◎韓 楠

基于“居者有其屋”的政治考量，作為保障性物權的農(nóng)村宅基地的用途被我國現(xiàn)行法律法規(guī)做了明確規(guī)定，其中，宅基地流轉、抵押、買賣等被嚴格禁止，其一些權能被限制。但是，關于農(nóng)村宅基地使用權是否能夠繼承、如何繼承等問題，我國《土地管理法》、《繼承法》、《物權法》等法律法規(guī)都沒有一個明確的規(guī)定，或者規(guī)定模糊，以致于理論界頗有爭論?？稍诂F(xiàn)實中，農(nóng)村宅基地使用權無條件繼承的現(xiàn)象非常普遍，且宅基地使用權無條件繼承也被廣大群眾高度認同。在法律回避、研究欠缺、現(xiàn)實需求之背景下，農(nóng)村宅基地使用權能否繼承以及如何繼承等，都亟待學界進一步研究和探討。仔細爬梳國內(nèi)學者對于這個問題的研究成果，發(fā)現(xiàn)存在著兩種觀點：“肯定說”和“否定說”

肯定說認為：根據(jù)我國《物權法》146 條之規(guī)定，我國實行“房隨地走，地隨房走，房地一體”原則。據(jù)此，繼承人可以通過房屋繼承從而獲得農(nóng)村宅基地使用權，具有一定的合法性。同時，按照我國物權制度的“物權平等”原則，作為公民遺產(chǎn)的農(nóng)村房屋及宅基地與城鎮(zhèn)房屋及土地屬于同類性質(zhì)物權，其權能平等，都應該能夠依法繼承。況且我國《憲法》第13 條、《繼承法》第3 條，《物權法》第65 條都強調(diào)公民私有財產(chǎn)可以依法繼承，不得侵害。

否定說認為：我國《土地管理法》第62 條規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權的申請取得必須具備“三個基本條件”（即一戶一宅，面積法定，身份限制），如果允許農(nóng)村宅基地使用權全面繼承，則可能會與“三個基本條件”相抵觸。再者，根據(jù)我國《土地管理法》相關規(guī)定，農(nóng)村宅基地所用權屬于村集體經(jīng)濟組織，而作為農(nóng)戶只是擁有其使用權，而絕非個人私有財產(chǎn)。因此，農(nóng)村宅基地使用權不能依據(jù)我國《憲法》和《繼承法》中關于“私有財產(chǎn)可以依法繼承”而進行繼承。

學者從不同的視角，依據(jù)不同的法條，研究得出了兩種相左的觀點（肯定說和否定說），都有其法理依據(jù)和理論基礎。但作者研究認為：實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權的全面繼承具有一定的合理性和可行性，關鍵是通過制度改革與創(chuàng)新，解決現(xiàn)行法律法規(guī)間的矛盾與沖突。

2015年由全國人大和國務院批準的“三塊地”改革在全國試點地區(qū)悄然展開，現(xiàn)在又被全國人大批準將土地制度改革試點工作延長至2018年底，再次說明了土地制度改革任重道遠，不可置否，農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革與完善也是其應有之義。改革與風險并行，推進農(nóng)村宅基地使用權繼承制度的改革與創(chuàng)新，政府必須轉變職能，未雨綢繆，做好改革的風險預警和防范工作。

一、防范集體耕地流失的風險

為保障國家糧食安全，我國設定了耕地18 億畝紅線，這是我們的生存發(fā)展底線，任何時候不能突破。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進，有限的耕地不斷被侵蝕。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1970年至今，農(nóng)村人口體現(xiàn)為先增后減的變化態(tài)勢，且在21世紀后下降速度明顯。1970——2011年間，全國農(nóng)村人口從68568 萬人下降為54655 萬人，減少了2912萬人。與之相反，農(nóng)村宅基地面積卻沒有因人口的減少而減少，出現(xiàn)了“不減反增”反?，F(xiàn)象，全國農(nóng)村住宅建筑面積由1990年的159.3億平方米增加到了2011年的245.1億平方米。新增的宅基地建設面積無疑是源于農(nóng)村耕地。

農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革后，宅基地會被全面繼承，農(nóng)村宅基地使用權取得的“三個條件”限制也必將被突破，一戶多宅、面積超標都將會因繼承而變得合法化，這無疑為引起農(nóng)村居民多占宅基地、占用耕地建房的沖動。這種風險必須防患于未然，將宅基地使用權繼承附加一定的時間限制，或者采用貨幣繼承等，同時嚴禁占用農(nóng)地建房，或違章建房。

二、防范農(nóng)戶一戶多宅的風險

我國《土地管理法》明確確立了農(nóng)村宅基地“一戶一宅”和“面積限定”原則，但在現(xiàn)實中這一規(guī)定屢屢被突破。有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違背“一戶一宅”原則，一戶兩宅甚至一戶多宅的現(xiàn)象在農(nóng)村非常普遍，占農(nóng)戶的52.7%，尤其是遠郊農(nóng)村，這種情況更為突出。另外，“超面積占用”宅基地的情況也更為嚴重，有學者調(diào)查，河南省部分農(nóng)村地區(qū)超面積使用宅基地的農(nóng)戶占73.9%，湖北省宜城市農(nóng)戶宅基地超標占用達81%，北京地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“超批多占”戶占57%。

農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革之后，農(nóng)村宅基地使用權可以被順利繼承，或者通過繳納一定的費用、附加一定的年限之后實現(xiàn)繼承權，這樣可能會使原先違法占用的宅基地，或者超過法定使用面積的宅基地，或者一戶多宅者通過宅基地使用權繼承使之合法化，這與我國設定農(nóng)村宅基地使用權制度的初衷相違背，也不利于集體建設用地的集約節(jié)約利用。作為稀缺資源，建設用地越來越成為我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展的瓶頸，在當前農(nóng)村宅基地空置率居高不下的情境下，在進行農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革的同時，要加強鄉(xiāng)村規(guī)劃，不斷提高農(nóng)村集體建設用地的使用效益，力求集約節(jié)約高效，防止一戶多宅、面積超標狀況的蔓延是改革者應該考慮的重要問題。

三、防范農(nóng)民利益受損的風險

我國《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權取得必須具備“三個基本條件”，對于不符合條件的繼承人是不允許占有宅基地的。如果因此而剝奪了繼承人的農(nóng)村宅基地繼承權，則會違背我國《繼承法》精神，侵犯農(nóng)戶的私有財產(chǎn)權，這無疑堵塞了增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入的一個通道，這對于本來收入較低的農(nóng)戶是一個打擊。

目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展正在快速推進，每年將有大批的農(nóng)民進城，其身份戶籍也會隨著發(fā)生改變而成為“城里人”，如果因農(nóng)村宅基地使用權的主體身份限制而剝奪其繼承權，將會侵犯到農(nóng)民的利益。目前，農(nóng)民在我國占絕對比重，三農(nóng)問題仍是中央和政府工作的重中之重，農(nóng)民利益不能侵害也是我國推進農(nóng)村各項事業(yè)改革，尤其是正在進行的農(nóng)村土地制度改革的底線。從調(diào)研來看，農(nóng)民的法律素養(yǎng)較低，對于農(nóng)村宅基地管理制度和有關法律知之甚少，普遍認為繼承祖輩遺留的宅基地和房屋合情合理，因此，在農(nóng)村，宅基地被繼承的狀況成為常態(tài)。因土地管理法規(guī)定的農(nóng)村宅基地申請取得的“三個基本條件”而剝奪（或限制）繼承權，將會極大地損害農(nóng)民的土地權利和財產(chǎn)利益。再者，農(nóng)民房產(chǎn)可能是農(nóng)民大半輩子的心血，也是農(nóng)民最大的財富，因現(xiàn)行法律規(guī)范而剝奪（或限制）繼承人的繼承權，可能會損害到農(nóng)民的私有財產(chǎn)。通過農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革，借鑒解決城鎮(zhèn)商品房繼承方面的做法，真正給予權利主體以完整的房屋所有權，這也是我國物權制度的應有之義。

四、防范鄉(xiāng)村倫理破壞的風險

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是一個建立在“血緣”和“地緣”基礎上的“熟人”社會，它以“人情”為紐帶，以“互信”為基礎，成為鄉(xiāng)村社會生活的倫理價值。農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革后，取得農(nóng)村宅基地使用權的“身份限制”條件將被突破，繼承人可能是非農(nóng)市民，也可能是非集體經(jīng)濟組織成員，他們將與本地村民共同生活居住在一個村莊，由于其文化背景、生活習俗等的差異，農(nóng)村社會長期形成的傳統(tǒng)價值觀、婚姻觀、倫理道德觀等將受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，農(nóng)耕文化將會受到侵蝕。

農(nóng)村宅基地使用權繼承放松“身份限制”后，城鎮(zhèn)市民與村民混住將不可避免。一般情況下，誕生于工業(yè)文明背景下的城鎮(zhèn)是現(xiàn)代思潮、現(xiàn)代文化的發(fā)祥地，這些現(xiàn)代思潮和文化讓鄉(xiāng)村人深感神秘和向往，甚至將之作為仿效榜樣，尤其是城市的倫理道德對鄉(xiāng)村起著極大影響（無論正面還是負面）。不可置否，農(nóng)民與市民混住之后，對于促進工業(yè)文明與農(nóng)耕文明的交融，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，推動城鄉(xiāng)一體化進程都具有重要意義。但是，也不能否認，農(nóng)民與市民混住之后，城市市民的一些負面的倫理道德也會不可避免地傳導到鄉(xiāng)村，影響到鄉(xiāng)村，甚至“引領”鄉(xiāng)村。例如，城市居民的泛商品化將會導致農(nóng)村崇尚“拜金主義”，城鄉(xiāng)貧富差距將會導致農(nóng)民心態(tài)失衡，城市居民的現(xiàn)代思潮將會導致農(nóng)村居民“東施效顰”等，所有這些，必須引起足夠的重視，通過發(fā)展經(jīng)濟，加強核心價值觀教育等方式進行防范與糾正。

五、防范城鎮(zhèn)化延緩的風險

與發(fā)達國家相比，我國的城鎮(zhèn)化率還比較低，尚達不到世界平均水平。目前，國家正多策并舉快速推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大批農(nóng)民正在逐漸轉變成城鎮(zhèn)居民，其集體經(jīng)濟組織成員資格也正在逐漸喪失。實踐中，國家和政府也多次強調(diào)，農(nóng)民轉變?yōu)槭忻癫荒芤浴半p放棄”（放棄農(nóng)村土地承包權和放棄農(nóng)村宅基地使用權），或者“單放棄”為條件，要讓農(nóng)民自愿選擇、有償放棄，逐漸融入到城鎮(zhèn)中。

如果這時再因身份限制而剝奪農(nóng)戶市民化后的農(nóng)村宅基地繼承權，基于“經(jīng)濟人”的思維，農(nóng)民就會重新考慮進城的得失。在目前農(nóng)村社會保障低水平低覆蓋的情況下，農(nóng)村宅基地仍具有保障性物權性質(zhì)，是保障農(nóng)民“居者有其屋”的物質(zhì)基礎。如果農(nóng)民僅僅為了城市優(yōu)美的人居環(huán)境、較好的社會保障、健全的公共服務而轉變?yōu)槭忻?，進而放棄農(nóng)村宅基地繼承權，農(nóng)民就會審慎決斷。農(nóng)民因宅基地使用權繼承問題而對市民化產(chǎn)生顧慮和觀望，則有違國家推進城鎮(zhèn)化的本意。通過農(nóng)村宅基地使用權繼承制度改革，可以使已轉變?yōu)槭忻竦脑r(nóng)村居民仍可以合法繼承農(nóng)村宅基地，這樣便解決了農(nóng)民市民化的后顧之憂，也有效防范了因宅基地使用權繼承困境而成為城鎮(zhèn)化的掣肘。