◎胡士俊

一、引言

諾斯指出，有效率的制度是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，制度變遷決定經(jīng)濟(jì)績效。由于有效率的制度供給不足導(dǎo)致的制度非均衡問題，是長期困擾我國“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵性問題。改革開放40年來，“三農(nóng)”工作一項重要任務(wù)就是增加有效率制度的供給，而其中最為核心的就是進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，提高產(chǎn)權(quán)制度效率，促進(jìn)土地資源合理配置，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，排他性產(chǎn)權(quán)的確立必須實行私有制，公有財產(chǎn)由于無法界定排他性產(chǎn)權(quán)，因而會出現(xiàn)“公地悲劇”，無法實現(xiàn)資源的有效配置。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制突破了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論設(shè)定，在保證農(nóng)村土地集體所有制屬性不變的前提下，將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，一舉解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。而近年來實行的“三權(quán)分置”，則是在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，將土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并行設(shè)置，以優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地規(guī)模效益，這一重大制度創(chuàng)新正釋放出巨大改革紅利。相比“兩權(quán)分離”，“三權(quán)分置”變革更為深入，面臨的問題更為復(fù)雜，意義也更為深遠(yuǎn)。雖然時隔30多年的兩次變革都是廣大農(nóng)民所盼，農(nóng)業(yè)發(fā)展所需，但從變革路徑看，“兩權(quán)分離”更多是依靠國家力量自上而下推行的，而“三權(quán)分置”始自農(nóng)民群眾較為廣泛的自發(fā)行動，又及時得到國家力量的保障和規(guī)范，是自下而上與自上而下的力量共同作用的結(jié)果，充分體現(xiàn)了誘制性和強(qiáng)制性相結(jié)合的特征。

二、制度變遷的兩種路徑：誘致性與強(qiáng)制性

關(guān)于制度變遷有兩種不同的理論：一種認(rèn)為，制度變遷是由經(jīng)濟(jì)主體為增進(jìn)個人福利自發(fā)達(dá)成、自我實施的，不需要國家權(quán)力的介入，如奧地利學(xué)派；另一種則相反，認(rèn)為僅憑經(jīng)濟(jì)主體的自發(fā)力量不能實現(xiàn)制度變遷，必須有國家權(quán)力來創(chuàng)造和推動，如馬克思主義。林毅夫明確將這兩條路徑定義為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，提出：誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由一個人或一群人在響應(yīng)獲得機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。①林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，科斯、阿爾欽等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》第384頁

諾斯認(rèn)為，制度變遷的方式從純粹自愿的到完全由政府控制的都有可能，在這兩個極端中間存在著廣泛的半自愿半政府的結(jié)構(gòu)。林毅夫指出，一個社會的制度變遷往往是誘致性與強(qiáng)制性共同作用的結(jié)果。誘致性制度變遷會在某種原有制度安排下無法得到獲利機(jī)會時，引起更有效率制度的替代，但由于制度安排是一種公共貨品，僅靠誘致性創(chuàng)新會導(dǎo)致一個社會中制度安排的供給少于社會最優(yōu)，而國家干預(yù)可以補(bǔ)救持續(xù)制度供給的不足。

三、“三權(quán)分置”誘致變遷的現(xiàn)實性

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制面臨新情況

諾斯指出，相對價格的根本性變化乃是制度變遷的最重要來源，因為相對價格的變化改變了個人在人類互動中的激勵，從而產(chǎn)生改變原有合約以獲取更大收益的動機(jī)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行的30多年間，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的相對價格發(fā)生了前所未有的改變，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施面臨新情況、新問題：

一是以單一農(nóng)戶為單位的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營進(jìn)入邊際收益遞減區(qū)間，分散經(jīng)營的農(nóng)村土地相對價格趨于下降。家庭聯(lián)產(chǎn)承包戶均土地規(guī)模很小，農(nóng)地空間高度碎片化②實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊。韓長賦：《再談“三權(quán)”分置》，2017年11月17日《經(jīng)濟(jì)日報》。，不利于集約化經(jīng)營，水利等基礎(chǔ)設(shè)施長期得不到應(yīng)有建設(shè)，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害風(fēng)險能力低，分散農(nóng)戶獲取農(nóng)業(yè)信息成本高。豐收之年會遇到賣糧難，災(zāi)害之年損失又得不到補(bǔ)償。土地產(chǎn)出收益提升空間很小，相對價格呈下降趨勢。

二是農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展降低了勞動力需求，提升了土地價值。改革開放40年來，我國基本實現(xiàn)了農(nóng)機(jī)智能化、機(jī)電一體化、作業(yè)聯(lián)合化，大型農(nóng)作物播種和收割需要的勞動力越來越少。農(nóng)作物育種和栽培技術(shù)取得新的突破，形成了高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的栽培技術(shù)體系和多種經(jīng)營的格局③據(jù)統(tǒng)計，1979～2007年，全國各省、市、自治區(qū)確認(rèn)的農(nóng)業(yè)類科技成果5萬多項。汪飛杰等《改革開放30年：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展成就、啟示與挑戰(zhàn)》，2009（1）第4頁。這些科技成果的普及，降低了勞動力要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的相對價格，使土地相對價格得到提升。

三是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展促使農(nóng)民大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動力相對價格在整個社會中不斷提高，土地拋荒問題嚴(yán)重。農(nóng)民種地的經(jīng)濟(jì)價值不斷降低的同時，在整個國民經(jīng)濟(jì)中的價值卻日益提高。40年來，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，每年在城市打工的農(nóng)民超過2億人，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)價值在種地之外得到不斷提高。另一方面，由于農(nóng)村只留下老人、婦女和兒童，導(dǎo)致大量耕地拋荒，造成耕地資源的巨大浪費和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大損失④據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院對全國5000戶農(nóng)戶持續(xù)5年的調(diào)查，2008～2012年，拋荒戶數(shù)在6～8%之間，各年所有農(nóng)戶平均拋荒面積為0.47～0.81畝之間。張清俐：《以適度規(guī)模經(jīng)營治理土地拋荒》，2014年1月17日《中國社會科學(xué)報》。。

四是社會資本產(chǎn)生投資農(nóng)業(yè)的需求，抬高了農(nóng)村土地價格。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及和傳統(tǒng)觀念的改變，使得農(nóng)業(yè)成為一個充滿商機(jī)的產(chǎn)業(yè)，許多企業(yè)產(chǎn)生了到農(nóng)村投資興業(yè)的需求。投資農(nóng)業(yè)自然離不開土地，需求的增加使得農(nóng)地價格隨之抬高。

（二）農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)優(yōu)化土地資源配置

農(nóng)村土地和勞動力相對價格的根本性改變，并且在不同領(lǐng)域、對不同經(jīng)濟(jì)主體呈現(xiàn)出高度互補(bǔ)性的特征，顯示出農(nóng)村土地資源配置亟待優(yōu)化，誘發(fā)了制度創(chuàng)新以獲取更大利益的機(jī)會。不少地方的農(nóng)民群眾自發(fā)自覺地通過轉(zhuǎn)包、租賃等形式，將承包地流轉(zhuǎn)了出去，從而使農(nóng)村土地資源配置在一些地方發(fā)生了三個明顯變化：

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由單戶農(nóng)民向種植大戶轉(zhuǎn)變。不少地方的農(nóng)民把自家的承包地轉(zhuǎn)包、租賃給種糧大戶耕種，種糧大戶租地少則幾千畝，多則幾萬畝。由于種植面積擴(kuò)大，便于采用機(jī)械化耕作和興建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)效率大幅提高，生產(chǎn)風(fēng)險明顯降低，勞動生產(chǎn)率顯著提升。農(nóng)民把地租出去，自己進(jìn)城打工、做生意，既獲得了土地租金，又掙到了工資，收入明顯提高。

二是農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營由單個農(nóng)戶向農(nóng)民專業(yè)合作社轉(zhuǎn)變。有些地方的農(nóng)民本著自愿的原則，以土地參股的形式組成農(nóng)民專業(yè)合作社，實行農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、品牌化生產(chǎn)，交易成本顯著降低，市場競爭力不斷提高，獲得的收益不斷增加。據(jù)國家工商行政管理總局統(tǒng)計，截至2012年3月底，全國工商注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社55.23萬家⑤資料來源：合作社觀察網(wǎng)http：//www.hzsgc.org.cn/bencandy.php?fid=43&id=3174，成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要載體。

三是農(nóng)業(yè)資金投入從基本來自農(nóng)民向有越來越多的企業(yè)投資農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅來自農(nóng)村的種糧大戶大規(guī)模租種農(nóng)民耕地，不少企業(yè)也帶著資金和技術(shù)下鄉(xiāng)租種農(nóng)民耕地，采用高技術(shù)經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大興設(shè)施農(nóng)業(yè)，開展多種經(jīng)營，以工業(yè)化方法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大幅提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，也取得不菲的收益。

所有這些轉(zhuǎn)變都是廣大農(nóng)民自覺突破土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合二為一的局限，自發(fā)地將土地流轉(zhuǎn)出來，使得土地資源配置得到優(yōu)化的結(jié)果，是對“三權(quán)分置”的實踐性探索。這些轉(zhuǎn)變使各方利益普遍提高而無一方利益受損，是經(jīng)典的帕累托優(yōu)化，而這一優(yōu)化是完全由經(jīng)濟(jì)主體按照市場規(guī)則自發(fā)推動的，是典型的誘致性變遷。

四、“三權(quán)分置”強(qiáng)制變遷的必要性

（一）誘致性力量推動的土地流轉(zhuǎn)面臨困境

盡管全國不少地方的農(nóng)民率先行動，把承包地流轉(zhuǎn)了出去，事實上把土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來，也收到了明顯的實惠，但土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量與巨大的市場需求相比，還只是占很少部分。因為缺乏來自國家的政策支持，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民與租種土地的企業(yè)都心有顧慮。

從農(nóng)民方面來看：許多農(nóng)民愿意把承包地流轉(zhuǎn)出去，但又存在各種擔(dān)憂，主要表現(xiàn)在：一是租賃出去、入了股的土地，將來自己還能不能、好不好收回？二是即使能收回，但土地的數(shù)量、質(zhì)量能不能保證？三是如果租賃方將在土地上建設(shè)了永久性建筑物，到期歸還不了怎么辦？四是土地流轉(zhuǎn)后，自己的收益能否得到應(yīng)有保障？等等。

從土地流入方來看，雖然看到農(nóng)業(yè)的商機(jī)，想長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但心理上不能有穩(wěn)定的預(yù)期：一是擔(dān)心農(nóng)民隨時將承包地要回去，或者退出股份合作；二是即使農(nóng)戶愿意長期把承包地租給自己，但國家給農(nóng)民的承包期限過幾年就要到期了怎么辦？三是如果自己在土地租賃期限內(nèi)不想再續(xù)經(jīng)營了是否可以轉(zhuǎn)租，如何退出？四是租賃的土地可否抵押融資？等等。

這些都不是農(nóng)戶與流入土地的企業(yè)和組織之間自發(fā)自覺的力量能夠解決的問題，誘致性力量已經(jīng)難以推動農(nóng)村土地制度變遷進(jìn)一步向前發(fā)展，這些問題必須上升到國家層面才能解決。

（二）國家力量頂層設(shè)計實施“三權(quán)分置”

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題歷來受到黨和政府的高度關(guān)注，雖然將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的實踐始自于民間，但中央的頂層設(shè)計始終存在。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行后的相當(dāng)長一段時期，國家是嚴(yán)格禁止農(nóng)民承包地以任何形式轉(zhuǎn)讓的。上世紀(jì)80年代后期，根據(jù)少量農(nóng)村土地需要流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實，相關(guān)法律開始允許農(nóng)村承包地有條件轉(zhuǎn)讓。本世紀(jì)初，農(nóng)村土地資源重新配置的市場需求明顯增加，農(nóng)村自發(fā)土地流轉(zhuǎn)在不少地方興起，黨中央和國務(wù)院先后出臺多項政策予以支持。

黨的十八大以后，新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革加速。2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后兩次研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，并在印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，首次明確將土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”作為深化農(nóng)村改革的指導(dǎo)思想。2016到2018年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)的5個1號文件都把完善“三權(quán)分置”作為一項重要內(nèi)容。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》重點對“三權(quán)分置”改革作出部署。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。這些文件針對土地流轉(zhuǎn)的具體方式、參與雙方的進(jìn)入退出、經(jīng)營權(quán)抵押融資、土地流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布、法律咨詢、糾紛仲裁等影響和制約土地流轉(zhuǎn)的方方面面的問題都作出了明確規(guī)定，尤其是對農(nóng)民承包土地確權(quán)頒證，黨的十九大鄭重宣布第二輪承包期到期后再延長30年，讓農(nóng)民心里更加有底，穩(wěn)定了市場預(yù)期，土地流轉(zhuǎn)的積極性大增。

與此同時，中央還加強(qiáng)了對土地流轉(zhuǎn)的約束和規(guī)范。2008年10月，黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過的《關(guān)于保持農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要“堅持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》著重強(qiáng)調(diào)要堅守這三條底線，“防止犯顛覆性錯誤?！币幌盗械恼叽胧?，既解決了制約土地流轉(zhuǎn)的瓶頸性問題，消除了土地流轉(zhuǎn)障礙，給廣大農(nóng)民和土地流入方吃了一顆定心丸，有力促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置，又保障了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沿著正確的軌道發(fā)展，全國各地土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快。到2017年，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的超過了7000萬戶，4.6億畝，占承包地1/3⑥韓長賦：《再談“三權(quán)”分置》，2017年11月17日《經(jīng)濟(jì)日報》。，激發(fā)出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的巨大活力。

五、啟示：誘致與強(qiáng)制方式并重，加強(qiáng)“三農(nóng)”有效率制度供給

綜上分析，“三權(quán)分置”農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷，是誘致性和強(qiáng)制性兩種方式共同推動的結(jié)果。廣大農(nóng)民群眾自發(fā)自覺的土地流轉(zhuǎn)，拓展了提高土地產(chǎn)權(quán)制度效率的空間，對“三權(quán)分置”提出了需求，作出了探索，發(fā)現(xiàn)了問題，積累了經(jīng)驗。中央頂層設(shè)計適時出臺的一系列政策措施，有效彌補(bǔ)了誘致性力量的不足，為在全國廣泛推行“三權(quán)分置”改革掃清了障礙，加強(qiáng)了規(guī)范，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變遷引向深入。通過以上分析，我們可以得到三點啟示：

一是要注重加強(qiáng)有效率的制度供給。有效率的制度是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家T.W.舒爾茨列舉了制度的經(jīng)濟(jì)功能，包括：降低交易費用、優(yōu)化資源配置、調(diào)整權(quán)利關(guān)系、確立公共資源生產(chǎn)和分配框架等。改革開放以來，我國在“三農(nóng)”領(lǐng)域?qū)嵤┝酥T多制度變革，取得了顯著成效。然而，有效率制度供給不足仍然是影響“三農(nóng)”工作的重要問題。一方面，反映出我國“三農(nóng)”領(lǐng)域的許多制度效率還有待進(jìn)一步提高；另一方面，也反映出我國“三農(nóng)”工作還有相當(dāng)大的提升空間，還有很大的潛力可挖。在實施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，要注重加強(qiáng)有效率制度的供給，充分發(fā)揮制度的激勵和約束作用，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效。

二是要鼓勵廣大農(nóng)民群眾積極開展制度創(chuàng)新。政府主導(dǎo)曾經(jīng)長期是我國制度的供給模式，農(nóng)村工作也不例外。然而，往往由于領(lǐng)導(dǎo)者理性程度的不同、知識的局限性、信息的不完全、應(yīng)變能力差異等原因，導(dǎo)致出臺的制度脫離農(nóng)村實際，經(jīng)濟(jì)效率不高。比如，“一大二公”的人民公社就是不成功的案例。而農(nóng)民群眾處在生產(chǎn)一線，制度效率的高低與其收入息息相關(guān)，他們會根據(jù)自己的得失作出正確判斷，并根據(jù)生產(chǎn)需要進(jìn)行制度調(diào)整和創(chuàng)新。農(nóng)民群眾在法律法規(guī)范圍內(nèi)自發(fā)達(dá)成的合約、開展的制度創(chuàng)新、作出的制度選擇，是長期實踐和多方博弈的結(jié)晶，是各方利益最大化的結(jié)果，要熱情鼓勵、大力支持、積極保護(hù)、加強(qiáng)規(guī)范，并注重總結(jié)經(jīng)驗，適時普及推廣。

三是政府要在“三農(nóng)”制度供給中發(fā)揮應(yīng)有作用。一方面，由于制度是一個公共物品，它一經(jīng)產(chǎn)生就會無償被他人使用，因此許多人只等著搭別人的便車，而不愿意進(jìn)行制度創(chuàng)新，使得僅靠誘致性方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足制度需求，必須由國家力量來彌補(bǔ)不足；另一方面，提供市場運(yùn)行的制度規(guī)則是國家的一項重要職能，“三農(nóng)”工作的許多制度必須從國家層面作出規(guī)定。比如，“三權(quán)分置”推行中涉及的《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款的修改、《物權(quán)法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的界定、土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范、土地用益物權(quán)的抵押融資等都需要由國家來提供制度供給。同時，農(nóng)村土地管理、農(nóng)村金融信貸、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村民主管理等都需要國家提供更有效率的制度支撐。只有這樣，才能有力保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施和全面建成小康社會目標(biāo)的如期實現(xiàn)。