(河海大學(xué)信息管理系 江蘇常州 213022)

改革開放以來，我國一直大力推進(jìn)貧困治理事業(yè)并取得了巨大成就。“十二五”規(guī)劃結(jié)束之后，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)人民的收入水平穩(wěn)步提高。貧困問題的緩解不僅促進(jìn)了我國社會的和諧穩(wěn)定，也極大地推動了全球減貧事業(yè)的發(fā)展。然而，貧困治理是一項需要持續(xù)進(jìn)行的、長期的歷史任務(wù)?！笆濉币?guī)劃期間，脫貧攻堅形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻。截至2015年底，我國還有5630萬建檔立卡的貧困人口，并且現(xiàn)有貧困人口的貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大，依靠常規(guī)扶貧措施難以擺脫貧困狀況。扶貧工作的總目標(biāo)是到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)全面建成小康社會，時間特別緊迫，任務(wù)十分艱巨[1]。

在貧困治理事業(yè)不斷發(fā)展的過程中，國家對于貧困治理的成效考核工作逐漸重視起來。2016年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，以督促各省市做好相關(guān)工作?？己藘?nèi)容主要包括減貧成效(考核建檔立卡貧困人口數(shù)量減少、貧困縣退出、貧困地區(qū)居民收入增長情況)、精準(zhǔn)識別(考核建檔立卡貧困人口識別、退出精準(zhǔn)度)、精準(zhǔn)幫扶(考核居民對幫扶工作的滿意度)以及扶貧資金使用四個方面。

貧困治理的投入是貧困治理的必要條件，資金投入就是其中之一。我國對外宣稱要提高國家對于治貧的資金投入，以政府作為治貧的中堅力量，同時建立健全多樣化的治貧投資機(jī)制。然而，社會各階層不光關(guān)注治貧方面的資金投入量，也越來越重視資金投入帶來的效果。貧困治理效果是政府的治理能力、治理方式等多個因素在治理貧困過程中綜合作用的結(jié)果，而以往，對于貧困治理成效的考核只停留在審查貧困人口減少情況等這一單一維度的指標(biāo)上，而忽略了對于投入所帶來的產(chǎn)出效率的考核。因此，本文擬構(gòu)建一套基于投入—產(chǎn)出視角的貧困治理評價指標(biāo)體系。之后，擬采用2004—2014年度的貧困治理投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析并總結(jié)出結(jié)論。

1 相關(guān)研究文獻(xiàn)簡要回顧

目前，已經(jīng)有學(xué)者對中國的貧困治理進(jìn)行了全面回顧，總結(jié)出了中國特色的貧困治理道路；有的學(xué)者對我國貧困治理體系演進(jìn)展開研究，尤其是積極地去探討貧困治理范式的轉(zhuǎn)變；有的學(xué)者對政府的貧困治理能力及其提升路徑展開討論。不可否認(rèn)，貧困治理能力是貧困治理戰(zhàn)略目標(biāo)能否達(dá)成的關(guān)鍵。然而，在價值目標(biāo)的導(dǎo)向下，貧困治理的效果如何？如何去評估貧困治理效果？長期以來對此課題未引起足夠重視。

值得一提的是，發(fā)改委、農(nóng)行、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)等系統(tǒng)地開展了與扶貧工作相關(guān)的統(tǒng)計，但也沒有形成完整的監(jiān)測和評價體系。出自政府部門的效果評價大部分是對扶貧政策執(zhí)行期間社會經(jīng)濟(jì)變化的定性分析，很少有對扶貧投入產(chǎn)生的扶貧效果進(jìn)行定量評價和實證分析。但也應(yīng)該看到，有些研究機(jī)構(gòu)或高校開始對貧困治理效果作出正式系統(tǒng)性的評估和討論，從簡單的定性評估開始探索，建立指標(biāo)體系，進(jìn)行量化評測。例如，孔令強(qiáng)[2](2006)研究了實行異地開發(fā)性移民貧困治理及其效益評價指標(biāo)體系；祝漢順[3](2013)以馬邊彝族自治縣為研究對象，運用層次分析法構(gòu)建貧困治理評價指標(biāo)體系，為貧困治理模式的績效評價提供合理依據(jù)；張曦[4](2013) 基于DEA基本理論與方法建立連片特困地區(qū)參與式貧困治理績效評價指標(biāo)體系；張小鸋、付英、馬燕[5](2014) 從實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和反貧困的角度出發(fā)，用 AHP-Delphi 法，并以蘭州市為研究樣本，構(gòu)建農(nóng)村貧困治理開發(fā)動態(tài)評價指標(biāo)體系；王昶、王三秀[6](2016)分析了農(nóng)村反貧困現(xiàn)實需要，提出要系統(tǒng)構(gòu)建政府的貧困治理能力。

可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的貧困治理效果評價研究多是從“結(jié)果”視角展開，而沒有把產(chǎn)生結(jié)果的“原因”考慮進(jìn)來，尤其是沒有把資金的總投入與最終的產(chǎn)出之間的深層次聯(lián)系給反映和揭示出來。

2 貧困治理效果評價指標(biāo)體系構(gòu)建與方法研究

2.1 指標(biāo)體系的構(gòu)建

貧困的發(fā)生是由諸多因素導(dǎo)致的結(jié)果：惡劣的生活環(huán)境、落后的教育水平和衛(wèi)生條件等都會導(dǎo)致貧困。因而，評價指標(biāo)的選取要考慮這些致貧因素，要能體現(xiàn)相應(yīng)的致貧原因的改善情況。另外，由于國內(nèi)貧困治理具有目標(biāo)多元性，因而對于貧困治理效果的評價也應(yīng)當(dāng)從貧困人口的減少情況、生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、教育脫貧等幾個方面設(shè)置多個目標(biāo)及其具體評價指標(biāo)，進(jìn)行綜合的考評。

在對貧困治理問題進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，本文擬從貧困治理系統(tǒng)的“輸入—輸出”視角考察，并基于“投入—產(chǎn)出”思想(即將指標(biāo)分為“投入類”指標(biāo)和“產(chǎn)出類”指標(biāo))來構(gòu)建貧困治理效果評價指標(biāo)體系。具體地說，本文采用聚類法并結(jié)合我國扶貧開發(fā)工作績效考核指標(biāo)以及到2020年扶貧工作的總目標(biāo)，對貧困治理效果評價指標(biāo)體系的指標(biāo)進(jìn)行選擇。首先選取22個基礎(chǔ)指標(biāo)，并對每一類目劃分投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，見表1。

表1 基礎(chǔ)指標(biāo)

續(xù)表1

需要說明的是，貧困治理的投入可以是資金、技術(shù)、政策等，考慮到技術(shù)投入可以轉(zhuǎn)化為資金投入，以及政策投入的復(fù)雜性，為了簡化問題，這里只考慮到資金投入。

此外，為了后面的分析，并結(jié)合投入、產(chǎn)出現(xiàn)有數(shù)據(jù)的可獲取性，需要合成相關(guān)指標(biāo)，形成準(zhǔn)則指標(biāo)。具體地說，在貧困人口減少情況方面，選擇財政貧困治理資金和貧困人口減少人數(shù)這兩個基礎(chǔ)指標(biāo)來合成每萬元貧困治理資金投入的貧困人口減少數(shù)指標(biāo)；在生活保障方面，選擇低保投入和享受人數(shù)這兩個基礎(chǔ)指標(biāo)來合成每萬元低保投入的享受人數(shù)指標(biāo)；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，選擇新型合作醫(yī)療當(dāng)年基金支出和新型合作醫(yī)療補(bǔ)償受益人次這兩個基礎(chǔ)指標(biāo)來合成每萬元醫(yī)療基金支出的補(bǔ)償受益人次指標(biāo)；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，選擇年道路硬化完成投資額和年道路硬化公里數(shù)這兩個指標(biāo)來合成每萬元道路硬化完成投資額的年道路硬化公里數(shù)指標(biāo)；在教育方面，選擇普通小學(xué)教育經(jīng)費和普通小學(xué)招生人數(shù)來合成每萬元教育經(jīng)費投入的小學(xué)入學(xué)人數(shù)指標(biāo)。這樣，本文組建的治貧成效評測準(zhǔn)則指標(biāo)見表2。

表2 評測準(zhǔn)則指標(biāo)

2.2 賦權(quán)方法及權(quán)重的確定

明確評測準(zhǔn)則指標(biāo)后，由于各指標(biāo)在對貧困治理效果綜合評價中的重要程度有所差異，就需要明確每個準(zhǔn)則指標(biāo)的權(quán)重。當(dāng)今，全世界范圍內(nèi)常用的標(biāo)準(zhǔn)賦權(quán)方式包括：德爾菲法、層次分析法(AHP)、熵值法等[7]。由于權(quán)重的分配直接影響到綜合評價結(jié)果的合理性，為使所構(gòu)建的貧困治理效果評價指標(biāo)體系能全面、真實、科學(xué)地反映各年份國家貧困治理的成果，本文經(jīng)過研究分析后，最終選取層次分析法并使用AHP軟件來確定評價指標(biāo)的權(quán)重，見表3。

2.3 無量綱化方法以及評價方法

2.3.1 無量綱化方法

創(chuàng)建了評價指標(biāo)體系后，因為各個指標(biāo)間的計量單位難以統(tǒng)一，所以不可以直接比較，因此這就得開展無量綱化工作來解決。開展無量綱化工作的主要方式有標(biāo)準(zhǔn)化處理法、變異系數(shù)法以及功效系數(shù)法等[8]。本文采用的方法是功效系數(shù)法。功效系數(shù)法，也被稱為功效函數(shù)法，它針對各評測指標(biāo)設(shè)立一個滿意值以及不允許值，并且將最上限的數(shù)值定為滿意值，底線定為不允許值,以此來對每個指標(biāo)達(dá)到滿意值的程度展開計算，從而進(jìn)行比率分析。

表3 準(zhǔn)則指標(biāo)的權(quán)重

2.3.2 評價方法的選擇

為了充分利用功效系數(shù)法，本文的評價方法選擇功效系數(shù)評分法，即選取功效來進(jìn)行記分，以此來計算每個指標(biāo)的現(xiàn)實值與滿意值之間的差距。此外，將此差距轉(zhuǎn)換為對應(yīng)的功效分?jǐn)?shù)。隨后，還要將每個指標(biāo)的功效分?jǐn)?shù)與其權(quán)重進(jìn)行相乘，最后得到的數(shù)值就是這個指標(biāo)的評測得分。各指標(biāo)評估得分之和即為綜合分?jǐn)?shù)。

綜合評價得分 =∑i=1n(di* wi) i=1,2，…,n。

其中，n為評價指標(biāo)的個數(shù)；di即為上述的單項指標(biāo)功效分?jǐn)?shù)；wi為對應(yīng)單項評價指標(biāo)的權(quán)重。

3 實證分析

3.1 數(shù)據(jù)來源與預(yù)處理

3.1.1 數(shù)據(jù)來源及描述統(tǒng)計

本文的實例數(shù)據(jù)均來自《中國貧困監(jiān)測報告》《2010—2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》《2004—2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》以及國家統(tǒng)計局相關(guān)部門的每個年份的信息報表。

在開展全面評測工作以前，需要對各項評測指標(biāo)的數(shù)據(jù)有一定的了解，即先對貧困治理效果評測指標(biāo)進(jìn)行描述統(tǒng)計，見表4。

表4 樣本量為 11的指標(biāo)描述統(tǒng)計

續(xù)表4

3.1.2 指標(biāo)的無量綱化

采用功效系數(shù)法進(jìn)行指標(biāo)的無量綱化，處理結(jié)果見表5。

表5 指標(biāo)的無量綱化處理結(jié)果

3.2 綜合評價計算結(jié)果及分析

3.2.1 單項指標(biāo)功效分?jǐn)?shù)

本文參考國內(nèi)治貧的現(xiàn)實場景，并且依據(jù)其它領(lǐng)域類似的研究成果[9]，設(shè)置最高分值為100，基礎(chǔ)分值為15(D=15)，放大倍數(shù)為85(C=85)。這樣，計算得出的單項指標(biāo)功效分?jǐn)?shù)見表6：

表6 單項指標(biāo)功效分?jǐn)?shù)結(jié)果

3.2.2 綜合評價得分

綜合評價得分由單項指標(biāo)功效分?jǐn)?shù)加權(quán)綜合得到，最終得分見表7。

3.3 結(jié)果分析

參照以上的全面評測分值表格，把十一個年份的全面評測分?jǐn)?shù)進(jìn)行排列，其最終的排列數(shù)據(jù)見表8。

表7 各年份的綜合評價得分

表8綜合評價得分排序結(jié)果

綜合評價得分名次年份綜合評價得分1200565.30682200764.85953201164.77614200658.74755200457.25146201242.85737201036.85268200835.12819201334.763710200931.845511201430.9184

從表8可以看出，2005年綜合評價得分最高，緊隨其后的是2007年和2011年，2013年、2009年和2014年這三個年份得分最低，這和預(yù)想中的排名結(jié)果有很大差距。因為按常理來說，國家對于貧困治理的投入力度是逐年加大的，那么最終的效果應(yīng)該是越來越好。

特別需要說明的是，在本文構(gòu)建的貧困治理效果評價指標(biāo)體系中，某年份的綜合評價得分最高并不代表當(dāng)年的貧困治理綜合能力最強(qiáng)。因為，總的來看，我國在脫貧攻堅戰(zhàn)中一直不斷吸取過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷推出科學(xué)、合理的扶貧新政策，貧困治理的綜合能力是不斷提高的。但是，由于本文構(gòu)建的貧困治理效果評價指標(biāo)體系選用的評價指標(biāo)是把相應(yīng)的投入基礎(chǔ)指標(biāo)作為分母，把對應(yīng)的產(chǎn)出基礎(chǔ)指標(biāo)作為分子進(jìn)行綜合的，這樣，評測分值就將單位治貧資金投入之后產(chǎn)生的成果的邊際效益給局部彰顯出來了。比如，2014年，國家的財政貧困治理資金投入是432.87億元，在11個年份中最多，貧困人口減少了1232萬人，在11個年份中排名第7；而2006年，國家的財政貧困治理資金投入是137.01億元，在11個年份中排名第9，貧困人口減少數(shù)是734萬人，在11個年份中也是排名第9，和2014年相比，貧困治理財政資金投入和貧困人口減少基數(shù)都相對較小。然而，將貧困人口減少數(shù)與貧困治理財政資金投入相除，分子和分母都比較大的時候，其產(chǎn)生的效果有可能還不如分子與分母都小的效果。這種情況表明，當(dāng)貧困治理財政資金投入和貧困人口減少數(shù)大到一定程度時，單位的財政貧困治理資金投入帶動的貧困人口減少是有邊際效益的，這也與我國貧困治理的發(fā)展過程相符合。目前，我國扶貧開發(fā)逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，貧困治理到了攻堅克難的關(guān)鍵時期，面對的貧困問題也是一些難啃的“硬骨頭”，因而會出現(xiàn)加大投入帶來的產(chǎn)出收益卻減少的情況。

4 總結(jié)

本文構(gòu)建了一套體現(xiàn)投入、產(chǎn)出之間關(guān)聯(lián)性的貧困治理效果評價指標(biāo)體系和評價方法，并采用了從2004年—2014年11年的相關(guān)貧困治理投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)作了實證分析。從實證分析可以看出：1)貧困治理的滯后效應(yīng)明顯。我們要認(rèn)識到貧困治理的長期性和復(fù)雜性，不能急功近利；2)貧困治理本身并非完全經(jīng)濟(jì)行為，今后需要繼續(xù)加大貧困治理力度，提升貧困治理能力。

另外，需要說明的是，本文選取的評價指標(biāo)只從國家財政資金投入及其帶來的產(chǎn)出收益方面來評價貧困治理的效果，忽略了對于社會基金投入、技術(shù)投入、政策投入等其它投入帶來的效益分析。

[1] 國務(wù)院扶貧辦. 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知[EB/OL]. (2016-11-23). http://politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28921752.html.

[2] 孔令強(qiáng). 易地開發(fā)性移民扶貧及其效益評價指標(biāo)體系[J]. 學(xué)術(shù)交流, 2006(7)：75-77.

[3] 祝漢順. 馬邊彝族自治縣扶貧開發(fā)模式評價指標(biāo)體系研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊, 2013 (12)：154-156.

[4] 張曦.連片特困地區(qū)參與式扶貧績效評價[D]. 湘潭：湘潭大學(xué)，2013.

[5] 張小鸋，付英，馬燕. 農(nóng)村扶貧開發(fā)動態(tài)評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究[J]. 浙江農(nóng)業(yè)學(xué)報，2014(1)：229-234.

[6] 王昶，王三秀. 農(nóng)村貧困治理目標(biāo)重塑與政府能力建構(gòu)：困境與出路[J]. 湖北社會科學(xué),2016(2)：29-35.

[7] 杜棟，龐慶華，吳炎．現(xiàn)代綜合評價方法與案例精選)(第三版)[M].北京：清華大學(xué)出版社, 2015：8-10．

[8] 朱乾宇．政府扶貧資金投入方式與扶貧績效的多元回歸分析[J]．中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2004(7) : 11-15．

[9] 李興江，懷葉．參與式扶貧模式的運行機(jī)制及績效評價[J]．開發(fā)研究，2008(2): 94-99．