丁國民,吳菁敏

(福州大學 法學院,福建 福州 350108)

對土地開發(fā)權(quán)的研究起源于城市化發(fā)展過程中的土地收益配置問題,在立法方面,土地開發(fā)權(quán)的概念首次被法律承認的標志是英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺,并在后續(xù)的實踐發(fā)展中逐漸形成規(guī)劃許可制[1]。土地開發(fā)權(quán)的理論核心是開發(fā)的定義,英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對此的解釋為:對于國內(nèi)土地上的任一符合法定標準的建筑活物所進行的實質(zhì)性改變行為[2]。

我國自改革開放以來,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行下實施一系列土地改革政策,開啟新時代的土地改革歷程[3]，但是隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展,社會各界對于土地收益的搶占亂象頻發(fā),顯然,土地問題早已跳出所有權(quán)抑或使用權(quán)的束縛。新時代的土地糾紛以土地的收益分配為核心，我國在可開發(fā)利用的土地總量日趨減少的現(xiàn)實基礎(chǔ)上,通過實證法形式努力構(gòu)建完善的土地權(quán)利體系,然而窮盡各規(guī)章制度卻無法在立法上尋得確定的土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式。因此,在我國各學者的理論研究及國外立法實踐前提下,為協(xié)調(diào)國家、公民、土地等各方在土地開發(fā)權(quán)行使中的收益均衡,土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式的探討成為本文的研究重點。

一、問題的提出

構(gòu)建我國特有的土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式應(yīng)首先充分認識到我國目前實踐當中分配模式存在的弊端,以及因弊端而引發(fā)的社會危害。囿于歷史及立法技術(shù)等多重原因,我國對于土地開發(fā)權(quán)的收益分配研究尚處于起步階段,存在著一定的實踐危害。實踐危害的存在擾亂社會秩序,嚴重影響土地的良性建設(shè),不利于國家土地經(jīng)濟有序發(fā)展,我國土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式存在的危害如下。

(一)國家機關(guān)占據(jù)大比例土地收益份額的不科學

目前我國對于土地開發(fā)過程中收益的分配以國家獲益為主,國家機關(guān)在向土地使用權(quán)人征收土地后再以招標拍賣等形式流轉(zhuǎn)土地，獲取土地增值利益。私人主體在依法使用土地時,不能依據(jù)自由意志處分土地,發(fā)揮土地潛在價值。但是國家機關(guān)可根據(jù)法律程序進行土地征收征用等行為,將土地市場化。土地在市場化過程中被激發(fā)的價值占據(jù)土地開發(fā)權(quán)收益的絕大部分,而該收益主要由國家機關(guān)享有。

國家占據(jù)較大土地開發(fā)權(quán)的收益份額,且該部分由國家機關(guān)依法掌管。因土地為大宗物品,本身價值高,故該部分收益構(gòu)成機關(guān)財政主要收入來源之一。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第10條規(guī)定，基于公共利益的需要國家可以按照法定程序進行土地征收。該條只是在大層面上表明國家的土地征收權(quán)力,并未詳細規(guī)定公共利益的情況,給予國家機關(guān)一定的自我裁量的自由。在寬松的法律規(guī)定下,面對土地巨額價值的誘惑,部分國家機關(guān)為追求財政收入而濫用征地權(quán)力,導致土地分配不科學,無法準確利用土地功能。

偏向國家利益的土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式儼然存在極大危害,國家機關(guān)坐擁土地規(guī)劃權(quán)力,低價征收國有土地，并高價拍賣享有土地市場化過程中巨額差價[4]。此種模式要求國家機關(guān)具備極高的社會服務(wù)意識,必須綜合考量公共利益和私人利益的得失,在成本收益相一致經(jīng)濟原則的指導下，確保公共利益和私人利益的均衡。國家機關(guān)的征地行為應(yīng)是出于公共利益的需要,財政收入的增加只是征地行為產(chǎn)生的積極后果并非主要目的。但是,在實踐中總有部分國家機關(guān)為了增加財政收入而忽視公共利益和私人利益的考量,本末倒置行為使得土地利用效能降低。

(二)土地在市場化過程中環(huán)境效益的不經(jīng)濟

土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式偏向政府機關(guān),而部分機關(guān)并未考究土地本身的用途,濫用土地行為嚴重損害土地利益,造成在開發(fā)過程中的資源浪費。如上述分析,部分國家機關(guān)為追求財政收入而無節(jié)制地征收土地并將土地投入市場流轉(zhuǎn),不遵循土地本身發(fā)展規(guī)律的政府規(guī)劃，嚴重損害土地用途的發(fā)揮,間接影響國家憑借土地開發(fā)能夠獲得的人文、經(jīng)濟等利益。

一方面政府通過提高城鎮(zhèn)用地集約度而取得土地開發(fā)權(quán)收益。城鎮(zhèn)土地大多投入建設(shè)使用,但為了滿足居民的生活需要兼顧城市整體人文景觀的要求,需要有部分土地作為公眾共有物使用,譬如綠地、公園等面對居民開放使用的場所。該部分土地的利用價值便是為了改善居民生存條件,創(chuàng)造宜居環(huán)境,符合生態(tài)文明標準。但政府通過規(guī)劃將該部分土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃使用,提高土地建設(shè)率,使得城鎮(zhèn)用地更加集約,導致城鎮(zhèn)空間緊密、公共空間縮小,降低了居民生態(tài)環(huán)境條件,居民居住舒適度亦會受影響。由此,土地本身在開發(fā)過程中應(yīng)發(fā)揮的創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境的價值卻因為開發(fā)權(quán)收益模式的偏離而受損。

另一方面通過征收農(nóng)用地繼而將其市場化,取得土地開發(fā)權(quán)收益。我國農(nóng)用地的主要用途是種植農(nóng)作物并向市場提供必備的生活食糧。土地是孕育生命必不可少的自然資源，然而,在城鎮(zhèn)土地越發(fā)稀缺的現(xiàn)實背景下,擴張城鎮(zhèn)面積,推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的國家規(guī)劃勢在必行。當投入城鎮(zhèn)建設(shè)的農(nóng)用地日漸增加,可用作耕種的農(nóng)地相對減少時，雖然在科技的發(fā)展下,土地的利用效率不斷提高,但農(nóng)用地總量的減少將影響其耕種能力,過度利用農(nóng)用地將對土地的生產(chǎn)能力造成負面影響。土地開發(fā)過程中未充分顧及農(nóng)用地耕種價值,使得其他主體享受開發(fā)權(quán)收益,而土地將承受絕大部分的損失,收益分配模式明顯失衡。

(三)公民在土地開發(fā)中權(quán)益獲取份額的不合理

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第43條明確規(guī)定將建設(shè)用地的使用權(quán)收歸國有。置言之,即使土地開發(fā)權(quán)作為所有權(quán)處分權(quán)能的具體化權(quán)利形式,集體作為土地所有權(quán)人也不能隨意處置土地,因行使土地開發(fā)權(quán)而享有的收益歸國家所有,作為所有權(quán)人的集體和土地使用權(quán)人無權(quán)參與土地在開發(fā)中所發(fā)揮的市場價值收益分配。

在市場的競爭機制作用下,土地的價值被放大,國家和集體在土地的開發(fā)中享受巨大的土地增值利益。反觀對土地賴以生存的使用權(quán)人,依《土地管理法》的規(guī)定僅僅獲得補償費等微薄經(jīng)濟補償,且主要補償使用權(quán)人因失去土地而遭受的現(xiàn)實損失,并未對未來的收入損失進行適當補償。因此,土地開發(fā)權(quán)的收益分配對于使用權(quán)人僅僅是補償其利益損失,對土地增值部分并未將使用權(quán)人納入收益分配對象中。此種分配模式對于以土地為主要經(jīng)濟來源的土地使用權(quán)人相對不公平,會激發(fā)土地使用權(quán)人對國家土地征收等規(guī)劃的排斥心理,從而產(chǎn)生土地糾紛。

此外,法律雖允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定范圍內(nèi)享有自由開發(fā)的權(quán)利,公民可自由享受該部分的土地收益,但該權(quán)利同時受到極為嚴格的約束。此種模式是對使用權(quán)人參與權(quán)的不尊重,有違民主精神,公民并不能充分享受開發(fā)土地所能產(chǎn)生的合法收益[5]。

二、重塑我國土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式的理論基礎(chǔ)

(一)法治國家追求的價值目標——實質(zhì)公平

從法理學角度探討我國土地開發(fā)權(quán)收益分配模式的重塑問題,其本質(zhì)是公平價值在該領(lǐng)域的具體化?！稇椃ā返?條明確規(guī)定我國實行依法治國的基本方略,而法治國家所要實現(xiàn)的最高境界是社會各方面的實質(zhì)公平。對于公平原則,羅爾斯提出:公平是在相關(guān)群體間的機會公平,而非簡單的收入完全均等[6]。結(jié)合分配模式重塑可從以下方面理解:第一,涉及土地開發(fā)的國家、公民、自然這三方在收益分配時的獲益機會應(yīng)公平,須進行平等的分配；第二,公平原則應(yīng)符合帕累托最優(yōu)原則要求,制定的分配模式對三方而言應(yīng)切合各方利益,在此基礎(chǔ)上可以不均等地進行收益分配，即把效率原則內(nèi)含于公平原則中,實現(xiàn)重塑后的分配模式的實質(zhì)公平。

(二)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在訴求——高效環(huán)保

生態(tài)倫理學要求人類和自然處于平等地位,人類不能恣意壓榨自然。在2017年10月18日召開的黨的第十九次代表大會上,習近平總書記再次強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性,以黨的名義確立節(jié)約資源、保護環(huán)境的新時代地位。為實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境作為不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)必須受到重視。在未來的國際競爭中資源無疑是提高國家綜合實力的一大因素,故而在現(xiàn)實背景下不得不考慮土地開發(fā)權(quán)實現(xiàn)后自然的獲益。將自然納入利益分配主體中,一方面可以促使公民、政府提高土地利用率,減少資源浪費,改正人類長久以來對自然巧取豪奪的姿態(tài);另一方面可以響應(yīng)黨的號召,有更多的資金支持保護環(huán)境項目,修復被破壞的自然環(huán)境,促進生態(tài)文明建設(shè)早日落實。

(三)中外就土地權(quán)所共同追求的理論傾向——“權(quán)利束”理論

我國土地開發(fā)權(quán)的收益在國家、自然、公民三方之間的分配不協(xié)調(diào)易積累社會矛盾,當矛盾累積到一定程度時可能引發(fā)社會群體惡性事件，造成不良社會現(xiàn)象。故重塑我國土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式迫在眉睫,而如何構(gòu)造科學合理的模式,“權(quán)利束”理論為我們提供一條可行路徑。“權(quán)利束”最初是由財產(chǎn)的法律概念演化而來,將財產(chǎn)權(quán)視為不同權(quán)利的集合體,在不同的具體背景下代表相應(yīng)的具體權(quán)利[7]。我國土地上的國家所有權(quán)和土地使用人的使用權(quán)就是土地這一財產(chǎn)“權(quán)利束”中的兩個分支,因此我國在土地上的權(quán)利指導思想便是美國等發(fā)達國家提出的“權(quán)利束”的繼承和發(fā)展。在學理指導方面,中外傾向同一理論淵源,為我國借鑒國外優(yōu)秀土地權(quán)分配模式奠定了基礎(chǔ)。而國外正是運用“權(quán)利束”來建構(gòu)國家和公民間的收益分配,通過科學合理的模式達到各方利益的相對平衡。我國雖一開始便遵循“權(quán)利束”的理論指導,但并未有效貫徹,故而有必要對美國等發(fā)達國家的立法、實踐進行分析,重構(gòu)我國土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式。

三、土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式的國外實踐

土地在開發(fā)過程中,私人利益往往需要讓步于公共利益,然而在我國法律中，犧牲的私人利益如何受到補償,土地在開發(fā)過程中被激發(fā)的經(jīng)濟利益如何在公共和私人群體間分配，尚處于空白狀態(tài)。因此本著經(jīng)濟學上成本收益相一致原則,應(yīng)公平對待社會整體和私人之間的利益得失,實現(xiàn)社會公平。為構(gòu)建更適合我國國情的土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式,需首先研習國外優(yōu)秀的立法、實踐經(jīng)驗。

(一)美國模式:構(gòu)建土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度實現(xiàn)效益分配

美國作為國際上著名的高度強調(diào)私權(quán)的國家,其對于土地開發(fā)權(quán)的法律規(guī)定最初也是賦予公民極高的自主權(quán),對土地開發(fā)權(quán)實現(xiàn)的限制相當小甚至無限制,公民充分享受實現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)所帶來的經(jīng)濟效益。但隨著經(jīng)濟和科技發(fā)展,土地空間利用率徒增,使得城市布局嚴重改變。出于對城市空間發(fā)展的控制,紐約市于1916年開始實行政府城市規(guī)劃,對建筑物高度和大小進行政府管控,限制私人從土地開發(fā)中所獲取的收益。美國在此后的發(fā)展中又將城市規(guī)劃進一步完善為土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓項目,并逐漸形成完善的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

美國為平衡公共利益和私人利益間的沖突，依照現(xiàn)實需要進行完善,土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度主要建立在以下兩種制度之上:其一,國家限制土地所有權(quán)人隨意處分土地行使開發(fā)權(quán)的權(quán)利,并為此相應(yīng)補償被限制人的損失。當然,國家限制土地開發(fā)的權(quán)利也需受到約束,被限制的土地必須是為了保護公共利益的需要。國家出于保護自然資源或文化價值不受破壞等公共原因,限制土地所有權(quán)人行使土地開發(fā)權(quán),但國家需對土地所有權(quán)人承擔相應(yīng)的經(jīng)濟補償。其二,當公眾對于土地的依賴程度高時，國家可征收土地；當國家對于土地所有權(quán)人的限制程度高，以至于私人在土地上的處分權(quán)行使可能性低時,國家為保護私人利益可向其征收該塊土地,并使用于公共福利目的。

上述兩種國家限制土地開發(fā)模式給國家造成一定財政負擔,因此美國通過市場機制轉(zhuǎn)移財政壓力,將國家限制的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給有能力支付補償款的開發(fā)人,并由該開發(fā)人享受合法的土地開發(fā)權(quán)進而實施經(jīng)濟項目。美國為制約開發(fā)人的開發(fā)行為,又實行土地規(guī)劃政策,其核心內(nèi)容為在法律上制定規(guī)范土地用途的區(qū)劃法規(guī)[8]。自此,美國在土地開發(fā)權(quán)上的制度設(shè)計基本通過規(guī)劃方式確定土地用途,以開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓為主要形式實現(xiàn)公共利益和私人利益間的收益模式分配。

(二)英國模式:實行土地規(guī)劃許可制度緩和公私利益矛盾

英國在土地開發(fā)權(quán)方面的立法實踐也表明土地用途的規(guī)劃權(quán)力由國家掌控,但土地所有權(quán)人因國家的土地規(guī)劃而遭受的損失可得到國家的經(jīng)濟補償。進而在土地開發(fā)過程中實現(xiàn)由國家來保障公共利益,同時私人利益的損失亦由國家財政代替公眾進行補償,均衡土地開發(fā)權(quán)的收益分配。

首先,土地開發(fā)權(quán)的實現(xiàn)受制于國家的土地用途規(guī)劃,即英國所實行的土地規(guī)劃許可制,使得土地開發(fā)權(quán)的收益在根本上受到國家的約束。英國對于國內(nèi)的土地用途做了詳細的事先規(guī)劃,并且要求每塊土地在開發(fā)之前必須向規(guī)劃當局提出申請,獲得許可后方可開發(fā)。但英國對于規(guī)劃許可制又做出允許特定開發(fā)行為無須許可的例外設(shè)計,特定行為在英國的《一般開發(fā)許可導則》中明文規(guī)定,除此之外的開發(fā)行為必須獲得許可,進而限制私人的自由開發(fā)權(quán)利。此制度顯示英國的土地管理相比美國在一定程度上更為寬松,在維護土地用途為滿足公共利益的前提下,給予私人一定的自由開發(fā)權(quán)利。

其次,因國家的土地規(guī)劃而遭受經(jīng)濟損失則土地所有權(quán)人有權(quán)向國家要求補償。英國在立法中確定國家應(yīng)對外界依法公布土地用途規(guī)劃方案,土地所有權(quán)人因該規(guī)劃決定損害自身利益時，可按照程序向有關(guān)機關(guān)提出補償申請。當國家擁有土地用途規(guī)劃權(quán)力，控制土地開發(fā)權(quán)的收益規(guī)模后,該制度可在法律層面保護私人利益不受國家的恣意侵害。國家對土地的管理權(quán)使得私人對土地的開發(fā)受制于國家規(guī)劃,私人無法根據(jù)市場發(fā)展靈活制定土地利用方案,導致私人無法實現(xiàn)最大化經(jīng)濟利益。國家為更好地利用土地資源,不僅需要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的目標,還要兼顧公共的文化、政治等其他目標的實現(xiàn),因此應(yīng)綜合考量各因素做出土地用途規(guī)劃,而私人主要是為提高經(jīng)濟收入而開發(fā)土地。當二者的目標發(fā)生沖突時,國家會優(yōu)先照顧公共利益,在立法上規(guī)定國家對受損的私人利益須做出補償。

(三)德國模式:嚴格遵守國家統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)各方利益

德國針對土地開發(fā)權(quán)的收益分配的模式的制定同樣在用途上嚴格要求受制于國家統(tǒng)籌,并酌情對土地所有權(quán)人進行補償,使土地所有權(quán)人在土地開發(fā)中參與收益分配。德國對于土地開發(fā)權(quán)雖未形成體系化理論,但土地開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃和控制制度已然發(fā)展完善。通過立法保障公共空間的富余,為公眾創(chuàng)造適宜的居住條件和充足的土地資源,同時協(xié)調(diào)土地開發(fā)中被侵犯的土地權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)利。

德國在土地開發(fā)管理中區(qū)分為兩個方面:其一,建筑物規(guī)劃。國家基于建筑物對外防御功能及秩序管理的考慮,要求建筑物在建設(shè)中應(yīng)遵循質(zhì)量、防火等基本標準,統(tǒng)一規(guī)范城市整體面貌。其二,土地開發(fā)規(guī)劃。國家可出于對自然資源、人文環(huán)境的保護而進行土地的開發(fā)規(guī)劃,以國家命令等形式指定土地的特定用途或是其他限制性決定。

土地作為不可再生資源,德國對此不僅在國家層面規(guī)劃土地用途,同時賦予公民特殊的社會義務(wù)[9]。為實現(xiàn)社會公共利益,土地所有權(quán)人有義務(wù)配合國家合理的土地開發(fā)規(guī)劃及其他國家的土地開發(fā)限制性要求等,但如果國家的限制超過合理限度則需對土地所有權(quán)人進行補償。如果嚴重限制土地所有權(quán)人行使開發(fā)權(quán)的,國家要按照程序進行土地征收以保護土地所有權(quán)人的財產(chǎn)利益。

通過研究上述各國關(guān)于土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式的立法經(jīng)驗,可以歸納出各國基本上均將土地規(guī)劃權(quán)力收歸國家所有,公民不得隨意處置土地、改變土地用途。同時國家在開發(fā)土地時,土地所有權(quán)人、使用權(quán)人有權(quán)請求國家補償。

四、構(gòu)建我國土地開發(fā)權(quán)分配模式的建議

改革我國土地開發(fā)權(quán)的收益分配模式勢在必行,基于我國的國情及域外優(yōu)秀經(jīng)驗,我國的立法模式應(yīng)為:第一,明確國家享有土地規(guī)劃權(quán)利,保障公共利益的優(yōu)先地位;第二,明確土地在開發(fā)過程中的利用率及使用量的合理性,保障自然資源不被過度消費;第三,明確土地使用權(quán)人在土地開發(fā)中的受損利益補償,設(shè)置合理的補償標準及維權(quán)的法定程序，從而保障私人利益。

(一)公共利益的保障:規(guī)制國家享有土地用途的規(guī)劃權(quán)利

土地開發(fā)權(quán)的實現(xiàn)模式?jīng)Q定了權(quán)利行使后的收益水平,而土地規(guī)劃則是行使開發(fā)權(quán)的核心內(nèi)容。綜合美國等優(yōu)秀立法經(jīng)驗表明,國外一般將土地用途規(guī)劃權(quán)力賦予國家,國家從宏觀角度調(diào)控土地的利用廣度和深度,統(tǒng)一規(guī)劃國家整體面貌。明確國家的土地規(guī)劃權(quán)力也是我國國情的現(xiàn)實選擇,我國幅員遼闊,土地種類多樣、質(zhì)量不一,如果任由公民自由選擇土地用途,那么土地濫用現(xiàn)象將更加嚴峻,土地利用效率將會降低,公共空間及人文風景的規(guī)劃無法得到保障。

美國在歷史上曾將土地規(guī)劃權(quán)交由公民,但是公民無節(jié)制消費土地資源,導致公共空間急劇減少,城市風貌雜亂無章,破壞生態(tài)環(huán)境,公共利益在該歷史時期被嚴重破壞[10]。故此,盡管國家規(guī)劃土地用途會限制土地開發(fā)權(quán)的收益水平及公民根據(jù)需要變更土地用途的靈活度,但國家以促使國土資源達到最優(yōu)化配置為出發(fā)點行使土地開發(fā)權(quán),科學制定土地開發(fā)方案,合理規(guī)劃土地用途,更能保障公共利益的實現(xiàn)[11]。

公共利益是判斷國家行為正當性的主要標準,土地作為國家掌控的重大資源,并不能依據(jù)個人意志隨意利用。為保障全體公民的土地權(quán)利,有必要限制公民個人行為,為了公共利益需要將土地規(guī)劃權(quán)由國家統(tǒng)一行使。

(二)土地利益的保障:規(guī)制國家土地管理權(quán)限

我國《憲法》第10條明確規(guī)定國家可以基于公共利益需要合理開發(fā)土地。但是因法律未確定開發(fā)標準,具體可操作性不高,導致部分機關(guān)在土地巨大價值的誘惑下大肆圈地,嚴重破壞土地原本用途,影響土地功能。德國在土地開發(fā)方面構(gòu)建完善的規(guī)制體系,區(qū)分不同強度，分別針對國家土地管理權(quán)限進行法律控制,同時關(guān)于土地的合理利用限度明文規(guī)定,此種嚴謹?shù)牧⒎Ｊ匠浞旨s束國家權(quán)力,推動土地參與開發(fā)權(quán)的利益分配。

為限制國家濫用土地規(guī)劃權(quán)保障土地利益,明確國家土地管理權(quán)限及合理開發(fā)的相對標準,可參照德國立法模式，根據(jù)我國各地的實際情況,有針對性地區(qū)別規(guī)定土地開發(fā)強度。同時,為維護必要的公共空間,以及耕地面積等土地基本功能的正常發(fā)揮,在不觸碰國家耕地紅線的前提下,再規(guī)定各地區(qū)不同用途的土地總量底線,不過度消費土地,為土地的將來使用保留一定空間。明確國家機關(guān)的土地管理權(quán)限,可在一定程度上限制政府濫用土地現(xiàn)象,確保土地基本價值的實現(xiàn),建設(shè)文明生態(tài)環(huán)境。

(三)公民利益的保障:明確土地權(quán)利人享受的土地開發(fā)權(quán)的收益份額

在土地開發(fā)過程中,我國給予土地權(quán)利人安置費、青苗補助費等經(jīng)濟損失,是向相對人的現(xiàn)實補償,同巨額的土地市場價值相比,相對人獲得的收益微乎其微。國家將土地相對人排斥在土地開發(fā)權(quán)的收益分配之外的模式,引發(fā)相對人的極大憤懣,是導致土地紛爭的重要誘因。美國在規(guī)劃土地限制所有權(quán)人使用土地強度時，對所有權(quán)人的未來損失給予合理經(jīng)濟補償；英國在立法上賦予公民向國家申請補償?shù)臋?quán)利，同時英國公民享受一定程度的自由處分土地權(quán)利，將公民納入土地開發(fā)權(quán)的收益分配對象中；德國雖在公共利益需要時規(guī)定公民有義務(wù)犧牲個人利益,但犧牲的程度過大時國家有責任給予公民補償。國外在立法中通常將土地權(quán)利人納入收益分配對象中,我國土地使用權(quán)人等相對人因自身被排斥在收益分配外嚴重侵害財產(chǎn)權(quán)益而引發(fā)社會矛盾,因此出于公平考慮，國家應(yīng)補償相對人的損失,明確土地權(quán)利人享受的合理收益份額[12]。同時,應(yīng)放寬對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)限制,保障公民的開發(fā)權(quán)利，享受合法的土地紅利。

公民的土地收益無法保障的一個原因便是國家對土地征收流轉(zhuǎn)的政府調(diào)控,致使土地價值無法得以準確定位。美國的開發(fā)權(quán)交易制度一方面減輕國家財政壓力,一方面在市場的作用下充分展現(xiàn)土地價值,使得土地所有權(quán)人獲得的土地開發(fā)權(quán)的收益更為公開化、準確化。我國重慶市實行的“地票”交易表明土地開發(fā)權(quán)交易在我國推廣成為可能。市場化管理土地可以解決因土地價值評估而引發(fā)的土地權(quán)利人同國家間的糾紛,保障土地權(quán)利人分配的土地收益的充分、公平。

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