■羅成

當(dāng)前，在缺乏有效的激勵政策輔助下，單一的強(qiáng)制性管制手段并不能持續(xù)的滿足經(jīng)濟(jì)快速增長和多元化的用地需求，而高度城市化區(qū)域，伴隨著耕地保護(hù)矛盾凸顯，土地用途管制帶來的農(nóng)地發(fā)展權(quán)因受限問題也逐漸暴露。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策這一現(xiàn)階段試行較為廣泛的跨區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，是協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突、提升區(qū)域公共福利的重要政策工具。將耕地納入生態(tài)補(bǔ)償體系統(tǒng)籌進(jìn)行補(bǔ)償，不僅可以提升耕地保護(hù)政策績效，保障耕地保護(hù)補(bǔ)償政策持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，也是解決上海市農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限，彰顯耕地生態(tài)價(jià)值，推動生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。

一、上海市耕地保護(hù)補(bǔ)償制度概況

（一）聚焦永久基本農(nóng)田、公益林、水源地重點(diǎn)生態(tài)資源，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2009年上海市正式出臺了《上海市人民政府關(guān)于本市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》（滬府[2009]82號）和《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》，首次提出將永久基本農(nóng)田、水源地和公益林三類重點(diǎn)生態(tài)資源納入全市生態(tài)保護(hù)體系進(jìn)行統(tǒng)一補(bǔ)償，力圖通過對保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會損失進(jìn)行補(bǔ)償，提高社會公眾對生態(tài)資源保護(hù)的關(guān)注度，這是上海市耕地激勵性保護(hù)機(jī)制的開端。

2013年上海市政府進(jìn)一步完善了耕地激勵性保護(hù)機(jī)制，相繼出臺了《上海市基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償工作考核辦法（2013年修訂）》《水源地生態(tài)補(bǔ)償考核辦法》以及《公益林生態(tài)補(bǔ)償考核辦法》等規(guī)定，從農(nóng)戶生態(tài)保護(hù)積極性、生態(tài)資源規(guī)范使用情況等方面進(jìn)一步細(xì)化了上海市生態(tài)補(bǔ)償工作考核機(jī)制，逐步建立起了覆蓋補(bǔ)償資金籌集、發(fā)放與后期監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的相對完善的生態(tài)補(bǔ)償制度，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也日趨完善。永久基本農(nóng)田作為上海市生態(tài)資源的重要構(gòu)成部分，是上海市生態(tài)補(bǔ)償體系的重要內(nèi)容，通過將永久基本農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，改變了傳統(tǒng)的單一的行政命令式的耕地保護(hù)方式，對維護(hù)全市耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定、提升耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等方面發(fā)揮著重要的作用，也是上海市耕地“三位一體”保護(hù)制度的重要構(gòu)成，在擴(kuò)展糧食安全基本內(nèi)涵、維護(hù)城市基本生態(tài)安全等方面發(fā)揮著重要的作用。

（二）公共財(cái)政為主，多渠道籌措資金，豐富補(bǔ)償資金來源

強(qiáng)有力的資金保障是耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)大后盾。從上海市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行模式看，公共財(cái)政一直是生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源。其基本思路是將永久基本農(nóng)田、公益林、水源地等列人生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，根據(jù)市財(cái)政年度狀況確定各區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金總額，再綜合考慮保護(hù)面積、保護(hù)成效、保護(hù)投入、保護(hù)工作考核等因素，確定對各區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額。同時(shí)在生態(tài)補(bǔ)償過程中建立了補(bǔ)償資金動態(tài)調(diào)整機(jī)制，每年全市生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金將根據(jù)納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿娣e和補(bǔ)償重點(diǎn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。另一方面，全市還積極拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源，積極推動補(bǔ)償資金的多元化。具體包括新增費(fèi)、土地出讓金提成、耕地占用稅等，不足部分則由財(cái)政兜底，通過建立補(bǔ)償專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)專款專用充分保障了耕地保護(hù)補(bǔ)償資金來源的穩(wěn)定性和可靠性。

（三）各區(qū)積極探索，大膽創(chuàng)新，補(bǔ)償政策日益多樣化

根據(jù)上海市耕地保護(hù)補(bǔ)償政策總體要求，浦東新區(qū)、松江區(qū)、奉賢區(qū)以及閔行區(qū)等相關(guān)區(qū)均以《關(guān)于本市建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》和《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》為基礎(chǔ)，結(jié)合各區(qū)耕地保護(hù)實(shí)際情況，制定了具體的基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償方案，部分區(qū)也結(jié)合各自實(shí)際進(jìn)行了大膽創(chuàng)新。浦東新區(qū)在全市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)建之前，就開始了積極探索和實(shí)踐。從扶持永久基本農(nóng)田區(qū)發(fā)展角度出發(fā)，浦東新區(qū)2007年先后印發(fā)了《浦東新區(qū)扶持基本農(nóng)田區(qū)域發(fā)展的若干規(guī)定》《浦東新區(qū)基本農(nóng)田區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理辦法》，安排專項(xiàng)財(cái)政資金建立扶持基本農(nóng)田區(qū)域發(fā)展，重點(diǎn)用于基本農(nóng)田政策性補(bǔ)貼。2010年浦東新區(qū)又印發(fā)《浦東新區(qū)2010年基本農(nóng)田保護(hù)和扶持村級組織專項(xiàng)資金使用管理辦法》，提出設(shè)立3.5億元“專項(xiàng)資金”，對基本農(nóng)田、村級組織、一事一議進(jìn)行補(bǔ)貼，其中對基本農(nóng)田的政策性補(bǔ)貼為135億元，補(bǔ)貼對象為土地管理部門核定的基本農(nóng)田，并已落實(shí)第二輪農(nóng)村土地承包關(guān)系的“耕地”。

閔行區(qū)對承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)的村集體和農(nóng)戶進(jìn)行直補(bǔ)。2008年閔行區(qū)印發(fā)了《閔行區(qū)人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、重點(diǎn)扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展的實(shí)施意見》，建立專項(xiàng)扶持資金，對全區(qū)規(guī)劃落地的基本農(nóng)田和以土地租賃方式建設(shè)的涵養(yǎng)林、片林進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)貼，對經(jīng)濟(jì)薄弱村進(jìn)行重點(diǎn)扶持。從2008年至2010年，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，分別為每年每畝300元、450元、600元，其中50%直接補(bǔ)貼到農(nóng)民，其余50%由各村統(tǒng)籌用于農(nóng)村服務(wù)工作。

（四）補(bǔ)償政策成效初顯

以基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償為主要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償制度不僅豐富了上海市耕地保護(hù)制度內(nèi)涵，顯化了耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立也改變了傳統(tǒng)的單一行政約束模式下的耕地保護(hù)方式，彰顯了耕地作為城市生態(tài)資源對城市生態(tài)安全的貢獻(xiàn)，同時(shí)也是提升耕地保護(hù)制度整體績效、增強(qiáng)耕地保護(hù)力度的重要舉措。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度連同耕地占補(bǔ)平衡制度、用途管制制度等共同構(gòu)成了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系，減緩了全市耕地流失速度。

耕地保護(hù)補(bǔ)償在重構(gòu)了耕地價(jià)值形成機(jī)制，提升耕地使用者收入來源方式，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面也具有積極作用。通過基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對耕地利用的生態(tài)等外溢價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，改變了耕地單一的經(jīng)濟(jì)價(jià)值構(gòu)成，重構(gòu)了耕地利用價(jià)值體系，將耕地利用的外溢價(jià)值補(bǔ)償給農(nóng)戶也增加了農(nóng)民增收渠道，對提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，縮小城鄉(xiāng)差距具有重要作用。另一方面，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立也喚醒了公眾生態(tài)保護(hù)意識，提升耕地保護(hù)公眾參與度，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的深入開展建立了良好的群眾基礎(chǔ)。

（五）補(bǔ)償資金空間配置效率提升是未來耕地保護(hù)補(bǔ)償政策可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

由于不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境是非均質(zhì)的，耕地所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也存在著量和質(zhì)的差異，因此區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)所處的地位與承擔(dān)的生態(tài)服務(wù)功能也不相同。其次，生態(tài)系統(tǒng)受損風(fēng)險(xiǎn)與土地經(jīng)營者的參與成本也存在顯著的區(qū)域差異，生態(tài)補(bǔ)償資金的空間分配如果忽視了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的空間差異，不但難以起到激勵效果，難以平衡地區(qū)間耕地保護(hù)損失與貢獻(xiàn)的對等性，反而還可能削弱補(bǔ)償效果、引發(fā)耕地保護(hù)主體不公平感等“逆向激勵”。雖然上海市自2009年已開始試點(diǎn)推行耕地保護(hù)補(bǔ)償政策，但從政策發(fā)展歷程分析，在現(xiàn)階段的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，補(bǔ)償資金的空間配置方式仍然是基于不同區(qū)域的耕地保有量而確定，對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的空間異質(zhì)性和用途管制強(qiáng)度的空間差異以及由此引發(fā)的區(qū)域機(jī)會成本損失考慮尚不明顯。因此，未來的耕地保護(hù)補(bǔ)償政策如何將農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值損失與補(bǔ)償資金的空問配置相結(jié)合，在有限的補(bǔ)償資金支持下，如何通過合理配置生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模，通過補(bǔ)償資金供給，提升受保護(hù)區(qū)耕地生態(tài)效益和質(zhì)量水平是上海市耕地保護(hù)補(bǔ)償政策改進(jìn)的關(guān)鍵。

二、農(nóng)地發(fā)展價(jià)值的空間分異與補(bǔ)償資金空間配給

農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為土地發(fā)展權(quán)的重要組成部分，其產(chǎn)生和創(chuàng)設(shè)是土地權(quán)利隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)變化的歷史必然趨勢，也是維護(hù)區(qū)域糧食安全和保障生態(tài)系統(tǒng)完整性的重要手段。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵分析，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的空間差異主要源于兩方面：一是農(nóng)地發(fā)展權(quán)本身具有的鮮明空間異質(zhì)性特征，并且該特征主要是基于農(nóng)地自身的稟賦優(yōu)勢、質(zhì)量條件等基本屬性的差異而產(chǎn)生的，由于耕地自然稟賦和耕作條件、區(qū)位條件等因素具有較大差異，導(dǎo)致耕地資源所能夠產(chǎn)生的外部性價(jià)值和耕地保護(hù)主體的機(jī)會成本損失程度具有較大差異。另一方面，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的空間差異則來源于政府管制強(qiáng)度的空間差異，高度的空間管制強(qiáng)度會減少耕地生產(chǎn)功能的供給，從而提高管制區(qū)內(nèi)其農(nóng)地發(fā)展權(quán)能潛在價(jià)值。

（一）耕地資源空間分布不均

農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的空間差異主要來源于耕地資源空間分布非均衡，尤其是耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)貢獻(xiàn)程度在不同區(qū)域間的異質(zhì)性。

在耕地資源總量方面，耕地資源稟賦優(yōu)勢反映了區(qū)域內(nèi)耕地資源總體規(guī)模，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值總量具有決定性作用。根據(jù)上海市2014年土地利用變更調(diào)查成果，全市耕地總面積為282萬畝，耕地空間分布非均衡現(xiàn)象較為明顯。其中崇明區(qū)作為全市耕地資源的集中分布區(qū)，僅該區(qū)耕地資源就占全市耕地總量的31.8%，資源總量優(yōu)勢突出，而位于城市近郊地區(qū)的閔行、寶山兩區(qū)，耕地資源僅占全市總量的3.4%。

在耕地質(zhì)量方面，據(jù)2014年完成的“上海市耕地質(zhì)量等別補(bǔ)充完善工作”成果，全市國家級自然等別范圍位于5－7等，其中以6等地為主，占總面積的87%，主要分布于青浦區(qū)、奉賢區(qū)和崇明區(qū)等遠(yuǎn)郊地區(qū)。全市耕地國家級利用等別范圍位于4－8等，其中以5等、6等地為主，分別占總面積的21%和70%，主要分布于奉賢區(qū)、嘉定區(qū)、寶山區(qū)、松江區(qū)；國家級經(jīng)濟(jì)等別范圍位于4－7等，其中以5等、6等地為主，分別占總面積的20%和66%，主要分布于奉賢區(qū)、寶山區(qū)、金山區(qū)。尤其是近年來，部分耕地因設(shè)施種植導(dǎo)致的土壤次生鹽漬化以及施肥不當(dāng)、長期酸雨導(dǎo)致土壤酸化等問題也成為制約耕地質(zhì)量提升的障礙性因素。

在耕地資源生態(tài)貢獻(xiàn)方面。作為區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，耕地資源的生態(tài)貢獻(xiàn)度主要反映了耕地資源總量占本區(qū)生態(tài)資源總量的比重。根據(jù)上海市生態(tài)紅線劃定方案，全市生態(tài)用地主要包括耕地、林地、河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、冰川及永久積雪、沼澤地等地類。各區(qū)在生態(tài)資源結(jié)構(gòu)等方面差異較為明顯，其中耕地資源生態(tài)貢獻(xiàn)度最高的是金山區(qū)，將近70%的生態(tài)用地為耕地，耕地資源的穩(wěn)定對維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全、保障生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面具均有不可替代的作用。除此之外，在嘉定區(qū)、松江區(qū)，耕地資源占本區(qū)生態(tài)資源的比例也在60%左右，而在生態(tài)資源相對豐富的崇明區(qū)，耕地資源占生態(tài)資源的比重僅為23.8%，遠(yuǎn)低于其他區(qū)域。由此可見，從生態(tài)資源完備性角度考慮，在生態(tài)資源類型相對單一的地區(qū)，保障耕地資源總量的相對穩(wěn)定性對維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡具有重要意義。

（二）土地用途管制強(qiáng)度空間分化

空間管制強(qiáng)度主要反映了區(qū)域內(nèi)土地用途轉(zhuǎn)換的概率。管制強(qiáng)度較高的地區(qū)，其農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)概率就相對較小，而管制強(qiáng)度較弱的地區(qū)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值顯化的概率相對較高。從耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)施目標(biāo)分析，消弭耕地非農(nóng)化的沖動越強(qiáng)，發(fā)展受限程度越高，管制強(qiáng)度越大，土地發(fā)展權(quán)的損失就越嚴(yán)重，因此在耕地保護(hù)補(bǔ)償中更應(yīng)該得到較高補(bǔ)償額度。土地利用總體規(guī)劃作為區(qū)域土地政策調(diào)控的核心，對區(qū)域土地用途管制強(qiáng)度具有決定性作用。根據(jù)上海市土地總體規(guī)劃指標(biāo)和土地年度計(jì)劃，區(qū)域內(nèi)的土地用途管制強(qiáng)度可從各區(qū)新增建設(shè)用地占比、耕地非農(nóng)化比例、耕地義務(wù)保有量和規(guī)劃永久基本農(nóng)田占比方面進(jìn)行分析。

在新增建設(shè)用地指標(biāo)分配方面，新增建設(shè)用地指標(biāo)越多意味著區(qū)域農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的數(shù)量越多，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)概率越高。根據(jù)上海市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，2014-2016年位于城市近郊地區(qū)的寶山區(qū)、閔行區(qū)和嘉定區(qū)始終是全市土地用途的高強(qiáng)度管制區(qū)域，3年新增建設(shè)用地平均比例都在1O%以下，而位于遠(yuǎn)郊地區(qū)的奉賢、松江、金山等區(qū)域，新增建設(shè)用地指標(biāo)均值都在13%以上，土地用途管制強(qiáng)度相對較低。

在新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)方面，可占用耕地指標(biāo)越多，耕地一定時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的概率越高，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可能性越大。根據(jù)上海市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，2014-2016年，全市新增建設(shè)用地中耕地平均比例高達(dá)67.9%，尤其在嘉定、青浦和奉賢等區(qū)，新增建設(shè)用地占用耕地平均比例高達(dá)70%以上，而位于遠(yuǎn)郊地區(qū)崇明，該比例僅為58.6%，農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限程度的空間差異顯而易見。

在耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積方面，耕地保有量反映區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有底線，耕地保有量占比越高，說明該區(qū)域管制強(qiáng)度越大。另一方面，在我國嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，永久基本農(nóng)田被賦予了有別于一般耕地的特殊保護(hù)措施，其管制強(qiáng)度和要求均較一般耕地更加嚴(yán)格，因此，永久基本農(nóng)田占耕地的比例也是反映區(qū)域內(nèi)土地用途管制強(qiáng)度的重要指標(biāo)。根據(jù)上海市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果，至2020年，全市耕地保有量約為282萬畝，其中永久基本農(nóng)田252萬畝，占耕地面積的89%。從各區(qū)耕地和基本農(nóng)田占本區(qū)土地資源比例分析，金山、奉賢兩區(qū)耕地和永久基本農(nóng)田占本區(qū)域內(nèi)土地面積比例顯著高于其他區(qū)域，均超過30%，尤其是金山區(qū)，耕地保有量占區(qū)域土地面積的比例高達(dá)42.4%，農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限問題尤其突出。

基于以上分析可看出，在耕地資源自身空間分布非均衡和區(qū)域土地用途管制空間失衡的大背景下，需要統(tǒng)籌考慮各區(qū)耕地資源稟賦和區(qū)域內(nèi)的管制強(qiáng)度兩方面因素對農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值損失補(bǔ)償。尤其是對于城市周邊地區(qū)的閔行、嘉定等區(qū)，作為土地用途管制的重點(diǎn)區(qū)域，農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限表現(xiàn)尤為突出，因此耕地保護(hù)補(bǔ)償可適當(dāng)向該區(qū)傾斜，以提高補(bǔ)償資金的利用效率。

三、未來耕地保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的新方向

基于上海市耕地資源空間布局非均衡和區(qū)域土地用途管制強(qiáng)度的巨大差異，未來耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的改進(jìn)，需要走出單一的以耕地?cái)?shù)量為唯一分配標(biāo)準(zhǔn)的分配模式，更多的需要將區(qū)域農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限因素納入分配方案的設(shè)計(jì)中，凸顯耕地資源的區(qū)域差異和土地用途管制政策對耕地保護(hù)補(bǔ)償資金分配方式的影響，提高耕地保護(hù)補(bǔ)償資金利用效率。通過將耕地保護(hù)制度的強(qiáng)化與補(bǔ)償資金的分配相掛鉤，逐步提升補(bǔ)償政策績效水平。具體來看，未來的耕地保護(hù)補(bǔ)償方式可從以下兩方面進(jìn)行改進(jìn)。

（一）建立耕地保護(hù)補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)的預(yù)評估機(jī)制

補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與全市土地利用總體規(guī)劃結(jié)合，充分反映規(guī)劃對區(qū)域農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的引導(dǎo)作用。根據(jù)評估結(jié)果制定更加合理的補(bǔ)償資金分配方案，同時(shí)以規(guī)劃調(diào)整為契機(jī)，適時(shí)對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方案進(jìn)行定期修正，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)補(bǔ)償方案的設(shè)計(jì)與土地用途管制政策的充分銜接。在耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的執(zhí)行中，可引入修正系數(shù)，從全市層面對耕地保護(hù)補(bǔ)償資金分配進(jìn)行合理修正，改變單一的以耕地資源數(shù)量為唯一標(biāo)準(zhǔn)的分配方式。

（二）引導(dǎo)耕地保護(hù)補(bǔ)償政策由單一的“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變

對于高度城市化的上海市而言，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民生計(jì)方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對耕地的依賴程度已經(jīng)處于較低水平，傳統(tǒng)的耕地生產(chǎn)功能已經(jīng)退化，因此試圖通過耕地保護(hù)補(bǔ)償將農(nóng)戶固化在耕地上已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，隨著農(nóng)民收入水平的提高，在人均耕地面積并不富裕的背景下，以“發(fā)錢”為目的補(bǔ)償對農(nóng)戶的吸引力已經(jīng)逐漸降低，而在現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在短期內(nèi)并不能達(dá)到以補(bǔ)償改變農(nóng)民農(nóng)地使用動機(jī)的拐點(diǎn)。因此未來的耕地保護(hù)補(bǔ)償政策應(yīng)與引導(dǎo)農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，充分利用耕地資源的多功能屬性，通過顯化耕地資源生態(tài)、文化價(jià)值，提升耕地價(jià)值?！?/p>