李利利+劉慶順

[摘要]民間應(yīng)急救援組織作為專業(yè)救援的有益補充，面臨著愿景與現(xiàn)實之間的矛盾，飽受人員緊張、資金裝備緊缺等問題困擾。如何有效發(fā)揮民間救援組織積極自發(fā)參與救援，值得我們思索和探討。借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗，政府的政策供給和民間應(yīng)急救援組織的服務(wù)提供是大應(yīng)急救援理念下民間應(yīng)急救援組織的主要進路。

[關(guān)鍵詞]大應(yīng)急救援；民間應(yīng)急救援組織；應(yīng)急管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801171

近年來，我國的民間應(yīng)急救援組織呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，不同領(lǐng)域的民間應(yīng)急救援組織紛紛涌現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在全國范圍內(nèi)，民間應(yīng)急救援組織的數(shù)量已超過350個。[1]民間救援組織覆蓋面更廣、更靈活，在應(yīng)急處置中扮演著重要的角色。然而，我國民間應(yīng)急救援組織雖然數(shù)量眾多，但救援水平不一、能力參差不齊，并且出現(xiàn)“野蠻式生長”[2]，處境尷尬。因此，探討民間應(yīng)急救援組織的發(fā)展問題，加強民間應(yīng)急救援力量和質(zhì)量迫在眉睫。

1民間應(yīng)急救援組織的困境及根源

11困境——以猛虎應(yīng)急救援隊為個案的分析

臨沂蘭陵縣猛虎救援隊是由左海州隊長于2016年自掏腰包辦公益、自資組建的，是民間業(yè)余的純公益的道路車輛應(yīng)急救援和志愿扶貧機構(gòu)。猛虎公益救援隊由最初的幾十人，到現(xiàn)在的成員規(guī)模3000多人，正式隊員1000多人。救援項目主要是針對車輛應(yīng)急救援，包括車輛饋電、車輛爆胎、沒油、陷泥里或溝里等特殊應(yīng)急救援，救援期間不收取任何費用。僅在送油、補胎特殊情況下收取成本費用?，F(xiàn)在，救援隊已經(jīng)加入了山東省公益救援聯(lián)盟，把所有的救援隊聯(lián)盟信息共享。

雖然猛虎救援隊剛組成不久，但也未能擺脫困擾多數(shù)民間應(yīng)急救援組織的難題：

第一，組織和人員身份問題，缺乏社會認同。救援隊員基本上都經(jīng)歷過這樣的苦楚：家人和工作單位不理解不支持、培訓(xùn)經(jīng)費不足救援設(shè)備缺乏、法律保障尚不完善，救人擔(dān)心被訛，缺乏精神上的支持與鼓勵。

第二，資金短板。一位猛虎公益救援隊的隊員說：“救援完全是公益的，不收一分錢?！庇?xùn)練、救援裝備的購買，都是隊員自己花錢，執(zhí)行AA制。龐大的開支緊靠個人很難長期維持，致使絕大多數(shù)民間應(yīng)急救援組織都面臨資金匱乏的難題。

第三，缺乏專業(yè)性。民間救援隊對隊員的專業(yè)性要求較低，對隊員的專業(yè)培訓(xùn)、訓(xùn)練也較少。與國外相比，國內(nèi)的民間公益救援組織和人員大多屬于非正式志愿者，救援水平參差不齊，達不到專業(yè)全能水平，救援作用往往大打折扣。

第四，人手不足，出勤率無法保證。由于是完全的純公益，救援人員參與救援不僅沒有任何收入，還要自己出資，隨著助人的激情和熱情退去，救援人員便不再積極參與到公益救援行動中。

12根源

一是民間應(yīng)急救援組織面臨制度枷鎖。一方面，民間應(yīng)急救援組織缺乏必要的法律保障。我國法律中沒有明確規(guī)定民間應(yīng)急救援組織的性質(zhì)、救援人員的條件、人身和財物的損壞賠償問題。另一方面，注冊門檻太高，民間應(yīng)急救援組織想注冊又困于啟動資金，致使身份尷尬，行動處處受限。

二是公益定位導(dǎo)致民間應(yīng)急救援組織難以為繼。公益的義務(wù)性和無償性使民間救援組織長期“只出不入”或“入不敷出”，難以長期維持。

三是民間應(yīng)急救援組織與政府部門以及其他救援組織之間的協(xié)調(diào)還沒有常態(tài)化和制度化，大應(yīng)急救援理念未形成。一方面民間應(yīng)急救援組織自愿組成，在應(yīng)急救援領(lǐng)域與專業(yè)救援部門的職能也會產(chǎn)生沖突。另一方面無法與報警平臺聯(lián)動，無法第一時間獲得求救信息，往往致使錯失最佳救援時機。

四是經(jīng)費落實與政策扶持不到位?，F(xiàn)在民間應(yīng)急救援隊伍發(fā)展的最大瓶頸是應(yīng)急救援經(jīng)費短缺，這往往使民間應(yīng)急救援組織產(chǎn)生得快，解散得也快，無法長期存活。

五是組織內(nèi)部規(guī)范化管理尚待改善。民間應(yīng)急救援組織雖然救援人員數(shù)量龐大，但組織體系不完善，對救援人員的管理不到位，有礙于民間應(yīng)急救援組織救援工作的順利開展和救援能力的提升。

2國際民間應(yīng)急救援組織建設(shè)經(jīng)驗與借鑒

國際上已經(jīng)形成了完善的社會化大應(yīng)急救援理念。在國外，政府組織在擁有自己的救援隊伍的同時也鼓勵并支持民間隊伍的發(fā)展。

香港的應(yīng)急救援組織每年可享受政府財政的全部或部分撥款。[3]平時，救援隊安排救援人員二十四小時輪流值班。雖然不給值班人員薪酬，卻給予一定的補助，值班人員的雇工單位不得為難，不扣工資。這些規(guī)定都通過法律進行確定，確保救援人員的權(quán)益。

澳大利亞有完善的法律體系規(guī)范應(yīng)急救援，而且形成了大應(yīng)急理念。 [4]關(guān)鍵的是政府部門予以高度重視，體現(xiàn)在：一是民間應(yīng)急救援組織的專用設(shè)施、救援裝備和隊員培訓(xùn)主要由政府財政支持承擔(dān)；二是民間應(yīng)急救援組織與政府以及企業(yè)簽訂協(xié)議。突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急管理中心及時統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會資源進行救援。

美國的民間應(yīng)急救援組織是救援協(xié)會，成員全部由志愿者構(gòu)成。救援協(xié)會在各地都設(shè)置多個救援中心，并安排專人值班。緊急救援時，一般會安排大概25名救援人員，并保證要至少10名救援人員去執(zhí)行救援行動。[5]此外，美國的救援協(xié)會還可享受政府的一系列政策優(yōu)惠。

日本的民間應(yīng)急救援組織稱作災(zāi)害志愿者中心，是聯(lián)合、協(xié)調(diào)民間救援組織進行應(yīng)急救援的機構(gòu)。[4]此外，日本政府修改了《災(zāi)害對策基本法》，在法律上首次明確了國家和地方政府要努力創(chuàng)造有利于民間應(yīng)急救援組織及時、有序展開救援的條件。

完善的法律體系和政府的扶持政策，以及良好的聯(lián)合、協(xié)調(diào)機制，這些舉措都值得我們借鑒學(xué)習(xí)。一是在法律上明確了民間公益應(yīng)急救援組織的地位，組織受到認可，救援人員的權(quán)益也得到保障；二是政府給予一定的政策和經(jīng)費支持，并有獎勵措施，鼓勵更多民眾多參與志愿救助行動；三是注重救援組織和救援信息的協(xié)調(diào)和共享；四是重視對救援專業(yè)水平和技能的培訓(xùn)。這些政策和措施消除了民間應(yīng)急救援組織和救援人員的后顧之憂，使其全身心投入救援行動中。endprint

3我國民間應(yīng)急救援組織的進路

美國一學(xué)者認為一個NGO的發(fā)展必須達到四個方面的平衡：[6]從需求方來看，就是服務(wù)提供、公民與政治參與；從供給方來看，就是資金來源、表達一定的價值觀和信仰。我國民間應(yīng)急救援組織也可從制度供給和服務(wù)提供兩方面予以完善，尋求進路。

31制度供給：創(chuàng)新政府管理模式

扶持民間應(yīng)急救援組織的發(fā)展是大應(yīng)急管理理念下社會應(yīng)急體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

一是對民間應(yīng)急救援組織進行合法性身份確認。要健全法律法規(guī)，從法律層面對民間應(yīng)急救援組織的公益性、權(quán)利義務(wù)、救援形式、資金來源等問題予以明確。

二是明確民間應(yīng)急救援組織的定位。首先，確定民間應(yīng)急救援組織的公益性質(zhì)，拒絕與經(jīng)濟利益掛鉤，保持公益性與非營利性。其次，應(yīng)明確民間應(yīng)急救援組織是常態(tài)應(yīng)急機制的專業(yè)化補充，是配合、補充政府應(yīng)對災(zāi)害救援工作的“配角”角色。

三是放寬公益組織準入門檻。據(jù)不完全統(tǒng)計，災(zāi)難發(fā)生后的絕大多數(shù)獲救人員都是由民間應(yīng)急救援人員救助的，官方專業(yè)救援部門救助的人員僅占總數(shù)的5%左右。[7]政府部門應(yīng)適當(dāng)放寬對民間救援組織注冊條件和要求，積極將有條件的和有意愿的民間應(yīng)急救援組織列入統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的救援服務(wù)行列中。

四是完善協(xié)調(diào)與聯(lián)合機制。應(yīng)充分利用信息化優(yōu)勢，完善應(yīng)急救援領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+應(yīng)急救援”建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮協(xié)調(diào)平臺[8]，促進不同民間救援組織之間的信息互通和資源充分利用。

五是要落實經(jīng)費保障，奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。第一，可以根據(jù)每個組織的不同救援領(lǐng)域制定詳細、明確的政府購買服務(wù)清單，對救援組織參與救援切實起到鼓勵和引導(dǎo)作用。第二，可將民間應(yīng)急救援納入預(yù)算，加大政府財政資金的支持力度。有條件的部門可提供免租或低租金的設(shè)備安放和管理用房，在贊助、義賣等方面給予政策傾斜。第三，政府還可通過成立專項資金，鼓勵社會捐贈等方法拓寬民間應(yīng)急救援組織的資金來源渠道。

六是完善民間應(yīng)急救援組織的日常管理準則。首先，建立民間應(yīng)急救援工作的考核評估體系。建立激勵機制，表彰表現(xiàn)突出的民間應(yīng)急救援組織及先進個人。其次，統(tǒng)一編制救援指導(dǎo)手冊，并對救援人員定期進行培訓(xùn)。最后，還應(yīng)加強對民間應(yīng)急救援組織的監(jiān)管，完善監(jiān)督機制，避免民間應(yīng)急救援組織的無序產(chǎn)生和發(fā)展。

32服務(wù)提供：提高民間應(yīng)急救援組織的組織化程度和服務(wù)能力

一是規(guī)范組織的職能部門設(shè)置?？山梃b民辦非企業(yè)等組織進行部門設(shè)置，完善內(nèi)部職能分工和組織化建設(shè)。制定民間應(yīng)急救援組織的章程，并設(shè)定救援的職能部門，一般包括應(yīng)急服務(wù)部、行動與培訓(xùn)部以及辦公室等部門，必須配備專職人員值班。

二是加強組織培訓(xùn)，增強應(yīng)急救援能力。應(yīng)急救援經(jīng)驗是需要積累的，需要在實踐當(dāng)中不斷地探索。加強對民間應(yīng)急救援人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，規(guī)范培訓(xùn)制度，尤其要加強救援人員的體能和心理訓(xùn)練，明確各自職責(zé)，熟悉應(yīng)急預(yù)案的制訂流程，實現(xiàn)應(yīng)急救援訓(xùn)練常態(tài)化。

三是提供差異化應(yīng)急救援服務(wù)。專業(yè)化的核心是服務(wù)提供的多樣性，以專業(yè)作為其核心競爭力。除了應(yīng)急救援外，還包括心理安慰以及后期服務(wù)等都需要極強的專業(yè)性工作。民間應(yīng)急救援者應(yīng)結(jié)合自身職業(yè)、能力的特長做好相應(yīng)的準備。在組建時，應(yīng)盡量避免與其他應(yīng)急救援組織的救援項目相重合、沖突。

四是積極與現(xiàn)有應(yīng)急體制很好地結(jié)合。對于那些希望與政府和紅十字會合作的民間應(yīng)急救援組織，可選擇注冊為民辦非企業(yè)單位，獲得合法身份。對于不希望注冊成正式組織的民間救援組織，可以給他們正式身份，使他們被認可，但不能干涉他們的發(fā)展和行動，確保他們有獨立的運作模式，有一套自己的東西。

五是尋求企業(yè)的資金支持。民間救援組織可通過救援培訓(xùn)活動或其他社會服務(wù)取得一定的資金收入，還可通過整合優(yōu)化社會資源，彌補平時資金短缺。在接受企業(yè)資金資助時應(yīng)注意：第一，要避免和利益掛鉤，避免參與到容易使民間應(yīng)急救援組織迷失方向、違背其公益性質(zhì)或初衷的項目和活動。第二，簽定捐贈或合作合同，規(guī)避法律風(fēng)險。

4結(jié)論

目前，我國民間應(yīng)急救援組織的發(fā)展還面臨重重困境和挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)代化治理體系的形成、社會組織登記管理制度不斷完善、我國法律體系建設(shè)逐漸健全以及政府扶持政策逐漸規(guī)范都為我國民間應(yīng)急救援組織的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的機遇。隨著大應(yīng)急救援理念的形成，民間救援力量的不斷壯大，救援能力的不斷提升，我國民間應(yīng)急救援組織將迎來新的春天。

參考文獻：

[1]陳蔚林，陳潔鋒經(jīng)費不足不被理解，海南民間應(yīng)急救援究竟路在何方？[N].海南日報，2016-04-19

[2]王煜民間救援，走出“野蠻生長”[N].新民周刊，2015-04-15

[3]胡磊濟南民間救援隊的生存尷尬，公益定位導(dǎo)致難以為繼[N].濟南日報，2015-07-01

[4]高路，胡永華非政府組織參與災(zāi)害救援的國際比較研究[J].國家財政，2012（1）.

[5]新浪網(wǎng)中國民間救援隊生存樣本[EB/OL].[2017-10-21].

http：//newssinacomcn/z/lantianjiuyuan/.

[6]韓俊魁遭遇自然災(zāi)害NGO該怎么做：緊急救援NGO研究[EB/OL].[2009-08-12].http：//gongyisohucom/20090813/ n265941191shtml.

[7]鐘開斌現(xiàn)代應(yīng)急管理的十大基本理念[N].學(xué)習(xí)時報，2013-03-26

[8]楊凱民間應(yīng)急救援組織建設(shè)與政府管理模式創(chuàng)新[J].人民論壇，2014（6）：143-145endprint