任 遠

(復旦大學 社會發(fā)展與公共政策學院，上海 200433)

城鎮(zhèn)化發(fā)展主要伴隨著工業(yè)化以后的產業(yè)過程得到推進。工業(yè)化打破了以土地為核心的農業(yè)經濟體系，使得農業(yè)經濟生產方式和社會生活形態(tài)向工業(yè)化、后工業(yè)化社會轉變，生產要素和產業(yè)活動趨向于集中，在此過程中提供就業(yè)機會，促進城市的形成和成長，促進人口和勞動力向城鎮(zhèn)集聚，使城市空間范圍擴大，城市周邊的農業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，土地利用的經濟效益得到提高。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，也相應伴隨著生態(tài)環(huán)境變化、社會結構和社會生活變化、人們的價值觀念變化以及治理結構變化等改變。城鎮(zhèn)化因此構成了從工業(yè)化時代開啟的人類社會發(fā)展進步的主軸。在這樣的整體發(fā)展轉型的綜合過程中，產業(yè)要素的空間集聚構成城鎮(zhèn)化的根本動力，產業(yè)集聚、人口集中和土地利用集聚效應的不斷提高構成了城鎮(zhèn)化過程的基本特點，而城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個側面的變化是內在統(tǒng)一的。

本文從城鎮(zhèn)化的三個側面——人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的特點和內在關系出發(fā)，討論城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在平衡性問題，并以此探討城鎮(zhèn)化發(fā)展演進的內在規(guī)律，同時也將從這三個側面城鎮(zhèn)化的相互平衡和不斷發(fā)展轉型的角度來思考中國城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化的三個側面

1.人口城鎮(zhèn)化

一般來說，我們所討論的城鎮(zhèn)化主要是人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化是居住在城鎮(zhèn)地區(qū)的人口占總人口的比重。但什么是城鎮(zhèn)地區(qū)，有著不同的界定標準。五普數據將每平方公里大于1500人的街道和市轄區(qū)的人口都作為城鎮(zhèn)人口。城市規(guī)劃部門將關于城市建設用地的地區(qū)作為城鎮(zhèn)地區(qū)，包括設立區(qū)的城市的市轄區(qū)、縣城的城關鎮(zhèn)和重點城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)。六普數據將城市地區(qū)居委會所在的地區(qū)作為城鎮(zhèn)地區(qū)。對于如何確定城鎮(zhèn)地區(qū)，有的研究根據人口密度來進行衡量，國外的都市區(qū)根據通勤的范圍來加以衡量，隨著衛(wèi)星采集燈光亮度數據技術的應用，又有了新的衡量方法，即，將燈光亮度的集聚區(qū)域作為城鎮(zhèn)地區(qū)，并據此分析城鎮(zhèn)化的分布和變化。

不僅什么是城市(鎮(zhèn))地區(qū)有著不同的口徑和衡量方法，對于什么是城市人口也有不同的處理辦法。例如，人口統(tǒng)計年鑒往往是用戶籍人口作為城市人口，而人口普查則以居住在城市地區(qū)半年及半年以上的常住人口作為城鎮(zhèn)人口。我國2014年的城鎮(zhèn)化率為54.8%，但戶籍人口口徑的城鎮(zhèn)化率大約是35.7%左右。近年來，采用常住人口作為人口城鎮(zhèn)化基本口徑的方式越來越普遍。

人口城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口數量的增長和城鎮(zhèn)人口比重的提高。城鎮(zhèn)人口的增長包括城鎮(zhèn)人口的自然增長和人口從農村進入城鎮(zhèn)兩種途徑。城鎮(zhèn)地區(qū)的生育率水平已經非常低，而且城鎮(zhèn)人口的生育率水平基本上低于農村地區(qū)，因此，人口城鎮(zhèn)化水平的提高相當大程度上是由于農村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉移的結果。以劉易斯(Lewis, 1954)為代表的發(fā)展經濟學認為城鄉(xiāng)二部類經濟的調整轉變是人口城鎮(zhèn)化的動力。而農村人口向城鎮(zhèn)部門轉移的人口城鎮(zhèn)化也具有兩種不同的形式：一是當地農村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)集中的過程，可以說是就地城鎮(zhèn)化(朱宇等，2012)，二是跨地區(qū)的農村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)集中的過程。這些都是人口城鎮(zhèn)化的主要動力。我們也可以看到，人口城鎮(zhèn)化有的時候表現為城鎮(zhèn)人口比重的提高，但其實質可能是土地城鎮(zhèn)化。從1990年代中期以來，不少城市紛紛拆縣并市、拆縣建區(qū)，城鎮(zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃擴大涵蓋了周邊郊縣和農村地區(qū)，從而增加了城鎮(zhèn)人口數量，提高了城鎮(zhèn)化水平。

可見，從人口角度來衡量的城鎮(zhèn)化，本身包含著鄉(xiāng)城經濟結構變化的產業(yè)變動過程，同時折射出大規(guī)模的人口移民過程以及城市土地利用變化過程。而隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)地區(qū)人口結構發(fā)生變化，交往網絡和社會結構發(fā)生變化，新的勞動力人口參與城市的經濟活動和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，使得人口城鎮(zhèn)化同時成為產業(yè)城鎮(zhèn)化和城市形態(tài)變化的積極力量。

2.產業(yè)城鎮(zhèn)化

從經濟產業(yè)角度來看，城鎮(zhèn)化是非農產業(yè)比重的提高和非農經濟的空間集聚。對于城鎮(zhèn)化水平的另一種衡量辦法是非農業(yè)人口占總人口的比重。非農業(yè)人口和農業(yè)人口是1958年戶口管理制度所確定的戶籍性質，其主要是作為反映經濟產業(yè)結構的指標。但是改革開放以來，農業(yè)戶籍性質的人口也不一定從事農業(yè)，離土不離鄉(xiāng)的農村工業(yè)化以及離土又離鄉(xiāng)的農民工外出務工經商，使得農業(yè)戶籍、非農業(yè)戶籍和經濟結構脫鉤，“農民工”“農民企業(yè)家”都反映了經濟城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的不一致。在這種情況下，利用非農戶籍人口來反映經濟結構就變得沒有意義。同時，也暴露出戶籍制度對于人口空間移動和勞動力經濟活動的產業(yè)轉移具有排斥和限制的不利影響。

城鎮(zhèn)化是非農業(yè)經濟活動日益發(fā)展和集中的經濟產業(yè)過程，意味著經濟活動方式從農業(yè)社會向工業(yè)社會以及后工業(yè)社會轉變。因此從經濟產業(yè)角度來衡量城鎮(zhèn)化，可以通過經濟從業(yè)人口中的非農業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重來表明城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。作為經濟產業(yè)過程的城鎮(zhèn)化，還可以通過經濟產業(yè)的集中性、生產要素的集聚性和產業(yè)結構來衡量。

3.土地城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化的過程是城市建設用地面積的擴大，其主要的發(fā)展過程表現為農業(yè)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地。城市的建設用地包括工業(yè)用地和居住用地等。實際上，農村中部分集體經營的土地也是建設用地，很大程度上也是非農業(yè)經濟的土地利用，但是這部分土地利用并不統(tǒng)計為城市建設用地。土地利用變化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的另一個重要內涵，以至于土地利用規(guī)劃在很大程度上成為地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要內容。不少地區(qū)紛紛規(guī)劃和擴展新增建設用地，促進建成區(qū)形態(tài)和景觀的變化，在此過程中帶來巨大投資和經濟增長，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展很大程度上表現為土地城鎮(zhèn)化過程。

城鎮(zhèn)化發(fā)展包括人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化這三個不同的維度、不同的側面。而從這三種城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進來看，三者本身也是相互交錯的。人口城鎮(zhèn)化有時是土地城鎮(zhèn)化的表現方式，而人口城鎮(zhèn)化有時又反映了經濟產業(yè)變化的面貌。這種相互交錯的特點表明，城鎮(zhèn)化是一個綜合的過程。而在此過程中，人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化構成了城鎮(zhèn)化發(fā)展最為基本的維度。

二、城鎮(zhèn)化的制度杠桿

市場的力量和經濟增長是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本力量，而中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯著地受到各種制度因素的影響。制度改革和制度創(chuàng)新有助于推動經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，而在另一方面，如果制度改革緩慢，則會對城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來限制。從人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化這三個側面來看，當前我國推動城鎮(zhèn)化發(fā)展需要一系列的制度改革。

戶籍制度構成人口城鎮(zhèn)化的突出制度限制。城市化首先是農村人口進入城市的過程，表現為城市周邊地區(qū)的人口向城鎮(zhèn)集中，中部和西部的農村和小城鎮(zhèn)人口向東部城鎮(zhèn)地區(qū)轉移。我國城鎮(zhèn)中有2.3億左右跨地區(qū)遷移人口，他們雖然在城市長期居住和穩(wěn)定就業(yè)，但是很難獲得當地的戶籍，因此多數移民并沒有徹底實現人口城鎮(zhèn)化。即使是戶籍在當地的城鎮(zhèn)居民中，也仍然有相當數量的農業(yè)戶籍人口，這些人口主要是離土不離鄉(xiāng)的農民工及其家庭成員，還有不少是由于城鎮(zhèn)區(qū)劃擴大和拆縣建區(qū)在統(tǒng)計上被作為城鎮(zhèn)人口，但是人口的農業(yè)戶籍身份仍然沒有改變。因此，在城鎮(zhèn)人口中實際人口的城鎮(zhèn)化和戶籍人口城鎮(zhèn)化有很大的差別，受到制度因素的約束，人口城鎮(zhèn)化并沒有充分完成。由此，促進人口城鎮(zhèn)化得到真正完成，需要促進以人口進城和實現農民工市民化為目標的戶籍制度改革，并加快與戶籍制度相關聯的社會福利制度改革。當前進入城市的大量流動人口和農民工群體難以獲得本地居民的市民待遇和均等化的社會服務，這限制了農民工市民化和外來人口成為本地人口的進程，也因此限制了中國人口城鎮(zhèn)化的步伐。對城市中的大量農民工和流動人口來說，目前仍需要通過包括就業(yè)、信用、社會福利等相關的制度改革來實現對移民的社會接納和社會融合。

從促進產業(yè)城鎮(zhèn)化來說，需要加快以城市經濟發(fā)展和增加就業(yè)機會為目標的產業(yè)和就業(yè)制度改革。城鎮(zhèn)化以工業(yè)化為驅動力，在工業(yè)化發(fā)展基礎上帶動生產性服務業(yè)、社會服務業(yè)和各類第三產業(yè)的發(fā)展，并在產業(yè)和經濟發(fā)展過程中提供城鎮(zhèn)就業(yè)機會。在城鎮(zhèn)化過程中的經濟就業(yè)包括兩類：一類是有質量的就業(yè)，具有完善的勞動關系和就業(yè)保障；另一類則是缺乏質量的非正規(guī)就業(yè)。在發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化過程中，我們發(fā)現當城市經濟產業(yè)機會不足，以及對勞工就業(yè)權益保護不足時，會帶來更加以非正規(guī)就業(yè)為特征的城鎮(zhèn)化道路。以非正規(guī)就業(yè)驅動的城鎮(zhèn)化，具有過渡性城鎮(zhèn)化的積極作用，但對增強經濟發(fā)展的內部需求、提高經濟生產的標準化、提高產品與服務的質量以及城市運行的安全則帶來不利影響。這些非規(guī)范用工和非正規(guī)部門的就業(yè)表現為：不少企業(yè)不和勞動者簽訂勞動合同、規(guī)避社會保障、違反相關的就業(yè)管理和環(huán)境標準等等。這要求產業(yè)城鎮(zhèn)化完善和規(guī)范企業(yè)管理。另一方面，不少產業(yè)發(fā)展還受到政府壟斷和制度性的限制，又限制了部分新興產業(yè)的發(fā)展。因此需要通過制度改革和政府職能改革促進經濟結構調整和經濟產業(yè)發(fā)展，從而促進產業(yè)資本集聚、推動非農經濟增長、創(chuàng)造就業(yè)。

從促進土地城鎮(zhèn)化來說，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要推動以城市建設用地合理增長和合理利用為目標的土地制度改革。城市化意味著城市空間的擴張，意味著要為進入城市的人口居住和發(fā)展提供空間支持。城市化發(fā)展要求城市內部空間的合理布局，例如一些特大城市正在形成多中心的巨型城市地區(qū)。隨著城市空間的擴大，城市建設用地擴大，城市建設用地、農村建設經營用地、農村宅基地和農村農業(yè)耕地之間需要通過制度創(chuàng)新實現合理的轉換，從而實現土地資源的最優(yōu)化配置。在城鎮(zhèn)化過程中，農村勞動力的土地安排對其實現進城落戶的限制和影響越來越突出，但是相關的土地流轉仍然缺乏規(guī)范的市場交易制度和路徑，因此只能通過私下流轉和村集體內部流轉的方式?？梢哉f，1990年代以來，以級差地租和城鎮(zhèn)土地權建設為核心的土地制度改革極大地推動了土地城鎮(zhèn)化的過程，帶動了城鎮(zhèn)化和經濟的整體發(fā)展。(田莉，2013)土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要杠桿作用在于，通過土地的級差地租作用，為地方政府的財政提供了巨大的資本積累，從而可以通過投資帶動基礎設施建設和城鎮(zhèn)發(fā)展。同時，土地管理并非僅僅包括土地用途的合理管控，更在于在土地利用變化過程中如何合理協調和分配土地利益，合理保障土地利用變化過程中農民群體的權益。目前，我國土地城鎮(zhèn)化過程中的利益協調和公共管理過分依賴政府，從而進一步加劇了城鎮(zhèn)化過程中政府和農民的矛盾沖突。土地制度和土地市場交易體系的規(guī)范化、法制化安排，土地城鎮(zhèn)化過程中的利益協調機制和協同治理，都需要一系列的制度改革才能實現。土地制度和土地改革相關的社會制度改革對于推動土地城鎮(zhèn)化和保障規(guī)范化的土地城鎮(zhèn)化過程至關重要。

三、城鎮(zhèn)化的內在平衡

對于良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展來說，有一個基本規(guī)律，即需要努力實現人口城鎮(zhèn)化過程、產業(yè)城鎮(zhèn)化過程和土地城鎮(zhèn)化過程的內在平衡。內在平衡決定了城鎮(zhèn)化過程的有序性和穩(wěn)定性，從而表現為良好推進的城鎮(zhèn)化；而如果城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個側面發(fā)生顯著的失衡，則可能使城鎮(zhèn)化發(fā)展產生問題，并對經濟效率和社會福利造成損害。城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在平衡首先包括人口、產業(yè)和土地利用相應調整變化的增量和速度需要實現相對平衡。

1.人口城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡

從人口城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡關系來看，如果人口城鎮(zhèn)化速度過快，超過了產業(yè)城鎮(zhèn)化的能力，也就是城鎮(zhèn)非農產業(yè)難以為進入城鎮(zhèn)的人口提供足夠的就業(yè)崗位，或者城市部門由于經濟波動性帶來經濟增長下滑，擠壓出了就業(yè)機會，那么在城市中就會出現失業(yè)增加、非正規(guī)就業(yè)增長，從而使得貧困問題加劇、貧困社區(qū)擴大，造成犯罪率上升、社會治安水平下降和社會失序。人口城鎮(zhèn)化過快并超過了經濟產業(yè)的吸納能力，增加了社會壓力，這在一定程度上會表現為“城鎮(zhèn)化過度”。例如，非洲國家出現了“沒有工業(yè)化的城鎮(zhèn)化”，這就容易惡化城市貧困問題，強化就業(yè)的非正規(guī)化。

而如果產業(yè)城鎮(zhèn)化速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，或者說人口城鎮(zhèn)化滯后于產業(yè)發(fā)展，那么經濟增長就不能獲得充足和持續(xù)的勞動力供給，從而表現出勞動力供給不足和生產成本上升，為經濟競爭力帶來壓力。人口城鎮(zhèn)化滯后于產業(yè)城鎮(zhèn)化，也意味著產業(yè)進步的財富增長并沒有支撐相應的城鄉(xiāng)結構調整，因此會造成城鄉(xiāng)差距的擴大。

改革開放以來，按照世界平均水平來衡量，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體上表現為人口城鎮(zhèn)化滯后于產業(yè)城鎮(zhèn)化的狀態(tài)，工業(yè)化和產業(yè)化對于鄉(xiāng)城遷移具有巨大的拉力，但是產業(yè)所帶來的人口城鎮(zhèn)化多數屬于暫時性的遷移人口，真實的人口城鎮(zhèn)化增長仍然非常緩慢。從農村遷移到城市的人口并沒有實現從農民向市民的轉變，也沒有實現在城市的永久居留，而是形成暫時性的遷移。人口城鎮(zhèn)化不足造成消費不足，使得我國城鎮(zhèn)化過程的經濟進步主要是靠投資驅動而非內需的增加。而且人口城鎮(zhèn)化不足造成城市產業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)定的勞動力，削弱了產業(yè)升級的能力，削弱了由于人口城鎮(zhèn)化所帶來的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新產業(yè)機會的創(chuàng)造，同時還使得城市人口結構中少年兒童比重畸形地更低，進一步削弱了未來經濟增長的能力。人口城鎮(zhèn)化不足造成城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡的另一個方面是農村人口轉移不夠，這轉而制約農村部門的農業(yè)勞動生產率的提高，阻礙了農業(yè)產業(yè)化和規(guī)?；?，反而也會限制農業(yè)的發(fā)展。人口城鎮(zhèn)化滯后于經濟產業(yè)發(fā)展，同時產業(yè)城鎮(zhèn)化過程帶來的資本積累又沒有反饋到鄉(xiāng)城遷移人口和轉移到農村地區(qū)，因此帶來城鄉(xiāng)差距的擴大。

2.人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的相互平衡

從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的相互平衡關系來看，如果建成區(qū)土地空間配置和土地利用不能適應人口城鎮(zhèn)化的速度，就會使人口更加密集，造成住房供給不足，推動城市土地和住房價格上漲。人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化，也可能增加城市基礎設施的壓力，使得公共服務供給不足，空間擁擠，造成環(huán)境污染加劇，加大生態(tài)環(huán)境壓力。

而另一方面，如果土地城鎮(zhèn)化的速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，則會帶來城市建設中土地利用的低密度和低效率問題，造成土地利用的浪費，甚至在一些地方出現“空城”的現象。我國東部地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化速度快于土地城鎮(zhèn)化的速度，而在中西部地區(qū)的不少城市和開發(fā)區(qū)，土地城鎮(zhèn)化速度則快于人口城鎮(zhèn)化的速度。這個過程的另一面是東部地區(qū)人口遷入和人口集聚更快，土地的稀缺性表現得更明顯，土地和住房市場價格增長得更快，而在中西部地區(qū)，不少城市的人口負增長速度和城市開發(fā)區(qū)建設、城市住房建設增長很快，造成土地浪費和空城，引發(fā)經濟風險。

3.土地城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡

從土地城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡關系來看，產業(yè)城鎮(zhèn)化過程中的產業(yè)集聚和產業(yè)擴散與土地城鎮(zhèn)化過程中的建設用地增長不相匹配，會帶來企業(yè)商務成本的上升。然而，如果城市土地城鎮(zhèn)化的速度快于產業(yè)的集聚，將帶來空城效應和房地產建設的泡沫，造成土地資源的閑置和浪費。例如一些地區(qū)的產業(yè)開發(fā)區(qū)達到幾十平方公里甚至上百平方公里，這些土地雖然已經向建設用地轉變，產業(yè)創(chuàng)造能力卻相對不足。甚至在一些東部地區(qū)的發(fā)達城市，土地的單位平方公里的產出效益甚至還低于城市平均的產業(yè)用地經濟產出，使得土地對于經濟效益的提升發(fā)揮不利作用，不利于產業(yè)發(fā)展的提升。由于農業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的成本不能被產業(yè)進步的經濟貢獻所補償，因此會加劇地方政府債務，帶來發(fā)展風險。中西部地區(qū)土地城鎮(zhèn)化對產業(yè)促進的效率更低，給地方政府和城投公司造成的債務壓力更大。如果土地城鎮(zhèn)化速度過快，產業(yè)進步的財富創(chuàng)造能力不足，政府和企業(yè)對于農地占用進行補償的壓力會增大，而如果對農民的利益補償不足，則會惡化社會矛盾。

總之，從宏觀上看，人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，會帶來一定的社會問題。因此，一個基本的研究啟示就是：需要根據產業(yè)城鎮(zhèn)化的推進來引導人口城鎮(zhèn)化，根據人口城鎮(zhèn)化的方向和布局來協調土地城鎮(zhèn)化的土地配置，同時根據土地配置和利用轉化來支持產業(yè)的發(fā)展，這樣的城鎮(zhèn)化的內在平衡就會使城鎮(zhèn)化發(fā)展得到不斷促進和不斷提升。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個側面的平衡聯動關系并不是單向的，人口城鎮(zhèn)化同時會推動產業(yè)進步，而產業(yè)進步和產業(yè)的空間集聚性會帶來土地級差地租效應，從而形成土地利用調整的內在需求。我國當前城鎮(zhèn)化的總體態(tài)勢是人口城鎮(zhèn)化滯后于產業(yè)城鎮(zhèn)化，而土地城鎮(zhèn)化的速度則快于產業(yè)城鎮(zhèn)化。在不同區(qū)域的不同城市和不同城市的不同空間，這三者的不平衡也往往表現出不同的特點，使得不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化所表現出來的困難和問題是不一樣的，要促進城鎮(zhèn)化良好、平衡地發(fā)展，很難通過整齊劃一的對策來實現。

四、結構調整、效率增進和加強管理服務

實現人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化之間的內在平衡關系，還受到另外三個因素的影響：一是結構調整，二是提高要素效率，三是加強管理和服務。

1.結構調整

人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的平衡或者失衡很大程度上不是總量的失衡，而是結構性的失衡。例如，要實現人口城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化的平衡，不僅需要在經濟發(fā)展、就業(yè)機會和人口總量中實現協調關系，更需要考慮產業(yè)發(fā)展和就業(yè)促進的結構性關系。產業(yè)城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不平衡主要表現為結構性失業(yè)。往往是城市所需要的優(yōu)秀人才供給不足，但是城市底端的勞動力供給增長快速，從而帶來底端就業(yè)的困難。這種結構性的不平衡有時還會表現為另一種結構性的不平衡，例如，城市中相對較為專業(yè)規(guī)范的勞動力市場出現就業(yè)困難，如大學生就業(yè)難，而底端勞動力市場的農民工卻存在民工荒，這說明城市底端經濟市場的非農化速度增長更快，而高層次非農產業(yè)經濟增長緩慢，一定程度上折射出產業(yè)城鎮(zhèn)化升級能力存在的不足。在某種意義上，一定程度的高技術人才短缺和底端用工供給過剩會形成一種勞動力市場的價格信號進而促進產業(yè)進步，而大學生就業(yè)難和民工荒同時出現的勞動力市場信號則未必有利于產業(yè)結構轉型。

同樣，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化也在相當大程度上表現為用地結構的失衡或者人口分布的失衡，土地利用過度地集中于工業(yè)用地而較少地用于居住和住房用地，可能會帶來住房價格的提高。因此，人口和土地的不平衡可能不是人口集聚超出了土地的供給能力，而是土地的用地結構不能良好地適應人口的增長。人口布局和土地利用的不平衡也會惡化人口和土地的關系，例如，人口從中西部地區(qū)向東部地區(qū)轉移，但是東部地區(qū)的建設用地卻相對短缺，從而阻礙要素合理分配。在一個區(qū)域中老齡化程度較高，而用于老年服務的設施建設和土地利用相應不足，也會對養(yǎng)老產生壓力。如果土地利用不能支持包括兒童、老年人口和不同教育程度人口的需求，就會影響人口的生活福利，并表現出似乎人口過多的問題。例如，1990年代以來，隨著少年兒童比重下降，上海開始將部分的幼兒園場所調整為養(yǎng)老設施，表明人口結構和土地利用結構的相應調整有助于實現城市發(fā)展的內在平衡。

2.效率增進

要素生產效率是影響人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化內在平衡的另一個重要因素。

在人口和產業(yè)的不平衡關系中，如果人口城鎮(zhèn)化慢于產業(yè)城鎮(zhèn)化的勞動力需求，一方面需要促進勞動力遷移，也可以通過人口質量對數量的替代，推動經濟產業(yè)的資本化和技術化，發(fā)揮人力資本的作用，提高勞動生產率，從而彌補勞動力數量的不足，應對社會撫養(yǎng)水平提高對產業(yè)發(fā)展所帶來的不利影響。

提高土地使用的效率，對于產業(yè)高度集聚和人口集聚的城鎮(zhèn)發(fā)展是非常關鍵的。產業(yè)城鎮(zhèn)化如果快于土地城鎮(zhèn)化，會使土地供給相對不足，這固然可以通過增加城市建設用地來提高土地供給，同時，也可以通過提高土地的經濟效益使得單位土地能夠容納更大的產業(yè)發(fā)展。將土地使用效率作為政策杠桿，能夠有效推動經濟產業(yè)的發(fā)展和促進經濟產業(yè)的結構調整。人口增長對城鎮(zhèn)化土地利用帶來的壓力，也可以通過提高土地密度、提高城市建設的容積率得到應對。

3.加強管理服務

人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化的失衡，很大程度上也是由于城鎮(zhèn)化過程中管理和服務能力不足的結果。因此，提升管理和公共服務水平也有助于三者平衡的實現。

例如，人口過多帶來的“城市病”，一方面來說是人口城鎮(zhèn)化超越了土地城鎮(zhèn)化的速度，但實際上也意味著城市單位土地上人口管理和服務的不足，單位土地面積和單位服務人口的警察數量、道路面積、教育衛(wèi)生設施的投入量如果得到增加，提高管理和服務水平，則能夠應對相互的不平衡。加強土地管理和服務，提高土地利用規(guī)劃和服務水平，也能夠使土地管理成為調節(jié)產業(yè)發(fā)展的重要工具，使土地利用成為提高城鄉(xiāng)居民福利和需求的工具。

總之，對于實現城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在平衡，除了要考慮在人口遷移、經濟產業(yè)發(fā)展和土地利用變化三者的數量關系和變動速度上實現相對協調，也要考慮如下途徑：通過人口結構、產業(yè)結構、空間結構的調整來促進平衡；通過產業(yè)結構調整提高經濟效率、提高土地利用效率和提高勞動力的生產效率來實現平衡；通過城市對于人口和社會管理、土地與空間的規(guī)劃和管理、產業(yè)和創(chuàng)新的管理與服務能力來實現平衡。而且，往往正是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在不平衡中，通過推動結構調整、效率提升、強化管理和服務，可以推動城鎮(zhèn)化發(fā)展達到一個更高的平衡發(fā)展狀態(tài)。

五、內涵性的城鎮(zhèn)化發(fā)展

從城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的動態(tài)過程來看，人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的平衡狀況只是一個理想模式和發(fā)展目標，三者的不平衡實際上是城鎮(zhèn)化過程的常態(tài)。各種復雜的內部失衡揭示出城鎮(zhèn)化發(fā)展的內部矛盾，在不平衡狀態(tài)中才構造了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力并揭示出城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。

城鎮(zhèn)化過程中的各種經濟和社會問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展內在失衡的表現。觀察當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的內部失衡，可以發(fā)現其主要表現在以下幾個方面：

第一，長期以來，中國工業(yè)化推動的產業(yè)城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，對農民工和流動人口群體融入城市的制度性排斥阻礙了人口城鎮(zhèn)化的過程。

第二，中國的土地城鎮(zhèn)化速度總體上快于產業(yè)城鎮(zhèn)化的速度，造成不少地區(qū)出現產業(yè)的空城，并帶來低密度、低效率的土地浪費和低效城市化現象。

第三，人口結構、產業(yè)結構和土地利用結構的關系上遇到復雜的相互失衡。人口和勞動力結構不能有效提升反而限制了城鎮(zhèn)化過程中的產業(yè)結構升級，而產業(yè)升級能力不足進一步壓迫了底端勞動力市場的膨脹；不同地區(qū)和城市的不同區(qū)位土地利用配置不合理，不利于人口空間結構的調整，而由上到下的土地規(guī)劃和配置又使得土地配置和基于人口結構的居民需求產生不適應性；土地資源的配置過于分散化，不能對產業(yè)集聚和產業(yè)結構提升發(fā)揮引導作用。

第四，人口、產業(yè)和土地利用的效率較低，是造成中國城鎮(zhèn)化形成粗放性城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要原因。

第五，在促進人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化內在平衡的過程中，管理能力和服務供給不足進一步使城鎮(zhèn)化所暴露出的各種城市問題日益嚴峻，這使得加強人口和社會管理、加強土地規(guī)劃和土地利用管理、加強產業(yè)規(guī)劃和產業(yè)結構調整的制度創(chuàng)新尤為重要。

因此，良好的城鎮(zhèn)化要求人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化實現內在平衡。要實現人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化之間的內在平衡，一方面要實現城鎮(zhèn)化增長速度的內在平衡，另一方面要在城鎮(zhèn)化過程中實現結構調整、效率提升和加強管理服務。從這兩個方面實現城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在平衡，前者可以說是一種外延性城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的內在平衡，后者則是一種內涵性城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的內在平衡。

對外延性城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在平衡來說，產業(yè)城鎮(zhèn)化和產業(yè)分工的擴展推動人口遷移流動和人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)空間格局的變動和空間規(guī)劃的調整，而城鄉(xiāng)土地利用的調整也為企業(yè)建立和推動新的產業(yè)發(fā)展帶來新的機會。

實現內涵性的城鎮(zhèn)化發(fā)展，則需要從人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的產業(yè)調整、效率提升和加強管理服務中來優(yōu)化城鎮(zhèn)化的內在平衡。隨著城市化過程中對土地資源的開發(fā)利用，強化了土地的稀缺性，推動土地生產率的提高，并以此為杠桿促進城市產業(yè)結構提升和升級，實現不同產業(yè)的合理分布；隨著產業(yè)進步、城市經濟產業(yè)技術創(chuàng)新和生產率水平的提高，才能夠提高就業(yè)質量，為新城市居民提供更好的保障和教育培訓，并促進人口逐步融入城市；而隨著人口對生活質量和社會服務需求的提高，對城市空間形態(tài)、公共資源配置和人口分布提出相適應的要求，推動宜居城市建設和城市質量的整體提升。

因此，城鎮(zhèn)化過程中實現內在平衡的城鎮(zhèn)化構成了城市轉型發(fā)展的過程。外延性城鎮(zhèn)化意味著工業(yè)化程度提高、城市人口增加、建成區(qū)面積擴大，是要素擴大的城市發(fā)展；而內涵性城鎮(zhèn)化意味著城市發(fā)展將進一步提升科技創(chuàng)新和產業(yè)升級，提升人口市民化和對城市生活質量的追求，提升對土地資源的優(yōu)化利用，這就形成了更高層面的城市轉型發(fā)展過程。相對于外延性城鎮(zhèn)化過程比較重視人口增長、土地利用變化和經濟GDP增長，在土地約束、人口約束日益顯現的過程中，城鎮(zhèn)化的發(fā)展轉型就越來越需要重視內涵性城鎮(zhèn)化的提升，重視存量的土地規(guī)劃、人力資本投資和經濟發(fā)展方式轉型，這才是中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本努力方向。

人口、產業(yè)變化和土地利用的平衡關系及動態(tài)演進告訴我們，城鎮(zhèn)化發(fā)展本身是一個不斷進步的過程。不平衡的城鎮(zhèn)化過程會造成社會問題并帶來發(fā)展風險。在不平衡的發(fā)展中，相應地促進三者增量和速度的平衡是城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一波力量；同時，通過實現結構的平衡性、空間的平衡性和管理服務能力的提升，使得城鎮(zhèn)化內涵不斷深化。

城鎮(zhèn)化過程總是在不斷從不平衡向平衡發(fā)展，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化處于發(fā)展轉型的不同階段，也面臨各不相同的問題。而正是通過城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步從外延性城鎮(zhèn)化向內涵性城鎮(zhèn)化的升級轉型，通過不同地區(qū)、不同城市間城市化的交錯轉型，整體推動了中國城市化發(fā)展，并為經濟持續(xù)增長提供了源源不斷的動力。