◎孟昱含

考察現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)保險在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中越來越占據(jù)舉足輕重地位，而農(nóng)業(yè)保險因其重要的社會保障性功能一直得到各國政府的重視。由于農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，加之我國人口構(gòu)成中農(nóng)民占比巨大，所以農(nóng)業(yè)具有高風(fēng)險及社會保障的性質(zhì)。隨著我國保險業(yè)的逐步發(fā)展和完善，為農(nóng)業(yè)保險的良性發(fā)展創(chuàng)造了契機，因此，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展普遍化、規(guī)?；瘎菰诒匦小Ｎ覈霓r(nóng)業(yè)保險在上世紀(jì)五十年代最初以商業(yè)保險的模式出現(xiàn)，近幾十年來隨著國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的日益重視，農(nóng)業(yè)保險儼然已經(jīng)成為現(xiàn)代保險產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，而作為保障農(nóng)業(yè)保險的基本法律——《農(nóng)業(yè)保險法》卻始終處于缺位狀態(tài)。盡管從2003年開始，國務(wù)院每年都會出臺一些支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的文件，對農(nóng)業(yè)保險不斷提出新要求促使其發(fā)展完善，但遺憾的是，在立法層面，除2012年國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》和各類地方性政策性文件外，具有廣泛性的法律法規(guī)并未出臺，各地的有關(guān)規(guī)定處于混亂狀態(tài)，部分地區(qū)的紅頭文件甚至出現(xiàn)違憲條款。因此，由我國現(xiàn)狀來看，農(nóng)業(yè)保險法缺位、配套法律法規(guī)不完善、相關(guān)規(guī)定存在模糊以及法律與現(xiàn)實使用存在沖突等問題已嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系迫在眉睫。

一、農(nóng)業(yè)保險的界定

2012年國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》指出，農(nóng)業(yè)保險，是指投保人一方與保險機構(gòu)簽訂農(nóng)業(yè)保險合同，農(nóng)民作為投保人和被保險人進行投保，以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)為保險標(biāo)的，以出現(xiàn)約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病等事故作為保險事由，在保險標(biāo)的遭受上述約定的保險事故而造成財產(chǎn)損失時由保險機構(gòu)即保險人按保險合同予以賠付保險金的一種保險活動。由此可以看出其法律定位體現(xiàn)在以下三個方面：

1.農(nóng)業(yè)保險的合同屬性決定其是一種經(jīng)濟利益分配關(guān)系

農(nóng)業(yè)保險屬于保險業(yè)，其本質(zhì)屬于保險合同，而保險合同的契約性在于，投保人與保險機構(gòu)以農(nóng)業(yè)相關(guān)事故的發(fā)生為前提約定相關(guān)責(zé)任人及責(zé)任大小，雙方處于同等的法律地位。另一方面，保險機構(gòu)在本質(zhì)上屬于營利性金融機構(gòu)，保險合同分屬于商業(yè)性保險，保險人追求經(jīng)濟效益，只有投保人即農(nóng)民先繳納一定的保費，當(dāng)保險合同約定的法定事由出現(xiàn)的時候，才由保險機構(gòu)予以賠付，體現(xiàn)了其是一種公平交易的市場運作機制。

2.我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀決定農(nóng)業(yè)保險重社會效益輕經(jīng)濟效益

農(nóng)業(yè)是我國的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和保險的有機結(jié)合，其具有的社會效益體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險自身具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，具有社會保障性。就社會效益和經(jīng)濟效益而言，國家更看重其具有的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助功能和維護社會穩(wěn)定功能，相比較來說，對經(jīng)濟效益重視不夠。

3.農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政府主導(dǎo)性體現(xiàn)出國家干預(yù)色彩

我國農(nóng)業(yè)保險實行“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則，從表面看是商業(yè)保險，而政府引導(dǎo)實質(zhì)體現(xiàn)了政府保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)核。政府作為看不見的手，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)著農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

二、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實意義

農(nóng)業(yè)的多災(zāi)性特點決定其抗風(fēng)險能力特別低，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又關(guān)乎國家的糧食安全，如何規(guī)避農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害帶來的風(fēng)險，減少農(nóng)民因災(zāi)害而造成經(jīng)濟損失，農(nóng)業(yè)保險將會起到重要的作用。

1.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險會在一定程度上相對降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險

我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位和多災(zāi)性特點要求必須建立完善的農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)防體系和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系，在臺風(fēng)和洪澇災(zāi)害等極端事件的災(zāi)后重建中，農(nóng)業(yè)保險在減輕了農(nóng)民的損失緩解政府壓力降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險等方面發(fā)揮了巨大作用。據(jù)調(diào)查顯示，近六年時間里我國的累計農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障提供量超過4萬億，有744億賠償款支付到1.47億受災(zāi)用戶，在提高災(zāi)后重建效率、實行農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助和保障農(nóng)民生活等方面功能顯著。

2.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

一方面，我國是農(nóng)業(yè)大國，7億多人的農(nóng)村保險市場具有強大的吸引力，有利于招商引資，發(fā)展農(nóng)村金融體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。目前，自農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生以后的十年間，無論從參保情況、投保農(nóng)戶、承包面積看，還是從農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的機構(gòu)數(shù)量、收益用戶上看，我國農(nóng)業(yè)保險都在快速發(fā)展?？梢哉f，通過十年的努力，我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展格局已經(jīng)初步形成。另一方面，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)和農(nóng)村信貸的有效結(jié)合，極大地改善了農(nóng)村的信用環(huán)境，對農(nóng)村金融服務(wù)鏈的形成和完善起到了極大地促進作用，不僅激發(fā)了農(nóng)民貸款發(fā)展生產(chǎn)的積極性，并且有利于農(nóng)村信用體系建設(shè)與良性發(fā)展?？偠灾r(nóng)村保險屹然成為推動農(nóng)村發(fā)展的重要推手，是農(nóng)村發(fā)展的重要因素。

3.農(nóng)業(yè)保險是服務(wù)“三農(nóng)”的重要渠道之一

近年來，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展堪稱“火箭式”發(fā)展，其功能作用愈發(fā)重要，有效地促進了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)性發(fā)展，對政府改進農(nóng)村公共服務(wù)，加強社會管理起到了積極的促進作用。另一方面，在發(fā)展規(guī)模上，我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，全國的農(nóng)業(yè)保險金額增長近20倍，成為世界第二大農(nóng)業(yè)保險大國。

三、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險面臨的困境

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略也具有重要意義。但是，不可否認(rèn)的是，雖然我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展取得可喜成果，但是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的現(xiàn)狀與我國農(nóng)業(yè)大國地位及其不符，進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)保險還面臨著一些困境。

1.我國尚未建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險法律體系

我國的農(nóng)業(yè)保險起步晚，發(fā)展緩慢，還處于初步探索階段。從法律層面來說，目前和與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的法律只有《農(nóng)業(yè)法》和《保險法》，并未出臺專門針對農(nóng)業(yè)保險的《農(nóng)業(yè)保險法》。而這兩部法律對農(nóng)業(yè)保險也不夠重視，相關(guān)法條規(guī)定都存在空白。在1993年頒布的《農(nóng)業(yè)法》中涉及農(nóng)業(yè)保險的也只有第三十一條，2002年修訂后新增加了第四十六條。在1995年的《保險法》第一百五十五條對農(nóng)業(yè)保險有所體現(xiàn)，2002年修訂后未作提及。其他的法律依據(jù)有1985年出臺的《保險企業(yè)管理暫行條例》、1994年的《營業(yè)稅暫行條例》和2012年國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》，而《營業(yè)稅暫行條例》僅僅免征農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的營業(yè)稅，對經(jīng)營方面未作提及，《農(nóng)業(yè)保險條例》相對來說對農(nóng)業(yè)保險作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但由于立法層面低，在一些具體的法律規(guī)范上更多是一些標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定，在具體適用上缺乏操作性，因而不能對農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域形成統(tǒng)一規(guī)范。

2.農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中相關(guān)政府扶持制度缺失

我國的農(nóng)業(yè)保險政府處于舉足輕重的地位，政府引導(dǎo)，保險公司予以配合，但由于缺乏穩(wěn)定的法律作為依托，在現(xiàn)實中政府只能依靠相關(guān)的政策和文件，其具有的不確定性致使政府人員的執(zhí)法行為存在隨意性，缺乏說服力，僅僅依靠行政權(quán)力極易引起群眾的反感和抵抗情緒。另一方面，作為公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險，主要依靠國家財政予以補貼，而政府更加注重經(jīng)濟建設(shè)，對農(nóng)業(yè)的傾斜力度不夠。此外，農(nóng)業(yè)保險的范圍涉及到方方面面，包括農(nóng)業(yè)收入，政府相關(guān)政策等等，只依靠國家財政的支持未免單薄。國家政策對農(nóng)民的扶持不斷增加使保險公司利潤減少，而私企由于缺乏正確引導(dǎo)、資源匱乏等多種原因在農(nóng)村保險業(yè)中難以生存。加之受傳統(tǒng)思想的影響，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生后政府習(xí)慣大包大攬，更傾向于救濟性扶持而不注重培養(yǎng)農(nóng)戶保險意識，也成為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的一種阻力。

3.農(nóng)業(yè)保險的從業(yè)者以經(jīng)濟利益為重要目標(biāo)

作為農(nóng)業(yè)保險的當(dāng)事人一方，農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性決定了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營人以利益為終極價值追求。曾頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定自主經(jīng)營的性質(zhì)，自負(fù)盈虧的盈利準(zhǔn)則限制了保險機構(gòu)中保險業(yè)務(wù)種類的增加。一方面保險機構(gòu)的投入與收益不成比例，巨災(zāi)風(fēng)險分散機制尚未完全建立，在災(zāi)害發(fā)生后往往需要保險公司自行分保，高額的賠付會抑制保險公司投資的熱情。另一方面，大大增加了農(nóng)業(yè)保險的道德風(fēng)險。為了獲得更大的經(jīng)濟賠付，農(nóng)民往往會通過作為或者不作為的方式使得農(nóng)業(yè)風(fēng)險加大。而農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有意外性和不可抗力性，保險公司無法有效獲取保險標(biāo)的具體受損的信息，因而在保險賠付的過程中會處于不利的境地。

4.農(nóng)業(yè)保險的投保人風(fēng)險意識較弱

我國農(nóng)業(yè)一直受根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟思想影響，靠天吃飯自給自足。農(nóng)民特定的生存模式，使得農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的積極較低。因為大多數(shù)農(nóng)民只有固定的收入，除去支付家中生存必需和些許必要的額外支出，所剩無幾，面對這較高的農(nóng)業(yè)保險費用，農(nóng)民的風(fēng)險意識小，投保欲望低。另一方面，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式使得農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險意識十分薄弱。災(zāi)害發(fā)生后僅僅依賴于政府的救助，自身防范災(zāi)害的能力非常欠缺。農(nóng)業(yè)的脆弱性使得農(nóng)戶更加注重眼前得失，對農(nóng)業(yè)保險的長期效益認(rèn)識不足，在巨災(zāi)發(fā)生后往往陷入絕境，只能依賴政府救助而不是依靠農(nóng)業(yè)保險，在下次災(zāi)害來臨時又會陷入這樣的境地，循環(huán)往復(fù)。

四、進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的政策建議

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)發(fā)展意義重大，盡管在過去的十幾年間，我國農(nóng)業(yè)保險飛速發(fā)展，但是不可否認(rèn)的是，相比國外發(fā)達國家而言，我國在農(nóng)業(yè)保險方面需要改進的方面還有很多。這需要立法、行政、農(nóng)民個體等多方面的努力，才能共同促進我國農(nóng)業(yè)保險制度的朝著健康有序的方向發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面努力：

1.盡快建立國家農(nóng)業(yè)保險法律體系，做到有法可依

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展需要法律法規(guī)發(fā)揮保障作用，只有法律規(guī)定到位，相關(guān)主體才能有法可依，監(jiān)管部門才能違法必究。通過對發(fā)達國家如日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》相關(guān)立法研究發(fā)現(xiàn)，盡早完成農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)體系的建設(shè)，以法律形式確定投保人與保險機構(gòu)關(guān)注的核心問題，如農(nóng)業(yè)保險法律地位等，以此明確地方政府的監(jiān)管內(nèi)容，面對自然災(zāi)害時應(yīng)當(dāng)如何進行國家救濟金發(fā)放及使用，避免資金浪費。同時，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)范運作，保障國家、集體、保險機構(gòu)、投保人的利益。其次，我國現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)保險條例》實行政府引導(dǎo)、自主自愿的原則，而綜合國外農(nóng)業(yè)保險的參與方式和我國的具體國情來看，僅僅實行自主自愿的原則使得農(nóng)戶投保率過低，農(nóng)業(yè)風(fēng)險無法分擔(dān)，導(dǎo)致要么保險公司賠付率過高要么農(nóng)戶受災(zāi)嚴(yán)重，阻礙了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展和雙方投保的積極性。因而應(yīng)實行強制保險與自愿保險相結(jié)合的原則。對一些關(guān)系到農(nóng)民切身利益的險種必須予以強制購買，對其他一般的保險根據(jù)農(nóng)戶的自身情況自愿購買。再次，農(nóng)業(yè)保險雖然是盈利性機構(gòu)以合同的形式制定的，屬于商業(yè)性保險，但實質(zhì)上是國家政策宏觀調(diào)控的結(jié)果。通過法律將國家政策固定下來，對于投保人與保險人利益的保護意義重大。最后，立法要明確農(nóng)業(yè)保險再保險制度。再保險制度的核心內(nèi)核是進行二次保險，突出政府的參與和救濟性，再保險后將農(nóng)業(yè)風(fēng)險分化開來，同時保障農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者和農(nóng)戶的利益。

2.明確政府主導(dǎo)地位及作用，完善農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督體系

農(nóng)業(yè)保險作為商業(yè)保險在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展，作為政策性保險在商業(yè)保險上的體現(xiàn)，其公共產(chǎn)品性質(zhì)需要立法明確政府的干預(yù)與指導(dǎo)，即確立政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導(dǎo)性地位。完善的法律是政府依法行政的前提，立法明確相關(guān)部門的職責(zé)與分工，使其行政行為合法、合理。一是持續(xù)完善政府扶持補貼制度。我國明確提出國家鼓勵支持地方財政進行保險費補貼，但與其他方面的補貼相比，補貼面窄，力度小，因而需要加大政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度。二是建立巨災(zāi)風(fēng)險防范機制。我國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家之一，由于農(nóng)業(yè)具有關(guān)聯(lián)性和周期性，在自然災(zāi)害發(fā)生時不僅難以防范而且不易分散，最后形成巨災(zāi)受損嚴(yán)重。政府應(yīng)加大對技術(shù)的支持和投入，建立起完善的風(fēng)險預(yù)測機制，同時對新技術(shù)進行宣傳和推廣，真正做到“風(fēng)險分散”。三是完善農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督體系。保險監(jiān)督應(yīng)實行立體化和中立性原則，保證監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性是保障農(nóng)業(yè)保險得以健康運行的重要依托和核心。我國目前的現(xiàn)狀是國務(wù)院保險監(jiān)督機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險實施監(jiān)督管理，在體系上并未完全脫離政府的掌控，因此在監(jiān)管機構(gòu)上應(yīng)成立中央直屬的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督機構(gòu)，立法明確其中立性，不以盈利為目的，僅僅作為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和監(jiān)督政府職能的機構(gòu)。

3.農(nóng)業(yè)保險應(yīng)建立合理的管理制度，降低經(jīng)營者風(fēng)險

由于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和農(nóng)業(yè)信息的不對稱，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營人在經(jīng)營過程中經(jīng)常處于不利的地位。只有通過立法，建立一種統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式---即政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險公司經(jīng)營模式。在這種模式下，政府、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營人、農(nóng)戶達到有機統(tǒng)一。政府居于主導(dǎo)地位，有效溝通農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營人和農(nóng)戶的需求，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營人要爭取政府的財政支持和稅收優(yōu)惠，以及在巨大災(zāi)害發(fā)生后啟動農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制以降低自己的損失，爭取實現(xiàn)利益最大化。另一方面，提高保險人的經(jīng)營技術(shù)以降低保險人道德風(fēng)險。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營人需要在締約前進行廣泛和嚴(yán)密的市場調(diào)查，獲取充足的風(fēng)險信息進行風(fēng)險分類劃分明確的保險標(biāo)的。最后，延伸農(nóng)業(yè)保險的再保險制度，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府牽線，發(fā)展農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的保險及相關(guān)副業(yè)的一體式發(fā)展的保險，政府也可以進行注資，由再保險公司進行分保，降低風(fēng)險，提高聲譽，降低責(zé)任，提高利潤。

4.增強投保人的保險意識，加強法律環(huán)境的建設(shè)

在我國，農(nóng)業(yè)發(fā)生災(zāi)害后，中央財政通常采取直接撥款救濟的方式，農(nóng)民只需申請即可領(lǐng)取救濟金。在這種救濟模式下，農(nóng)民的對農(nóng)業(yè)保險的了解度不夠，認(rèn)可程度低，參與程度不高。所以說，政府大包大攬式的救濟方式嚴(yán)重影響了農(nóng)民參保的積極心態(tài)。再者，由于我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展不完善，加之政策扶持力度大，農(nóng)民的風(fēng)險意識和危機意識較為落后，而農(nóng)民的保險心態(tài)和意識對農(nóng)業(yè)保險行業(yè)未來的發(fā)展影響深遠。因此，加強宣傳力度，改變農(nóng)民心態(tài)，可以改變農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)階段的窘迫境況。首先要發(fā)揮政府職能作用，采取多種形式開展保險知識講座是增加農(nóng)民認(rèn)識的直接方法，農(nóng)民自愿投保的意識也會增強，減少農(nóng)民對其他宣傳人員的抵觸心理。保險公司在政府宣傳之后要深入到農(nóng)戶家中，做更為詳細(xì)透徹的講解，使得農(nóng)民理解農(nóng)業(yè)保險屬于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險的固有性質(zhì)。同時，也可以利用現(xiàn)有媒體互聯(lián)網(wǎng)+等方法，使農(nóng)業(yè)保險的普及度大大提高。