。因此，本文結(jié)合江蘇省蘇中地區(qū)X鎮(zhèn)的規(guī)劃實(shí)施情況，從村民和政府的視角來進(jìn)一步審視鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，為農(nóng)村地區(qū)的空間優(yōu)化和人居環(huán)境建設(shè)提供參考。

2 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

2.1 江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制概況

江蘇省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，但其農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，沿河、臨路簇群居住的特征明顯。一個(gè)行政村經(jīng)常會(huì)有十幾個(gè)居民點(diǎn)，這樣的布局模式一定程度上制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；耐七M(jìn)，給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也帶來了困難。改革開放以來江蘇省相繼組織了五輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制[9]，1983-1988年完成了第一輪鎮(zhèn)規(guī)劃編制，1990年起歷時(shí)6年進(jìn)行了第二輪村鎮(zhèn)規(guī)劃修編；1995年開始了第三輪村鎮(zhèn)規(guī)劃修編，即“兩區(qū)劃定”；2000-2003年結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編，實(shí)際是第四輪村鎮(zhèn)規(guī)劃修編；2004年江蘇省頒布了《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，2005年發(fā)布了《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)》，同年在全省范圍內(nèi)開展了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制全覆蓋工作①。江蘇省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃力求“確定自然村莊布點(diǎn)，統(tǒng)籌安排各類公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)多余的各類設(shè)施進(jìn)行清理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間進(jìn)行整理，對(duì)生態(tài)和特色文化進(jìn)行保護(hù)”。

截至2014年該規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施了近10年，對(duì)農(nóng)村的無序建設(shè)起到了一定的抑制作用，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也給予了較好的引導(dǎo)?？陀^而言，10年的規(guī)劃實(shí)施歷程在當(dāng)下的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)屬不易。盡管江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制和實(shí)施有其局限性，但也反映了當(dāng)時(shí)的客觀需求。雖然對(duì)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的相關(guān)研究成果已經(jīng)很多，但大多數(shù)仍然是以特殊案例為對(duì)象，聚焦于總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)力機(jī)制和影響因素的討論尚未深入。因此有必要認(rèn)真審視該規(guī)劃的具體實(shí)施情況，以求在今后的實(shí)踐工作中，更好地完善和改進(jìn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制和實(shí)施。

2.2 案例鎮(zhèn)概況

課題組所調(diào)研的案例鎮(zhèn)位于蘇中某市，鎮(zhèn)域總面積54.2km2；地處長(zhǎng)江北岸，鎮(zhèn)域內(nèi)河網(wǎng)密布、地勢(shì)平坦，大量農(nóng)村住宅沿路或沿河呈“一”字或 “非”字式蔓延、分布零散。2012年該鎮(zhèn)戶籍人口5.1萬人，人均GDP為5.5萬元，是傳統(tǒng)的紡織輕工之鄉(xiāng)，其人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在蘇中地區(qū)處于中游水平。該鎮(zhèn)轄2個(gè)居委會(huì)和17個(gè)行政村，包括47個(gè)自然村、504個(gè)村民小組，鎮(zhèn)區(qū)位于鎮(zhèn)域中部偏東(圖1的A村和M村附近)，2000年合并了某鄰近鎮(zhèn)，并將其鎮(zhèn)區(qū)改為居委會(huì)辦事處。

2.3 研究方法

X鎮(zhèn)的《鎮(zhèn)村布局規(guī)劃(2005-2020)》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》“)內(nèi)容包括：人口和用地規(guī)模、村莊功能和布局、工業(yè)用地布局、復(fù)墾土地、開敞空間、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)施措施等，其核心內(nèi)容可歸納為三個(gè)方面，即鎮(zhèn)村規(guī)模、遷村并點(diǎn)、鎮(zhèn)村建設(shè)。本文即以此為實(shí)施評(píng)估框架，通過歷史資料分析、村干部和村民訪談以及實(shí)地踏勘等形式，對(duì)三個(gè)方面做了實(shí)施前、規(guī)劃和實(shí)施后的比較，并從村民和政府的雙重視角探究了《規(guī)劃》實(shí)施的機(jī)制及其制約因素②。

2.4 《規(guī)劃》實(shí)施評(píng)估

2.4.1 鎮(zhèn)村規(guī)模

表1顯示，與鎮(zhèn)村規(guī)模相關(guān)的3項(xiàng)指標(biāo)中，常住人口的減少大大快于規(guī)劃預(yù)期，而城鎮(zhèn)人口增加較為緩慢，低于預(yù)期；值得注意的是，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增幅大大超出規(guī)劃的預(yù)期。

2.4.2 遷村并點(diǎn)

《規(guī)劃》對(duì)位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)的A行政村，實(shí)行“撤村建居”，人口全部并入鎮(zhèn)區(qū)，用地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。規(guī)劃對(duì)其他16個(gè)行政村，集中建設(shè)31個(gè)集中式農(nóng)村居民點(diǎn)，平均各行政村1～3個(gè)，各居民點(diǎn)人口規(guī)模均在800～4000人之間。

圖1 X鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局Fig.1 Layout Plan for Villages of X Town

表1 鎮(zhèn)村規(guī)模的實(shí)際值與規(guī)劃值比較Tab.1 Index comparison of village scale between the plan and its implementation

從實(shí)施情況來看，規(guī)劃的31個(gè)集中居民點(diǎn)僅有4個(gè)得到部分實(shí)施，且建成規(guī)模遠(yuǎn)小于規(guī)劃預(yù)測(cè)，選址也未完全按照《規(guī)劃》實(shí)施。課題組深入走訪了建成的4個(gè)居民點(diǎn)及相關(guān)的行政村，就集中居民點(diǎn)選址、規(guī)模、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)來源、土地補(bǔ)償?shù)确矫孀隽诉M(jìn)一步訪談(表2)。4個(gè)集中居民點(diǎn)的平均戶數(shù)為23戶，平均人口為125人，戶均建筑面積為218m2，政府總計(jì)投資1360萬元。從規(guī)模來看，集中居民點(diǎn)尚不能有效提高公共設(shè)施服務(wù)效率；從住宅面積來看，新建住房普遍面積較大，與家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化的趨勢(shì)相反；從政府投入來看，戶均約15萬元的投資對(duì)政府的財(cái)務(wù)壓力較大。

4個(gè)居民點(diǎn)得以部分建成，(訪談得知)主要原因在于：空間區(qū)位的便利性(有3個(gè)位于集鎮(zhèn)附近，另1個(gè)鄰近重要公路)、村民對(duì)新建房有一定升值預(yù)期和方便使用鎮(zhèn)區(qū)設(shè)施資源。

表2 集中居民點(diǎn)建成情況一覽Tab.2 The implementation of the planned settlements

2.4.3 鎮(zhèn)村建設(shè)

《規(guī)劃》提出工業(yè)用地要集中布局。在該鎮(zhèn)發(fā)展過程中雖然新增工業(yè)用地基本上都集聚到了鎮(zhèn)區(qū)附近，但工業(yè)布局仍然較為零散，沒有形成較為集中的工業(yè)園區(qū)，且工業(yè)企業(yè)與居住生活混雜，污染較為嚴(yán)重的某印染廠仍在運(yùn)行。

《規(guī)劃》提出至2020年復(fù)墾土地228.40hm2。因?yàn)榧芯用顸c(diǎn)建設(shè)進(jìn)程緩慢，實(shí)際復(fù)墾土地僅43.93hm2，與規(guī)劃預(yù)期差距較大。

《規(guī)劃》對(duì)道路建設(shè)、耕地保護(hù)、水系風(fēng)貌、市政設(shè)施和公共設(shè)施等方面也提出了要求，實(shí)際執(zhí)行情況較好：耕地面積沒有減少，水系風(fēng)貌得以保護(hù)，供電、電信、供水已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心、衛(wèi)生室、文化站等公共設(shè)施基本得到落實(shí)；但污水搜集處理設(shè)施尚未覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，環(huán)衛(wèi)設(shè)施和服務(wù)有待提升，托兒所、老年活動(dòng)中心和集貿(mào)市場(chǎng)等均未建設(shè)。

2.4.4 評(píng)估小結(jié)

總體而言，《規(guī)劃》較好地指導(dǎo)了該鎮(zhèn)的鎮(zhèn)村建設(shè)，尤其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面成效顯著。X鎮(zhèn)因?yàn)橛辛恕兑?guī)劃》，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的“鎮(zhèn)總體規(guī)劃”中關(guān)于農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容的不足，一定程度上也抑制了農(nóng)村建設(shè)的無序蔓延，為今后的鎮(zhèn)村土地集約利用奠定了基礎(chǔ)。但也不可否認(rèn)，遷村并點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)想與實(shí)際實(shí)施尚有很大差距，其中的原因可以從村民和政府兩個(gè)層面來深入剖析。

3 從村民視角審視《規(guī)劃》的實(shí)施機(jī)制：自下而上的動(dòng)力有限

圖2 案例鎮(zhèn)G村人口年齡結(jié)構(gòu)Fig.2 Demographic structure of G Village

《規(guī)劃》實(shí)施，很重要的是遷村并點(diǎn)工作的落實(shí)。從X鎮(zhèn)的實(shí)施情況看，該項(xiàng)內(nèi)容實(shí)施的并不理想?！兑?guī)劃》雖然依據(jù)集中居住的原則設(shè)置了集中居民點(diǎn)，但《規(guī)劃》本身仍然是一種“引導(dǎo)”行為，而非“強(qiáng)制”行為。因此，“集聚”仍然要基于自愿，村民“自下而上”的集中居住的動(dòng)力是《規(guī)劃》得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。而(蘇中地區(qū))農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是，自下而上的集中居住動(dòng)力有限。

3.1 農(nóng)村社區(qū)老齡化，村民遷居動(dòng)力弱

X鎮(zhèn)所在的蘇中地區(qū)一直以來出生率就較低，自然增長(zhǎng)率近年來始終為負(fù)，農(nóng)村青壯年男性歷來有著外出務(wù)工從事建筑行業(yè)的傳統(tǒng)。X鎮(zhèn)G村的全樣本數(shù)據(jù)顯示，人口百歲圖已經(jīng)呈現(xiàn)出倒金字塔形的趨勢(shì)(圖2)，60歲以上人口比例達(dá)到27.1%(65歲以上為20.0%)，60歲以上人口老少比更是達(dá)到了367.2%(65歲以上人口的老少比為271.0%)③，已經(jīng)明顯進(jìn)入到了老齡社會(huì)。X鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查顯示，70%的農(nóng)村家庭有外出務(wù)工人員。隨著近年來農(nóng)村常住人口的持續(xù)減少和戶籍人口的大量流出，留守人口主要是老人和兒童，他們的(集中居住)遷居動(dòng)力很弱。

3.2 本地建房高峰已過，農(nóng)房翻建需求不大

X鎮(zhèn)所在的蘇中地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)起步相對(duì)較早，1980年代開始就已經(jīng)有大量的農(nóng)村青年外出務(wù)工，使得農(nóng)村家庭的收入得以較快提升。2012年農(nóng)民人均純收入為15224元，比江蘇省平均水平高出25%。X鎮(zhèn)農(nóng)村翻建新房的高峰早在2000年左右就已基本結(jié)束，且大部分新建住房為磚混結(jié)構(gòu)，堅(jiān)固耐用，這也一定程度上降低了農(nóng)民的遷居意愿。從案例鎮(zhèn)2012年的新建住房統(tǒng)計(jì)情況來看，全鎮(zhèn)18510戶村民，全年翻新住宅的總計(jì)80戶，占比0.4%[10]，以該鎮(zhèn)某村為例，全村1159戶居民中已有1036戶建設(shè)了兩層及以上的樓房，2013年僅有1戶翻建。如此“微小”的建房需求，難以推動(dòng)集中居民點(diǎn)短期內(nèi)形成規(guī)模。

3.3 集中居民點(diǎn)吸引力不足，村民認(rèn)可度低

對(duì)于村民而言，搬遷是一件大事，即使有政府補(bǔ)貼，購(gòu)置新居和裝飾新居都是一筆不小的花費(fèi)。遷居的選擇很多，可以遷往縣城，也可以遷往鎮(zhèn)區(qū)。雖然規(guī)劃的農(nóng)村集中居民點(diǎn)規(guī)模普遍在800～4000人之間，但因?yàn)閷?shí)施力度不大，建成規(guī)模很小，相應(yīng)的配套設(shè)施較為有限。陸希剛基于對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村的調(diào)查和文獻(xiàn)分析歸納出，遷村并點(diǎn)的合理性主要是從政府角度出發(fā)的，而基層村民的認(rèn)可度很低，農(nóng)村居民對(duì)居住地選擇的優(yōu)先順序依次是“本村—集鎮(zhèn)—集中居民點(diǎn)”[3]。集中居民點(diǎn)在眾多選擇中，其相對(duì)吸引力非常有限。從已經(jīng)實(shí)施的4個(gè)集中居民點(diǎn)來看，要么是位于鎮(zhèn)區(qū)周邊，要么是緊鄰公路，這樣的區(qū)位條件能夠提升遷居居民的房產(chǎn)升值預(yù)期，也有利于共享鎮(zhèn)區(qū)公共設(shè)施，盡管有這樣的有利條件，其實(shí)施程度仍較低。其他區(qū)位的集中居民點(diǎn)，其吸引力更弱。所以，集中居民點(diǎn)的吸引力不足，使得大規(guī)模集聚村民定居難以實(shí)現(xiàn)。

3.4 本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于精耕細(xì)作，需要空間的便利性

X鎮(zhèn)所在地區(qū)人多地少，人均耕地面積僅1.14畝。集中居住后耕作半徑勢(shì)必要擴(kuò)大，將從原先的不足500m擴(kuò)展到最遠(yuǎn)約1000m。但是，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)種植多為精細(xì)化生產(chǎn)，蔬菜和經(jīng)濟(jì)作物占比較大(勞動(dòng)力消耗大)，規(guī)?；脑O(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還較少。由于青年大量外出務(wù)工，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力多為50歲以上中老年人。該鎮(zhèn)某村2012年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力調(diào)查顯示，全村實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力平均年齡為63歲④。所以，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和老齡化特征使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者需要空間上的便利，這樣集中居民點(diǎn)在公共服務(wù)上的便利性被耕作的不便性所抵消。

4 從政府角度再審視《規(guī)劃》的實(shí)施：自上而下推力不足

制度約束、政府政策和資金的推動(dòng)對(duì)于《規(guī)劃》實(shí)施至關(guān)重要，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)。如果制度上的約束不能得以協(xié)調(diào)，如果沒有政府政策的傾斜和資金的投入，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃尤其是遷村并點(diǎn)工作很難得到全面實(shí)施。筆者在X鎮(zhèn)的調(diào)查驗(yàn)證了上述判斷。

4.1 土地的集體所有與規(guī)劃的地域單元不一致

《規(guī)劃》的地域單元是行政村或自然村，但根據(jù)《土地管理法》，集體土地所有權(quán)在村民小組(或生產(chǎn)隊(duì))一級(jí)，村民小組內(nèi)土地公有，經(jīng)公平分配，村民無償獲得土地使用權(quán)(包括宅基地的使用權(quán))，但是集中居民點(diǎn)的建設(shè)勢(shì)必需要在各村民小組之間進(jìn)行土地權(quán)屬的重新劃分，或者是進(jìn)行土地權(quán)益的交換。因農(nóng)村土地的質(zhì)量和區(qū)位等微觀差異性，僅憑友好協(xié)商，常常難以在所有小組成員間達(dá)成共識(shí)，這就可能會(huì)造成“看似合理的規(guī)劃，難以具體實(shí)施操作”。張軍民對(duì)山東兗州市“五村合一”規(guī)劃實(shí)施的研究也表明，不同村莊居民的和諧共處需要很長(zhǎng)的適應(yīng)過程[6]。

4.2 集中居民點(diǎn)選址與相關(guān)規(guī)劃沖突

土地利用規(guī)劃一般定期修改，但與城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)規(guī)劃一樣，目前還無法進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新。由于農(nóng)村集中居民點(diǎn)量大面廣，土地利用規(guī)劃很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)集中居民點(diǎn)的建設(shè)選址。如果嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃的土地屬性來選址，規(guī)避耕地，會(huì)經(jīng)常與空間分析得出的最優(yōu)選址相矛盾。X鎮(zhèn)的《規(guī)劃》中，部分農(nóng)村集中居民點(diǎn)就位于了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或耕地范圍內(nèi)。在土地利用規(guī)劃沒有修改之前，鎮(zhèn)政府即使默許該處集中建房，村民也無法辦理產(chǎn)權(quán)證，且與國(guó)家法律相悖。因此，現(xiàn)有土地管理制度無形地對(duì)集中居民點(diǎn)的建設(shè)有一定的限制作用，這就需要鎮(zhèn)村布局規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)。

4.3 編制主體與實(shí)施主體錯(cuò)位，財(cái)政資金支持難以持續(xù)

從各類規(guī)劃的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施主體的明確至關(guān)重要。由于編制主體和實(shí)施主體的錯(cuò)位，基層政府對(duì)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)力不足，而上級(jí)政府的財(cái)政支持又很難持續(xù)，這就導(dǎo)致了規(guī)劃實(shí)施的困難。X鎮(zhèn)的案例表明，《規(guī)劃》編制的主體推進(jìn)單位是省政府，具體落實(shí)編制是縣或縣級(jí)市政府，而實(shí)際執(zhí)行卻是鎮(zhèn)(或鄉(xiāng))政府。部分得到實(shí)施的4個(gè)集中居民點(diǎn)主要得益于上級(jí)(縣)市政府的政策和財(cái)政支持，隨著資金支持的逐步撤出，后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施基本中斷。

在部分建成的4個(gè)集中居民點(diǎn)中，A村規(guī)模最大、設(shè)施最全、后期糾紛最少、農(nóng)民反響也最好，這與其當(dāng)初土地流轉(zhuǎn)時(shí)的賠償機(jī)制有很大關(guān)系。該村集中搬遷居民的4萬元/畝的土地補(bǔ)償由市政府一次性支付，在建設(shè)之初就充分落實(shí)。而其他3個(gè)村則是由政府承諾，每年給予800元/畝補(bǔ)償，持續(xù)20年；在實(shí)際操作中市級(jí)財(cái)政僅發(fā)放了一年，就將后期的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁至鎮(zhèn)政府和村委會(huì)。這樣的持續(xù)性的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)于并不富裕的鎮(zhèn)村財(cái)政而言非常困難。政府無法持續(xù)負(fù)擔(dān)相應(yīng)的資金，集中居民點(diǎn)建設(shè)也就無力擴(kuò)大、難以推廣。

另外，集中居民點(diǎn)的房屋建設(shè)雖然大多采取農(nóng)民自建或集資(委托)建設(shè)的方式，但周邊道路、綠化、市政設(shè)施和小型公建的建設(shè)資金還是需要由鎮(zhèn)政府或村集體承擔(dān)。在當(dāng)下鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)財(cái)力有限、建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)后返還金比例很小的情況下，這些配套建設(shè)經(jīng)常難以實(shí)現(xiàn)，這也使得政府無力大范圍推動(dòng)集中居民點(diǎn)的建設(shè)。

4.4 集鎮(zhèn)建設(shè)與集中居民點(diǎn)的博弈

以A村為例，在與村長(zhǎng)的訪談中筆者獲知，該村仍有不少建房需求，其中很大一部分需求是基于獲利的預(yù)期，但A村并沒有繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。一方面是鎮(zhèn)政府需要節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)，用于集鎮(zhèn)開發(fā)(尤其是工業(yè)項(xiàng)目)；另一方面A村鄰近鎮(zhèn)區(qū)，過量的集中居民點(diǎn)建設(shè)會(huì)妨礙鎮(zhèn)區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)、影響地價(jià)，進(jìn)而影響鎮(zhèn)財(cái)政收入。因此，從鎮(zhèn)域格局來看，集中居民點(diǎn)的建設(shè)一定程度上會(huì)抑制集鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模。在沒有諸如“新農(nóng)村建設(shè)”或者“示范村建設(shè)“之類的政策驅(qū)動(dòng)下，二者之間的博弈往往是集鎮(zhèn)優(yōu)先。

5 延伸討論：與時(shí)俱進(jìn)，提升農(nóng)村人居環(huán)境

村民自下而上的動(dòng)力有限和政府自上而下的推力不足，使得鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的實(shí)施困難重重。盡管如此，土地集約利用、公共服務(wù)均等化、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等依然是農(nóng)村建設(shè)的核心議題。綜合考量我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃體系不完善和內(nèi)容不明晰的客觀現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制仍然是具有積極意義的，但鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的主體內(nèi)容需要與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)際上近幾年以江蘇省為代表的若干省份已經(jīng)從過去簡(jiǎn)單的”遷村并點(diǎn)“的新農(nóng)村建設(shè)模式，向環(huán)境整治、公共服務(wù)下鄉(xiāng)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的方向轉(zhuǎn)變，通過村容村貌和公共服務(wù)的改善，凝聚社區(qū)共識(shí)，重塑鄉(xiāng)土活力，提升農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)水平。

2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布，明確提出“適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化的新形勢(shì)……按照發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村的要求，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點(diǎn)建設(shè)，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活……加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)……加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展……”以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》為指引，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃宜在以下幾方面完善提升。

5.1 控制與引導(dǎo)相結(jié)合，逐步促進(jìn)集中居住

在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很多地方的農(nóng)村住房已經(jīng)在2000年前后進(jìn)行了更新改造，比如長(zhǎng)三角、珠三角和山東半島等地。對(duì)于這類區(qū)域，大部分的農(nóng)村住房條件已經(jīng)達(dá)到甚至超過了小康水平，進(jìn)一步改善的需求不大。以蘇中地區(qū)為例，調(diào)查的村莊大部分家庭住房是磚混結(jié)構(gòu)，人均住房面積超過了60m2，僅從面積標(biāo)準(zhǔn)上看，已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這樣“優(yōu)質(zhì)”的住房，如果政府過度鼓勵(lì)“復(fù)墾+集中居住”模式，可能不符合低碳發(fā)展的要求。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的村莊，其（大量）集中居住后的就業(yè)問題仍然是難點(diǎn)，比如課題組在浙江南部某地農(nóng)村集中居民點(diǎn)的訪談顯示，村民集中居住后的就業(yè)和收入來源問題一直困擾著地方政府。因此，從各方面綜合考量，農(nóng)村的集中居住宜采取控制和引導(dǎo)相結(jié)合的方式，一方面控制農(nóng)村的住房新建活動(dòng)，另一方面在縣城或集鎮(zhèn)以及部分交通等條件良好的村莊規(guī)劃集中居民點(diǎn)，引導(dǎo)有實(shí)際需求、有建房意愿的村民在此遷居落戶。通過若干年的努力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的集中居住，實(shí)現(xiàn)集約利用土地的目標(biāo)愿景。

另一方面，我國(guó)農(nóng)村土地集約利用是長(zhǎng)期的政策趨勢(shì)。隨著農(nóng)村居民的老齡化，村民的宅基地、耕地和林地等勢(shì)必要有退出機(jī)制。盡管按照《土地管理法》，農(nóng)村集體土地屆時(shí)應(yīng)收回集體所有，但現(xiàn)實(shí)中因?yàn)椤凹w”這一概念的模糊，而導(dǎo)致具體的地權(quán)和物權(quán)處理矛盾重重。因?yàn)槲覈?guó)始于1950年代的農(nóng)村土地制度改革至今已半個(gè)多世紀(jì)，過去由于農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)偏大的特點(diǎn)，這些矛盾尚可以在農(nóng)村集體內(nèi)部消化（主要通過家庭內(nèi)部繼承）。但現(xiàn)今隨著城市化進(jìn)程的深化，農(nóng)村人口的快速流動(dòng)，農(nóng)村地權(quán)和物權(quán)的問題開始日漸凸顯。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，在農(nóng)村土地制度改革方面跨出了堅(jiān)實(shí)的第一步。但也必須看到，中央在農(nóng)村土地制度改革方面是比較謹(jǐn)慎的，這些改革均被嚴(yán)格限定在了有限的試點(diǎn)區(qū)域?！兑庖姟穼?duì)農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)方面僅僅限定在了“進(jìn)城農(nóng)民”范疇，至于宅基地如何流轉(zhuǎn)則尚待試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行探索。即使在一些試點(diǎn)城市（比如上海），宅基地流轉(zhuǎn)方面的改革也是非常謹(jǐn)慎。

因此，“農(nóng)民集中居住”雖然是早期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的核心內(nèi)容，但在當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化的新環(huán)境下，對(duì)于“集中居住”的認(rèn)識(shí)也要與時(shí)俱進(jìn)，要順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新趨勢(shì)，控制和引導(dǎo)相結(jié)合，逐步推進(jìn)。

5.2 因地制宜，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)

公共服務(wù)體系是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的核心議題。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃宜強(qiáng)化對(duì)本地公共服務(wù)需求特點(diǎn)的研究，設(shè)計(jì)適合本地的公共服務(wù)體系。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、民族風(fēng)俗不同、地形不同的各類地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)劃布局。

X鎮(zhèn)的“公共設(shè)施向鎮(zhèn)區(qū)集聚”的模式對(duì)平原地區(qū)有一定借鑒意義。X鎮(zhèn)于2008年開始撤銷農(nóng)村小學(xué)，僅保留了鎮(zhèn)中心小學(xué)。村小撤并實(shí)施多年后，課題組針對(duì)兒童上學(xué)的便利性和適應(yīng)性問題，做了專門的訪談和問卷調(diào)查，結(jié)果表明75%的被訪者明確表示已經(jīng)適應(yīng)了村小撤并；集中到鎮(zhèn)區(qū)上學(xué)可以提高教學(xué)質(zhì)量，并無不便。X鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)到達(dá)所有行政村的道路均已硬化，最遠(yuǎn)的自然村到達(dá)鎮(zhèn)區(qū)也不超過5km（電瓶車15分鐘路程），這樣的出行距離對(duì)于村民共享集鎮(zhèn)設(shè)施而言，是基本可以接受的。除了小學(xué)以外，醫(yī)院、體育場(chǎng)、菜場(chǎng)和文化娛樂設(shè)施也可以實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)、農(nóng)村共享。

但是X鎮(zhèn)模式對(duì)于山區(qū)村而言可能就不合適，尤其對(duì)于生產(chǎn)和生活設(shè)施建設(shè)仍然滯后的貧困山區(qū)，其交通不便、道路硬化率低，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入中農(nóng)業(yè)仍然占主體。筆者于2015年8-9月份完成的云南、青海等地的農(nóng)村調(diào)查顯示，過度撤并小學(xué)和其他設(shè)施會(huì)極大地影響農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，在一些極度落后地區(qū)甚至導(dǎo)致適齡兒童被迫輟學(xué)[11]。有研究表明，中心村的遷并模式對(duì)于公共設(shè)施的配置是不經(jīng)濟(jì)的[12]。

因此，在不同地區(qū)，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃要根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌陌l(fā)展條件、發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜布局相應(yīng)公共設(shè)施和提供公共服務(wù)。

5.3 重視環(huán)境整治，完善相關(guān)機(jī)制

源于過去對(duì)農(nóng)村發(fā)展的忽視，（部分地區(qū)）農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)嚴(yán)重滯后，問題日益突出。其中，環(huán)境衛(wèi)生、垃圾收集和清運(yùn)、溝渠污染等是鄉(xiāng)村環(huán)境的普遍問題。而當(dāng)下的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃普遍重視空間安排，一定程度上忽視了環(huán)境問題。筆者在2015年11月完成的13省480村調(diào)查顯示，農(nóng)村環(huán)境整治已經(jīng)刻不容緩。農(nóng)村河道污染、垃圾污染等已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村人居環(huán)境水平。但是，目前我國(guó)地方公共財(cái)政預(yù)算中，尚沒有專項(xiàng)的資金來保障農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生工作，也沒有相應(yīng)的機(jī)制來確保農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)工作的推進(jìn)。實(shí)際上，與“推進(jìn)農(nóng)民集中居住”政策的經(jīng)濟(jì)成本相比，農(nóng)村環(huán)境綜合整治的成本更低，見效更快⑤，宜在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中予以充分重視，并強(qiáng)化實(shí)施機(jī)制。

5.4 發(fā)掘村莊的內(nèi)生動(dòng)力，資金與政策引導(dǎo)并行

從X鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，較為成功的幾個(gè)集中居民點(diǎn)均極大地依賴于上級(jí)政府（尤其是省級(jí)）的資金投入與大力推進(jìn)；反觀全國(guó)，近年來影響范圍較廣的一些“新農(nóng)村”、“美麗鄉(xiāng)村”示范點(diǎn)也同樣建立在“自上而下”行政力的強(qiáng)勁推動(dòng)下。這些村莊的確實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的土地集約、設(shè)施高效、環(huán)境美麗等規(guī)劃目標(biāo)，也起到了帶動(dòng)和鼓舞的積極作用，但其成本投入?yún)s是巨大的。在資源有限的前提下，這些示范村推廣和復(fù)制的難度很大。

要實(shí)現(xiàn)村莊人居環(huán)境的全面改善，短期內(nèi)必然不可能完全依靠政府的轉(zhuǎn)移支付，如何發(fā)掘村莊優(yōu)勢(shì)、尋找其“自下而上”的發(fā)展意愿和動(dòng)力是首先應(yīng)當(dāng)思考并探索解決的問題。要充分重視村莊能人的作用，以提高能人的技能和社會(huì)資本為突破口，影響和帶動(dòng)村民致富。在此基礎(chǔ)上，政府通過相應(yīng)的政策和資金的扶持為村莊注入可持續(xù)、良性的自身發(fā)展動(dòng)力。因此，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃宜在規(guī)劃實(shí)施動(dòng)力方面做出更進(jìn)一步的謀劃。

5.5 順應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系的新變化，研究多元城鎮(zhèn)化模式

在農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)地確權(quán)的背景下，農(nóng)村與城市的關(guān)系也在發(fā)生變化。過去農(nóng)民流出農(nóng)村的機(jī)會(huì)成本幾乎為零，現(xiàn)在農(nóng)民的農(nóng)村資產(chǎn)逐步清晰，農(nóng)村的人居環(huán)境在加速改善，農(nóng)村的綜合吸引力在增強(qiáng)，城鄉(xiāng)關(guān)系在發(fā)生新的變化。反映在城鎮(zhèn)化意愿上就是，如今的農(nóng)民（尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)）普遍不愿意離開農(nóng)村進(jìn)城定居。在2015年11月份完成的全國(guó)13省480村7578戶的農(nóng)村調(diào)查中[11]，被訪農(nóng)民有72%明確表示農(nóng)村是他們的理想居住地，剩余28%有城鎮(zhèn)化潛力的這部分人口，如果再考慮到其定居城市的能力約束的話，真正可能完成城鎮(zhèn)化的估計(jì)最多也就10%～15%左右。當(dāng)然，這個(gè)數(shù)據(jù)所反映的僅僅是留守人口，針對(duì)這部分人口的城鎮(zhèn)化可能是就地城鎮(zhèn)化（集鎮(zhèn)、縣城）為主。而另外一部分在農(nóng)村逐步成長(zhǎng)起來的年輕人口也會(huì)有分化，絕大部分人會(huì)選擇進(jìn)城工作生活。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)（筆者在日本和韓國(guó)的考察），也將有一部分人受到“鄉(xiāng)愁”和“逃離大都市”等思想的影響，選擇回鄉(xiāng)定居。這樣多元的城鎮(zhèn)化選擇將在未來的中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系中扮演重要角色。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃是法定規(guī)劃體系外比較靈活的一種新規(guī)劃類型，可以對(duì)此展開深入的研究和探索。

6 結(jié)語

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時(shí)代背景下，“城市規(guī)劃”正在向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變。江蘇省在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃方面的率先實(shí)踐為全國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村規(guī)劃編制提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橛辛艘?guī)劃的引導(dǎo)，經(jīng)過多年的實(shí)踐，江蘇省全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村道路、供水、供電、電話等基礎(chǔ)設(shè)施的全覆蓋；因?yàn)橛辛艘?guī)劃的控制，農(nóng)村曾經(jīng)的無序建設(shè)得到了一定抑制，為后續(xù)的土地集約利用打下了基礎(chǔ)，減少了阻力。雖然由于當(dāng)時(shí)條件的制約，遷村并點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施程度不高，但既有的案例經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施評(píng)估為今后進(jìn)一步完善相關(guān)工作提供了討論的平臺(tái)。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化從關(guān)注數(shù)量增長(zhǎng)向重視質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村規(guī)劃是一項(xiàng)重大的研究課題。對(duì)蘇中案例鎮(zhèn)的研究為更加深入地理解鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制提供了有益的啟示。但也要看到，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃仍然游離于法定規(guī)劃體系之外，如何理順其與鎮(zhèn)總體規(guī)劃及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的關(guān)系，仍然需要進(jìn)一步討論研究。在沒有厘清鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制體系、編制內(nèi)容等之前，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃仍將繼續(xù)存在，但其將不再僅僅局限于當(dāng)初的“遷村并點(diǎn)”。比如廣州市的村莊布局規(guī)劃實(shí)踐表明，其可以作為法定的總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃之間的銜接，作為鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)三規(guī)合一的橋梁[13]。上海市嘉定區(qū)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)踐表明，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)際上是當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不健全的一種無奈選擇，是政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)管控的有力工具，也是提升農(nóng)村人居環(huán)境的綱領(lǐng)性文件⑥。綜合考慮當(dāng)下我國(guó)鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)際發(fā)展階段，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃在一定階段內(nèi)仍將繼續(xù)存在，其可能將承擔(dān)指導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)發(fā)展的重任，其編制的目標(biāo)可能不僅僅是集約利用土地，而是需要拓展到“改善農(nóng)村人居環(huán)境”⑦、“促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一”上。

(感謝匿名審稿人對(duì)本文提出的寶貴意見，感謝同濟(jì)大學(xué)趙民教授、郝晉偉博士、黎威研究生對(duì)鄉(xiāng)村調(diào)查工作的支持，感謝莊淑亭編輯的工作。)

注釋(Notes)

① 2005年4月，江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作的通知》(蘇政辦發(fā)[2005]29號(hào))，明確了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本要求、進(jìn)度質(zhì)量要求。

② 需要指出的是，該《規(guī)劃》并沒有明確近期建設(shè)期限和實(shí)施時(shí)序，故2012年的對(duì)應(yīng)指標(biāo)采用插值法計(jì)算，得到相應(yīng)的指標(biāo)值。

③ 按照聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，65歲以上人口超過7%，老少比超過30%，意味著人口結(jié)構(gòu)進(jìn)入老齡化階段。

④ 這種現(xiàn)象有一定的普遍性，劉保亮和李京生對(duì)上海郊區(qū)農(nóng)村的調(diào)查顯示，某村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口，其平均年齡是61.4歲。筆者在皖北地區(qū)的訪談，情況也是如此。

⑤ 2013年江蘇省的農(nóng)村工作重點(diǎn)已經(jīng)從“遷村并點(diǎn)”工作轉(zhuǎn)向了“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”。

⑥ 筆者在2014年有幸參加了《嘉定區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的評(píng)審，時(shí)任主要領(lǐng)導(dǎo)如是說。2016年上海市基本完成了全市郊區(qū)村莊布點(diǎn)規(guī)劃的全覆蓋，但其內(nèi)容與2014年嘉定區(qū)村莊布點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容不同，本次全覆蓋的村莊布點(diǎn)規(guī)劃的核心內(nèi)容是將全市郊區(qū)的村莊劃分為保護(hù)村、保留村和撤并村。抑或可以說，上海市的“村莊布點(diǎn)規(guī)劃”也是鄉(xiāng)村規(guī)劃體系缺位下的一種無奈選擇。筆者時(shí)任上海市規(guī)土局村鎮(zhèn)處掛職副處長(zhǎng)。

⑦ 2015年住建部發(fā)布的《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》提出了一種新的規(guī)劃類型“縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”，其強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的建設(shè)實(shí)施，重視多部門合作和多規(guī)合一，關(guān)注資源的整合，強(qiáng)調(diào)切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境；似可認(rèn)為是當(dāng)下階段鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐的最新探索，但其最大的難點(diǎn)可能是在法理關(guān)系的理順和規(guī)劃深度上。

References)

1 何靈聰. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的我國(guó)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃進(jìn)展與展望[J]. 規(guī)劃師，2012(5):5-9.HE Lingcong. Town and Village System Planning Practice and Prospect from Urban Rural Integrate Development Viewpoint[J]. Planners，2012(5): 5-9.

2 劉保亮，李京生. 遷村并點(diǎn)的問題研究[J]. 小城鎮(zhèn)建設(shè)，2001(6)：54-55.LIU Baoliang，LI Jingsheng. Research on the Issue of Village Relocation and Consolidation[J].Development of Small Cities & Towns，2001(6): 54-55.

3 陸希剛. 從農(nóng)村居民意愿看“遷村并點(diǎn)”中的利益博弈[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2008(2)：45-48.LU Xigang. Interest Game Village Relocation and Combination：A Study Based on Questionnaire Surveys to Villagers[J].Urban Planning Forum，2008(2):45-48.

4 徐東云. 淺析村鎮(zhèn)建設(shè)中遷村并點(diǎn)的阻力[J]. 中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2012(2)：282，285.XU Dongyun. Analysis on the Resistance of Village Relocation and Consolidation in Villages and Towns Construction[J].China Urban Economy，2012(2):282，285.

5 陳有川，李劍波，張軍民，等. 城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下的縣(市)域村莊布點(diǎn)規(guī)劃方法探索——以膠南市為例[J]. 山東建筑大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(3)：207-211.CHEN Youchuan，LI Jianbo，ZHANG Junmin，et al.Discussion on the Planning Method of Site Layout for Villages in County (or City) Region Under the Background of Urbanization: A Case Study of Jiaonan City[J]. Journal of Shandong Jianzhu University，2009(3): 207-211.

6 張軍民. “遷村并點(diǎn)”的調(diào)查與分析[J]. 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003(8)：57-62.ZHANG Junmin. Investigation and Analysis of “Village Relocation and Consolidation”[J]. Chinese Rural Economy，2003(8): 57-62.

7 張軍民，冀晶娟. “遷村并點(diǎn)”實(shí)施成效及其思考——以山東省兗州市新兗鎮(zhèn)寨子片區(qū)為例[J]. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009(4)：9-12.ZHANG Junmin，JI Jingjuan. The Effects of the Villages’ Relocation and Annexation and Relevant Considerations：Zhaizi District，Xinyan Town，Yanzhou City，Shandong Province as an Example[J]. Rural Economy，2009(4): 9-12.

8 丁瓊，丁愛順. 村莊布局規(guī)劃中“遷村并點(diǎn)”實(shí)施困境的探討[J]. 小城鎮(zhèn)建設(shè)，2008(10)：51-55.DING Qiong，DING Aishun. Discussion on the Dilemma of Village Relocation and Consolidation in Village Planning[J].Development of Small Cities & Towns，2008(10):51-55.

9 蔡欣. 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃初探[J]. 江蘇城市規(guī)劃，2006(2)：34-37.CAI Xin. Preliminary Study on Town and Village Layout Plan[J]. Jiangsu Urban Planning，2006(2):34-37.

10 某市農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì). 希望的田野——某市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)概覽[Z]. 2011.Municipal Rural Socio-Economic Investigation Team.The Fields of Hope：A Survey of Rural Economy in a City[Z]. 2011.

11 張立. 中國(guó)鄉(xiāng)村調(diào)查2015[C].貴陽：2015中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)專題會(huì)議十三：鄉(xiāng)村規(guī)劃——地方實(shí)踐探索與創(chuàng)新，2015.ZHANG Li. A Rural Survey of China in 2015[C].Guiyang: An Invited Presentation of Sub-Forum Thirteen in Annual Conference of China Urban Planning 2015: Rural Planning: Local Practice Exploration and Innovation，2015.

12 王穎，姜駿驊，張凌，等. 上海浦東孫橋鎮(zhèn)遷村并點(diǎn)過程與模式考察[J]. 規(guī)劃師，2001(1)：26-29.WANG Ying, JIANG Junhua, ZHANG Ling, et al.Investigation on Annexation of Villages[J].Planners,2001(1):26-29.

13 葉裕民，彭海峰. 廣州市面向?qū)嵤┑拇迩f規(guī)劃編制實(shí)踐[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2015.YE Yumin，PENG Haifeng. Practice of Implementation：Oriented Village Planning in Guangzhou City[M]. Beijing：China Architecture & Building Press，2015.