李陽

[摘要]在全國大氣污染治理的背景下，西寧市政府也采取一系列措施，進(jìn)一步加強大氣污染綜合整治工作，通過各項措施，在一定程度上改善了西寧市空氣環(huán)境質(zhì)量狀況。雖然西寧市政府在大氣污染治理中取得了顯著成效，但同時也存在一定的問題。目前，有關(guān)我國的公眾參與機制方面存在嚴(yán)重缺失，主要表現(xiàn)在地方政府的決策和執(zhí)行等方面，從而導(dǎo)致地方政策的正當(dāng)性、合法性不足以及公眾參與的渠道、途徑不是很完善。本文將以西寧市公眾參與大氣污染治理為視角進(jìn)行實證考察，探究目前西寧市公眾參與大氣污染治理中存在的難題，最后針對其存在的若干具體問題，提出自己的一些建議。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；大氣污染治理；問題；完善建議

一、以西寧市為研究對象的意義

一直以來，政府在大氣污染治理中發(fā)揮了不容忽視的重要作用，但傳統(tǒng)的環(huán)境政府管理模式也表現(xiàn)出了一些弱點與缺陷，比如：某些政府的管理機構(gòu)過度干預(yù)市場，由于公共物品的短缺而公眾的需求不能得到很好地滿足，以及權(quán)力的運行得不到及時有效的監(jiān)督等方面的問題。環(huán)境治理與保護(hù)的最終動力和歸宿是廣大民眾，公眾的參與權(quán)得不到及時的保護(hù)，環(huán)境治理和保護(hù)也就是無源之水。為此，對大氣污染的治理和保護(hù)，從“社會”維度進(jìn)行逆向考量，也即從政府——社會這兩個維度之一的角度出發(fā)，確立廣大民眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域方面的參與權(quán)，完善廣大民眾的環(huán)保參與制度，努力構(gòu)建“公眾是環(huán)境治理與保護(hù)的主體”意識，這也是大氣污染治理、構(gòu)建和諧社會的應(yīng)有之義。

（一）以青海省西寧市為研究對象的現(xiàn)實意義

目前青海的環(huán)保工作主要集中在三江源、青海湖，幾乎很少有人去關(guān)注城市的大氣污染問題。然而，近幾年隨著西寧市經(jīng)濟的快速發(fā)展，西寧市的空氣質(zhì)量也明顯有所下降，造成西寧市大氣污染的因素主要有工業(yè)園區(qū)污染、露天燒烤污染、機動車尾氣排放污染、施工揚塵污染、煤煙塵污染、建筑與生活垃圾污染等。政府的大氣污染治理職能雖然得到了進(jìn)一步的強化，但廣大公眾參與的作用與力量卻并沒有很好的得以充分發(fā)揮與體現(xiàn)。因此，以西寧市為研究對象對問題的探究解決具有現(xiàn)實的意義。

（二）以青海省西寧市為研究對象的理論意義

1.豐富與完善了與公眾參與制度有關(guān)的環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)理論明釋了環(huán)境權(quán)是指全體社會成員都享有健康權(quán)、安全權(quán)和在舒適的環(huán)境中享有的生活與工作的權(quán)利，具體包括生命健康權(quán)、財產(chǎn)安全權(quán)、工作與生活環(huán)境舒適權(quán)，以及其他與之相關(guān)的參與環(huán)境管理的權(quán)利，其核心是人類生存與發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境權(quán)理論自20世紀(jì)60年代提出以來，國際法文件對環(huán)境權(quán)也給予了一定的肯定，同時也為大多數(shù)國內(nèi)立法所認(rèn)可與接受，正逐漸成為環(huán)境法保護(hù)得以存在的權(quán)利基石。

2.豐富與完善了大氣污染治理中的依法行政理論

依法行政理論對大氣污染的治理要求主要體現(xiàn)在合法行政和合理行政這兩個方面。首先，有關(guān)的立法機關(guān)需要制定出相關(guān)的內(nèi)容合理、層級協(xié)調(diào)的大氣污染治理法律法規(guī)，且同時通過立法劃清大氣污染治理中政府的公權(quán)力與公民的私權(quán)利的界限。其次，合法行政和合理行政也應(yīng)貫穿于行政主體治理大氣污染的全過程，即行政機關(guān)治理大氣污染不但需要有相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù)，而且行政主體大氣污染治理中的權(quán)力責(zé)任分配同樣也需嚴(yán)格按照法律法規(guī)。

二、西寧市大氣污染治理中公眾參與情況調(diào)研分析

對當(dāng)前的西寧市空氣質(zhì)量以及西寧市公眾參與大氣污染治理的相關(guān)情況與問題進(jìn)行研究，主要包括以下幾個方面：

（一）對造成西寧市大氣污染的因素以及存在地點的調(diào)查

雖然近年來西寧市不斷加大對大氣污染綜合治理的力度，但是，西寧市的空氣質(zhì)量優(yōu)良率卻從未達(dá)到一級優(yōu)。根據(jù)對西寧市大部分地區(qū)的實地調(diào)查，我發(fā)現(xiàn)造成西寧市大氣污染的因素以及存在地點分別是：揚塵治理污染，其主要存在地點是南川工業(yè)園區(qū)西塔高速東側(cè)沿線，城北區(qū)毛勝寺安置小區(qū)工地，京藏高速第六、十一、十二標(biāo)段施工工地，海湖新區(qū)財富廣場二期項目工地；渣土車污染，其主要存在地點是城北區(qū)寧大路、朝陽東路、天峻路，海湖新區(qū)高架橋閘道，城西區(qū)西川南路，城東區(qū)共和路、互助路；道路二次揚塵污染，其主要存在地點是海湖新區(qū)海晏路延長段，城東區(qū)共和路、互助路，城北區(qū)柴達(dá)木路；拆遷工地污染，其主要存在地點是小橋片區(qū)拆遷工地、沈家寨拆遷工地、青年巷拆遷工地；建筑、生活垃圾污染，其主要存在地點是各地區(qū)部分河道、溝渠等區(qū)域，城鄉(xiāng)結(jié)合部；煤煙塵污染，其主要存在地點是城中區(qū)、城北區(qū)等。

（二）對西寧市市民的訪問

1.以訪談的形式進(jìn)行調(diào)查

調(diào)查結(jié)果是：72.5%市民認(rèn)為公民的環(huán)境參與權(quán)受到侵害是由于政府的某些行為造成，8%的市民認(rèn)為自己對此并沒有什么了解與認(rèn)識，19.5%的市民認(rèn)為自己的環(huán)境參與權(quán)受到侵害是由于公民自己的個人行為造成的。

在72.5%的市民中認(rèn)為自己的環(huán)境參與權(quán)受到侵害是由于政府的某些行為造成的訪談中，有51.5%的人認(rèn)為如果自己能夠享有此權(quán)利、具備此能力的話，自己愿意去行使環(huán)境參與權(quán)，自覺參與到大氣污染治理當(dāng)中去。9%的人認(rèn)為政府就是這個樣子的，自己也不想去參與。12%的市民認(rèn)為如果自己享有此權(quán)利且花費不多的話參與一下還是可以的。

2.以問卷的形式進(jìn)行調(diào)查及結(jié)果分析

本次對公眾的問卷調(diào)查地點選擇在一些中心廣場與市區(qū)，原由在于這兩個區(qū)域的人流量相對比其他區(qū)域要大一些，同時該區(qū)域面向的廣大群眾也是多樣化的，而且公眾的年齡層次分布也相對比較均勻，從而更能真實地反映出一些實際情況。通過對以上調(diào)查問卷的總結(jié)，我主要歸納了下列幾點數(shù)據(jù)結(jié)論：

（1）72.6%的公民對公眾參與大氣污染治理的途徑和方式不了解。

（2）93.4%的公民對大氣污染治理中有關(guān)公眾參與的決策持支持的態(tài)度。

（3）84.3%的公民對有關(guān)大氣污染治理中的公眾參與途徑?jīng)]有達(dá)到滿意的程度。endprint

（4）86.8%的公民具有參與到大氣污染治理中去的意愿。

通過以上數(shù)據(jù)，我們不難看出，西寧市大多數(shù)公民對公眾參與大氣污染治理的途徑和方式是不夠了解的，有關(guān)政府的某些公眾參與決策關(guān)系到每個公民的切身相關(guān)利益，但大多數(shù)公民對公眾參與決策的過程卻了解甚少。當(dāng)他們的公民環(huán)境參與權(quán)受到損害時也不知如何去維權(quán)，往往通過上訪或其他極端的方式，他們殊不知這樣不但不能維權(quán)，而且還會爆發(fā)群體性事件。從以上數(shù)據(jù)的第二項與第四項可以看出，公民當(dāng)中的大多數(shù)是愿意參與到大氣污染治理當(dāng)中去的，所以目前對相關(guān)政府部門來說，制定切實可行的公眾參與決策的措施并愿意同公眾一起去解決問題，這才是最重要的。

（三）對西寧市環(huán)保局工作人員的問卷調(diào)查及分析

此次對西寧市環(huán)保局的部分工作人員進(jìn)行了問卷調(diào)查，并與部分工作人員進(jìn)行了訪談，相關(guān)的具體數(shù)據(jù)歸納如下：

1.96.6%的工作人員對西寧市公眾參與大氣污染治理的相關(guān)問題略知一二。

2.73.5%的工作人員可以列舉出至少一種公眾參與大氣污染治理的途徑方法。

3.86.6%的工作人員認(rèn)為進(jìn)行公眾參與大氣污染治理決策的改革是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)們的事、與自己無關(guān)。

4.51.6%的工作人員認(rèn)為西寧市環(huán)保局對公眾參與大氣污染治理的重視程度很高。

從對環(huán)保局工作人民的問卷及訪談歸納的數(shù)據(jù)來看，環(huán)保局的工作人員對社會公眾參與相關(guān)政府決策也是有一定認(rèn)識的且覺悟還是挺高的，但傳統(tǒng)的封建官僚思想與事不關(guān)己的態(tài)度讓我們更加清楚地看到，西寧市政府對公眾參與大氣污染治理的重視程度還是不夠高，一些具體的措施也不是很完善，公眾對參與大氣污染治理的強烈需求同政府之間的橋梁紐帶也沒有很好的暢通，有關(guān)政府部門對自身的定位還不到位，政府自身在民主與開放的背景下應(yīng)改變其嚴(yán)重錯誤的理念。

三、西寧市公眾參與大氣污染治理的問題及其完善途徑

（一）西寧市公眾參與大氣污染治理出現(xiàn)的問題

1.公眾參與環(huán)境行政決策的民主化意識相對淡薄。人們的民主意識幾乎被我國傳統(tǒng)的封建思想所扼殺，現(xiàn)如今雖然我國的經(jīng)濟得以快速發(fā)展，但人們的民主意識并沒有得到應(yīng)有的提升。一方面由于政府部門獨斷專行的決策在某些方面仍然存在，另一方面由于民主參與意識沒有得以發(fā)展的平臺。由此以來，民主熱情在人們的依賴性成了常態(tài)的環(huán)境下空前缺乏。

2.針對少數(shù)民族群體特有的公眾參與渠道缺失。由于西寧市一個少數(shù)民族聚居的城市，因此公眾參與大氣污染治理的渠道也應(yīng)注重對少數(shù)民族群體的參與。如少數(shù)民族群體無法參與到大氣污染治理中去，不僅不利于公眾參與大氣污染治理的發(fā)展，有時還可能會造成一些不必要的群體性事件。

3.某些公眾參與意見得不到及時的反饋。公眾參與大氣污染治理機制是以意見反饋機制為前提的，在我們的生活中公眾的意見如不能被及時關(guān)注、棄之不理成為一種常態(tài)，那么這種意見反饋機制則會嚴(yán)重挫傷公眾參與的熱情，長此以往公眾參與的結(jié)果不容樂觀。

4.行政機關(guān)大部分的部門往往自己作出決策并參與治理，公眾參與程度低，由于很少讓公眾自身參與到大氣污染的治理當(dāng)中，因此也沒能很好的發(fā)揮公眾參與的積極性與優(yōu)越性。另外，雖有媒體宣傳但力度很小，即使召開聽證會但也不能顧及廣大民眾，這些因素都造成了民眾參與度低，相當(dāng)一部分民眾只有在涉及自身利益時，才會去主動關(guān)注。

5.從公眾參與的實效的角度來看，影響力有限。公眾參與大氣污染治理的知名度與認(rèn)同度不夠從而導(dǎo)致對政府相關(guān)決策的影響甚微。某些相關(guān)政府部門和民眾對公眾參與大氣污染治理存在著某種程度的誤解，認(rèn)為他們發(fā)揮不了多大作用，因此民眾當(dāng)中的大部分對參與大氣污染治理的活動缺乏熱情。另外，雖有一小部分民眾也參與到了大氣污染治理的活動中了，但由于參與時間不長、效果沒有達(dá)到一定的持續(xù)性，因而對公眾積極參與到大氣污染治理的影響力較小，同時也由于受到數(shù)量、規(guī)模、資金等因素限制，影響力也不是很大。

6.從公眾參與的條件的角度來看，環(huán)境保護(hù)信息不對稱。在公共服務(wù)領(lǐng)域，“信息不對稱”現(xiàn)象存在于政府的相關(guān)組織與社會大眾之間，政府在一定程度上獲得行政管理主動權(quán)與對民眾的支配權(quán)通過憑借自身的信息優(yōu)勢，最終導(dǎo)致雙方在行政管理活動中地位不平等的現(xiàn)象的產(chǎn)生。公眾參與機制實際上是要求充分發(fā)揮民眾的積極性與主動性，試圖改變之前以政府為主導(dǎo)的環(huán)境管理模式，以達(dá)到強化政府與民眾之間的互動和合作的效果。但如政府與公眾之間“信息不對稱”問題不能得到及時解決，公眾參與大氣污染治理也只能存在于形式、而無其實質(zhì)意義。

（二）西寧市公眾參與大氣污染治理問題的完善建議

1.政府部門應(yīng)樹立一種理念，即行政民主化與科學(xué)化的理念。因為一個良好行為習(xí)慣的形成與科學(xué)、民主的理念是分不開的。樹立行政民主與科學(xué)化的理念是對過去理念的摒棄，也是對未來的信心與決心。因為要想讓民眾真心實意的參與進(jìn)來，政府必須要先接納民眾，這才是政府與廣大民眾團(tuán)結(jié)一致的前提和基礎(chǔ)。

2.加大讓廣大民眾自覺參與到大氣污染治理的宣傳力度。從實踐調(diào)研的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，民眾當(dāng)中的大部分還是愿意參與到大氣污染治理中的，因此，只有相關(guān)政府部門真正接受了民眾的批評指正，政府的向心力才能得以增強，同時也能擴大公眾參與大氣污染治理的范圍。

3.加強公眾參與大氣污染治理的載體建設(shè)，尤其是針對不同少數(shù)民族不同需求的載體建設(shè)。比如像西寧這樣的地區(qū)來說，公眾參與大氣污染治理的載體也應(yīng)是多樣性、多樣化的，同時也應(yīng)滿足不同少數(shù)民族的需求。因此，加強相關(guān)的載體建設(shè)就顯得甚為重要?，F(xiàn)如今的大多數(shù)座談會、聽證會都僅僅浮于表面，公眾的意見無法得到及時的采納，長此以往就會讓更多的民眾對此產(chǎn)生懷疑、反感的態(tài)度，這樣是不利于公眾參與大氣污染治理的載體建設(shè)的。

4.完善大氣污染治理中公眾參與的機制及相關(guān)監(jiān)督問責(zé)體制。事后的監(jiān)督問責(zé)體制不完善甚至是缺失是公眾參與大氣污染治理的機制之所以發(fā)展不太樂觀的根本原因所在。因此要加大對事后的監(jiān)督及問責(zé)力度，從制度上嚴(yán)厲打擊違反公眾參與大氣污染治理體制的行為，這樣才能使公眾參與大氣污染治理的體制走上正軌，才會有利于今后該體制的健康長久發(fā)展。

5.盡快出臺公眾參與相關(guān)規(guī)定，使其符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。根據(jù)《憲法》與《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，自治機關(guān)可根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定就本自治地方與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的保護(hù)制定自治條例或單行條例。自治機關(guān)的立法權(quán)內(nèi)容不僅體現(xiàn)在可變通國家法中與少數(shù)民族地區(qū)特點與實際情況不符的規(guī)定，還表現(xiàn)在制定自治條例、執(zhí)行國家法律、法規(guī)等方面。因此，應(yīng)盡快修改關(guān)于公眾參與大氣污染治理的相關(guān)法律、法規(guī)，作出符合切合實際的公眾參與大氣污染治理機制的具體規(guī)定。各地區(qū)政府及其相關(guān)部門，也應(yīng)積極創(chuàng)新相關(guān)體制、機制，鼓勵和吸引更多民眾積極參與大氣污染治理中去。

6.促進(jìn)與完善相關(guān)“環(huán)境保護(hù)信息的公開、透明”機制?！靶畔⒐_和公眾參與”在新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)章節(jié)已作出了明確規(guī)定。一方面，我國當(dāng)前環(huán)境保護(hù)治理中的難題是“信息公開”和“公眾參與”，縱觀近幾年來看，全國各地發(fā)生的環(huán)境群體性事件，諸如：反對PX項目、垃圾焚燒廠等。信息公開和公眾參與的不足是發(fā)生環(huán)境群體性事件的根本原因所在。另一方面，“信息公開”是“公眾參與”的基礎(chǔ)與前提，二者存在著密切聯(lián)系。因此，地方立法應(yīng)結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，對公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)內(nèi)容作出更為詳盡的具體規(guī)定。endprint