曹云

【摘 要】 本文從國(guó)家層面和新區(qū)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了論述，進(jìn)而將現(xiàn)有國(guó)家級(jí)新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制分為四類(lèi)：“直轄市+行政區(qū)”型、“直轄市+管委會(huì)”型、“部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”型以及“發(fā)改委牽頭+部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”型等，分別研究其主要特點(diǎn)和代表性的新區(qū)，最后指出國(guó)家級(jí)新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制處在不斷完善的過(guò)程中，適應(yīng)新區(qū)自身?xiàng)l件的體制安排將發(fā)揮出巨大的制度生產(chǎn)力。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家級(jí)新區(qū)；領(lǐng)導(dǎo)體制；類(lèi)型

體制機(jī)制作為上層建筑，是國(guó)家級(jí)新區(qū)高效快速持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性、框架性決定因素。不適應(yīng)或順應(yīng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的體制設(shè)計(jì)很可能阻礙其發(fā)展，反之如果根據(jù)新區(qū)的發(fā)展條件、階段、環(huán)境特點(diǎn)做出了合理的體制安排，則體制將發(fā)揮巨大的制度生產(chǎn)力。國(guó)家級(jí)新區(qū)不同于普通的城市新區(qū)，國(guó)家級(jí)新區(qū)承擔(dān)國(guó)家層面的戰(zhàn)略使命，是體制機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田，探索和實(shí)施適合的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、開(kāi)發(fā)體制是國(guó)家級(jí)新區(qū)履行其戰(zhàn)略使命的重要保障。國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)特殊管理權(quán)，其優(yōu)勢(shì)來(lái)源于特殊管理權(quán)所帶來(lái)的一系列稀缺的利好點(diǎn)和優(yōu)惠政策。集中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限是新區(qū)內(nèi)各個(gè)開(kāi)發(fā)主體形成合的關(guān)鍵，因此，國(guó)家級(jí)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)大都具有較高的行政級(jí)別和權(quán)限，以保障新區(qū)建設(shè)工作的順利開(kāi)展。

一、國(guó)家級(jí)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制概述

國(guó)家級(jí)新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制從國(guó)家層面看，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，國(guó)家級(jí)新區(qū)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，其批復(fù)設(shè)立、開(kāi)發(fā)建設(shè)、發(fā)展目標(biāo)和總體定位均有國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃審核。第二，通過(guò)“省部際聯(lián)席會(huì)議”制度，從宏觀層面實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署，增進(jìn)各部委與新區(qū)所在省份之間的協(xié)調(diào)配合，以及國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)上述資源的整合。由國(guó)家相關(guān)部委直接參與國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)過(guò)程中的重大問(wèn)題，直接體現(xiàn)了從國(guó)家層面對(duì)“國(guó)家級(jí)新區(qū)”的直接領(lǐng)導(dǎo)。第三，南沙新區(qū)有別于此前的國(guó)家級(jí)新區(qū)，是唯一獲得國(guó)家發(fā)改委牽頭的國(guó)家級(jí)新區(qū)，建立了由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)、廣東省、廣州市等各方參加的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，無(wú)論新區(qū)所在區(qū)域的行政級(jí)別如何，國(guó)家級(jí)新區(qū)自獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)后，其開(kāi)發(fā)建設(shè)已上升為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，因此實(shí)質(zhì)上擁有了副省級(jí)管理權(quán)限。（舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)被國(guó)務(wù)院明確賦予省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限），而與新區(qū)所處區(qū)域行政級(jí)別無(wú)關(guān)。八大國(guó)家級(jí)新區(qū)中，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)依托其所屬直轄市，前兩者系行政區(qū)，后者仍沿用管委會(huì)模式，設(shè)立區(qū)委區(qū)政府，接受上海、天津市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)屬于行政管理區(qū)，只設(shè)立管理委員會(huì)，其建設(shè)發(fā)展由所在省、市直接領(lǐng)導(dǎo)。在國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)部，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)現(xiàn)任區(qū)委書(shū)記同時(shí)兼任上海市、天津市委常委，兩江新區(qū)黨工委書(shū)記、管委會(huì)主任同時(shí)兼任重慶市委常委，新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組作為核心領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，由重慶市市長(zhǎng)直接擔(dān)任組長(zhǎng)，而西咸新區(qū)成立初期的管委會(huì)主任則同時(shí)是陜西省省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)。通過(guò)高配編制的形式，國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)了與其戰(zhàn)略性、全局性功能相匹配的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

二、國(guó)家級(jí)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制的主要類(lèi)型

1、“直轄市+行政區(qū)”型

浦東新區(qū)設(shè)立之初，便立足國(guó)家開(kāi)發(fā)開(kāi)放的全局性戰(zhàn)略需要，由上海市政府直接領(lǐng)導(dǎo)。1992年底上海市成立浦東開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)浦東開(kāi)發(fā)辦公室，“開(kāi)發(fā)辦”屬上海市政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)；1993年初，上海正式成立了中共上海市浦東新區(qū)工作委員會(huì)、上海市浦東新區(qū)管理委員會(huì)，作為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)工作；2000年，浦東開(kāi)發(fā)、開(kāi)放10周年之際，上海市政府決定撤銷(xiāo)浦東新區(qū)黨工委和管委會(huì)體制，正式建立區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)，新區(qū)步入行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)代。

現(xiàn)階段浦東新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制，是2010年根據(jù)浦東新區(qū)“7+1”生產(chǎn)力布局的需要確立的，浦東新區(qū)設(shè)立了6個(gè)隸屬于新區(qū)政府的副局級(jí)功能區(qū)管委會(huì)，其管理機(jī)構(gòu)為功能區(qū)黨工委、管委會(huì)，分別為浦東新區(qū)黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)。上海市、浦東新區(qū)兩級(jí)政府賦予各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的權(quán)力和資源，力求做到“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”，浦東新區(qū)的38個(gè)街鎮(zhèn)直接接受新區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。

與浦東新區(qū)類(lèi)似，濱海新區(qū)的也是依托所在的天津市，接受所在城市直接領(lǐng)導(dǎo)。從1994年設(shè)立的濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，到2007年成立的加快濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組，上述部門(mén)始終屬于天津市政府派出機(jī)構(gòu)。2009年濱海新區(qū)人民政府建政后，濱海新區(qū)正式步入行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中。在與中央各部委的溝通方面，濱海新區(qū)政府于2013年出臺(tái)《關(guān)于借重首都資源促進(jìn)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的工作方案》，組建專(zhuān)門(mén)工作小組，加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部委溝通對(duì)接，從而制定濱海新區(qū)新一輪開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策申報(bào)方案。

2、“直轄市+管委會(huì)”型

作為第三個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，兩江新區(qū)與浦東新區(qū)、濱海新區(qū)相比，相同之處是都依托所在直轄市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行政級(jí)別調(diào)整至副省級(jí)，不同之處在于之前的浦東、濱海以調(diào)整至行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，區(qū)內(nèi)設(shè)有區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)等行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，但兩江新區(qū)在設(shè)計(jì)時(shí)，放棄了行政整合的方案，新區(qū)仍沿用管委會(huì)模式。由于新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是在重慶市級(jí)層面成立的，因此領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的新區(qū)管理委員會(huì)（黨工委）也屬于副省級(jí)。這樣一來(lái)，兩江新區(qū)通過(guò)高配領(lǐng)導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)了與“國(guó)家級(jí)新區(qū)”相匹配的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

重慶市政府對(duì)于兩江新區(qū)的重視程度以及新區(qū)的管理權(quán)限之高，在國(guó)家級(jí)新區(qū)中實(shí)屬罕見(jiàn)。具體表現(xiàn)為，重慶市政府成立兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任市委副書(shū)記、市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市委常委任新區(qū)黨工委書(shū)記、管委會(huì)主任，副市長(zhǎng)、市政協(xié)副主席任副組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)有辦公室，位于新區(qū)管理委員會(huì)內(nèi)部，因此新區(qū)管理委員會(huì)從實(shí)質(zhì)上具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)新區(qū)各開(kāi)發(fā)主體職能、統(tǒng)籌安排新區(qū)開(kāi)發(fā)事宜的權(quán)限。總體而言，兩江新區(qū)真正擁有了比肩浦東新區(qū)、濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)管理權(quán)限，從而具有強(qiáng)大的資源配置和協(xié)調(diào)能力。

3、“部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”型endprint

從第四個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)舟山群島新區(qū)開(kāi)始，“部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”領(lǐng)導(dǎo)體制成為國(guó)家級(jí)新區(qū)采用較多的領(lǐng)導(dǎo)模式，此后的蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)等大都采用此類(lèi)模式。

舟山群島新區(qū)是全國(guó)唯一以群島設(shè)市的地級(jí)行政區(qū)劃，也是所有國(guó)家級(jí)新區(qū)中唯一一個(gè)從設(shè)立之初就具有完整行政領(lǐng)導(dǎo)、管理權(quán)限的新區(qū)，國(guó)務(wù)院批復(fù)文件正式賦予舟山群島新區(qū)省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，并首次明確以部省聯(lián)席會(huì)議制度推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)的思路。在正式批復(fù)的文件（《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》）中，國(guó)務(wù)院同意由發(fā)展改革委牽頭，建立“新區(qū)建設(shè)部省際聯(lián)席會(huì)議”制度，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家對(duì)浙江舟山群島新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的宏觀指導(dǎo)，便于國(guó)家相關(guān)部委直接參與解決或協(xié)調(diào)浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)過(guò)程中所面臨的重大問(wèn)題。此后獲批的國(guó)家級(jí)新區(qū)則在省部際聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)配備新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)新區(qū)國(guó)家級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)限。例如，2012年獲批的蘭州新區(qū)由所在的甘肅省、蘭州市統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，此后的西咸新區(qū)由時(shí)任的副省長(zhǎng)擔(dān)任管委會(huì)主任，貴安新區(qū)則由省委書(shū)記擔(dān)任新區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

4、“發(fā)改委牽頭+部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”型

南沙新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有別于此前的國(guó)家級(jí)新區(qū)，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)中提到的“粵港澳合作示范區(qū)”的定位，以及《珠三角“十二五規(guī)劃”》的要求，相應(yīng)的其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的獨(dú)特之處主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，南沙新區(qū)是唯一由國(guó)家發(fā)改委牽頭的國(guó)家級(jí)新區(qū)。按照國(guó)家定位，南沙新區(qū)立足廣州、打造粵港澳全面合作示范區(qū)，因此新區(qū)建設(shè)既不可脫離廣州，又因港澳社會(huì)制度不同，有時(shí)甚至需要省級(jí)以上的權(quán)力來(lái)管理和協(xié)調(diào)，所以南沙新區(qū)建立了由國(guó)家發(fā)改委牽頭，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)、廣東省、廣州市等各方參加的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，南沙新區(qū)的批復(fù)文件指出，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，建立推動(dòng)南沙、前海、橫琴協(xié)調(diào)發(fā)展的部際聯(lián)席會(huì)議制度。主要職責(zé)是落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)三地發(fā)展的文件精神，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三地建設(shè)工作，研究和協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃批復(fù)實(shí)施過(guò)程中遇到的重大問(wèn)題。最后，綜上兩點(diǎn)，南沙新區(qū)盡管建設(shè)主體仍為廣州市，但可享省級(jí)管理權(quán)限。

三、結(jié)束語(yǔ)

研究國(guó)家級(jí)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制的不同類(lèi)型可以發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移和國(guó)家級(jí)新區(qū)隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家級(jí)新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制也在不斷的發(fā)展、完善。比如較早成立的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)均經(jīng)歷了“開(kāi)發(fā)辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室——管委會(huì)——建制政府”的體制演變歷程，而浙江舟山群島新區(qū)則直接邁向建制政府的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，重慶兩江新區(qū)雖然未能上升為區(qū)一級(jí)建制政府，但實(shí)際上卻是國(guó)家級(jí)新區(qū)中增長(zhǎng)最快、對(duì)所在中心城市經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用最強(qiáng)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，充分顯示出體制機(jī)制對(duì)于新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大張力，再次說(shuō)明國(guó)家級(jí)新區(qū)的體制機(jī)制沒(méi)有統(tǒng)一的模版，根據(jù)新區(qū)自身的發(fā)展條件、階段、環(huán)境特點(diǎn)做出的合理的體制安排，將發(fā)揮巨大的制度生產(chǎn)力，而這終將是一個(gè)反復(fù)探索以及不斷完善的過(guò)程。

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【作者簡(jiǎn)介】

曹 云（1980.08-）女，陜西西安人，副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì).endprint