◎臧 昊 梁亞榮

《民法總則》雖然解決了長期以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位缺失的問題，但與法人地位相配套的制度仍然不健全，最為突出的一點(diǎn)就是雖然允許了集體經(jīng)濟(jì)組織準(zhǔn)入市場，但并未對其市場退出方面做出相應(yīng)規(guī)定。市場進(jìn)入和市場退出作為法人組織運(yùn)行的始終，兩者缺一不可，而破產(chǎn)制度作為市場退出機(jī)制中的重要組成部分卻在現(xiàn)有法律規(guī)定下并不適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這無疑喪失了一個很好的市場退出渠道。因此，有必要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)制度進(jìn)行研究。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用破產(chǎn)制度的障礙

（一）職能的雙重性

從現(xiàn)有法律規(guī)定上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分為兩類：《土地管理法》第十條、第三十七條、第四十一條、《農(nóng)業(yè)法》第十條和《村民委員會組織法》第八條規(guī)定的對集體財產(chǎn)經(jīng)營、管理、監(jiān)督和發(fā)展壯大履行經(jīng)濟(jì)職能，同時《土地承包法》第十四條、《農(nóng)業(yè)法》第十條、第七十三條和《農(nóng)田水利條例》第十八條指出了集體經(jīng)濟(jì)組織有為集體成員提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的職能。在農(nóng)村當(dāng)前情況下，這兩種職能是缺一不可的。一方面，當(dāng)下農(nóng)村的發(fā)展仍然滯后，農(nóng)民的生活水平雖然有所提高但依舊處于偏低水平，基本公共服務(wù)還未完全覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)民還是需要通過集體經(jīng)濟(jì)組織提供的公共服務(wù)來補(bǔ)充社會基本公共服務(wù)的空缺。另一方面，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)就是以集體帶動成員，通過集體收益的二次分配來實現(xiàn)成員生活水平的提高。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)依其財產(chǎn)所有者的地位，不斷發(fā)展壯大集體資產(chǎn)，通過二次分配來提高集體成員物質(zhì)生活水平，這是它的職責(zé)所在，也是黨和國家在新時期對它的要求?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》將破產(chǎn)主體限定為企業(yè)，企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)效益為唯一發(fā)展目標(biāo)，而集體經(jīng)濟(jì)組織則需兼顧經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)雙重任務(wù)，因此在適用主體上有很大的區(qū)別。

（二）農(nóng)民生活水平普遍偏低

改革開放后，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)都迅速發(fā)展，而第一產(chǎn)業(yè)直至現(xiàn)在仍沒有出現(xiàn)太大的改觀。農(nóng)業(yè)作為農(nóng)民最重要的生活來源，也僅能夠解決農(nóng)民的溫飽問題。現(xiàn)階段農(nóng)村大多數(shù)家庭是年輕人外出務(wù)工、老年人在家務(wù)農(nóng)，這樣務(wù)工加務(wù)農(nóng)帶來的雙重收入才能實現(xiàn)較好的生活［1］。從基尼系數(shù)來看形勢仍不樂觀，2012年到2016年中國居民收入的基尼系數(shù)分別為0.474、0.473、0.469、0.462、0.465［2］，總體上呈現(xiàn)下降趨勢，但仍然高于國際貧富差距警戒線，農(nóng)民相對來說較為貧窮。在這一現(xiàn)實情況下，農(nóng)民仍然需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供的福利分紅或其他服務(wù)來豐富生活。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)，那么農(nóng)民將失去一份重要的收入來源，可能會造成生活水平的大幅下降。

（三）集體財產(chǎn)的特殊性

相比其他組織而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因擁有數(shù)量頗多的土地資源而呈現(xiàn)出特殊性。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)民可以依其集體成員身份取得的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)來滿足生產(chǎn)生活的需要，直至今日農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)民最重要的生活來源。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，依法享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)，應(yīng)當(dāng)以其財產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任，土地作為集體經(jīng)濟(jì)組織價值最大、數(shù)量最多的財產(chǎn)理應(yīng)被包含在內(nèi)，但是土地的自身屬性又使其否定了這一點(diǎn)。第一，《憲法》第十條第四款明確規(guī)定了集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。《憲法》作為國家的根本大法，具有重要的指導(dǎo)作用，現(xiàn)有制度的改革不能違背《憲法》的意志，否則將無實際意義。第二，土地對農(nóng)民來說具有重要的保障作用。雖然法律規(guī)定農(nóng)民只有使用權(quán)，但隨著國家政策的出臺，承包地期限不斷延長，土地權(quán)利呈現(xiàn)出了“重利用、輕所有”的趨勢，土地權(quán)利將會固化在集體成員手中。在這一現(xiàn)實情況下，如果土地所有權(quán)被當(dāng)作破產(chǎn)財產(chǎn)來抵債，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活無疑是一個沉重的打擊。因此從《憲法》的禁止性規(guī)定和農(nóng)民生存利益的維護(hù)方面，集體財產(chǎn)的特殊性對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)制度設(shè)計來講是個不小的阻礙。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用破產(chǎn)制度的必要性

（一）保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的需要

從全國范圍來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在債務(wù)多、負(fù)擔(dān)重的情況。北京市2013年農(nóng)村集體負(fù)債總額為3297.4億元，同比增長12.3%；人均總負(fù)債10.4萬元，同比增長12.8%［3］。河南省洛陽市2016年全市農(nóng)村集體賬面負(fù)債17.9億元，村均負(fù)債60.8萬元［4］。山東省某縣截止2015年底40個村委會村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債總額為53775.6萬元，村均負(fù)債1344萬元［5］。可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債高是當(dāng)下農(nóng)村的普遍情況，沉重的債務(wù)包袱嚴(yán)重阻礙其正常運(yùn)作和發(fā)展。

（二）市場經(jīng)濟(jì)公平原則的要求

從1542年英國制定了第一步破產(chǎn)法開始，保護(hù)債權(quán)人利益就被放在了整個破產(chǎn)制度的核心地位，如早期破產(chǎn)法規(guī)定破產(chǎn)不能免責(zé)，對惡意逃債的債務(wù)人施加嚴(yán)厲的刑事責(zé)任等［6］。隨著社會的發(fā)展，破產(chǎn)制度雖然逐步從債權(quán)人利益為中心轉(zhuǎn)變到債權(quán)人、債務(wù)人利益兼顧，但是保護(hù)債權(quán)人利益依然是破產(chǎn)的要義。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第一條明確指出了破產(chǎn)的目的是公平清理債權(quán)債務(wù)，實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人利益的統(tǒng)一。由于我國破產(chǎn)主體只適用于企業(yè)法人，致使在大量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債高筑的情況下，債權(quán)人不能通過破產(chǎn)制度及時公平的受償，提高債權(quán)人的資金成本，甚至出現(xiàn)因長時間得不到清償而演變?yōu)榇糍~壞賬，這對整個市場是不利的?！睹穹倓t》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，使其可以像企業(yè)法人一樣參與市場經(jīng)營活動，這對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大無疑是有益的。但是，收益和風(fēng)險永遠(yuǎn)是并存關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同樣面臨著虧損的可能，并且這種可能現(xiàn)如今已經(jīng)成為了不可忽略的現(xiàn)實。在這種情況下，仍然不適用破產(chǎn)制度是不合時宜的，這不僅僅是對公平競爭原則的損害，同時也會讓其他民事主體在與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常經(jīng)濟(jì)交往中有所顧忌，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用破產(chǎn)制度的可行性

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分化成為必然

基于當(dāng)下農(nóng)村的實際情況，并結(jié)合未來農(nóng)村的發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)職能剝離出去，由村委會負(fù)責(zé)這部分職能，將為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供協(xié)作與幫助的職能交由各種專業(yè)合作社行使，其自身只專注于利用集體資產(chǎn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能，這樣三部門相互協(xié)作，充分發(fā)揮自身特性，實現(xiàn)效率的最大化實現(xiàn)，共同致力于農(nóng)村社會的發(fā)展。原因有以下幾點(diǎn)。

第一，2006年農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”費(fèi)用的取消使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失了統(tǒng)籌資金的一部分權(quán)能［7］。為了避免村級腐敗，盡可能的激發(fā)農(nóng)民民主性，黨和政府大力推行村內(nèi)公共事務(wù)“一事一議”和公共資金“一事一籌”模式。這樣做雖然達(dá)到了初衷，但同時也增加了集體經(jīng)濟(jì)組織決策成本，對資金本來就匱乏的局面無疑是雪上加霜。第二，公共服務(wù)和社會保障一樣都具有一定的普惠性，至少在理論上對每個公民是公平的。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)村公共服務(wù)的提供主體，因不同組織的發(fā)展水平差異，不僅影響公共服務(wù)質(zhì)量，而且也會造成公共服務(wù)水平不一，這可能會造成社會新的不平等現(xiàn)象，與公共服務(wù)的公平屬性相矛盾。第三，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展過程來看，經(jīng)濟(jì)職能和公共服務(wù)職能兩者的關(guān)系處理的并不到位，不僅是因為組織自身能力受限，更重要的是兩職能存在沖突。為了更好的實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值和利益最大化的目標(biāo)必然要將集體資產(chǎn)推向市場，通過市場運(yùn)轉(zhuǎn)來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，而公共服務(wù)職能卻要求其必須為成員“管理水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械，組織植保、防疫，推廣科學(xué)技術(shù)，興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)以及其他產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)”①《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作重點(diǎn)放在為農(nóng)戶提供服務(wù)上，具體為“做好土地管理和承包合同管理；其次要管好水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械，組織植保、防疫，推廣科學(xué)技術(shù)，興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)以及其他產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)?！薄Ｈ绱艘粊?，公共服務(wù)職能將大量集體資產(chǎn)牢牢的固定在了集體內(nèi)部，與市場化需求是矛盾的。因此，職能的分化是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的必然，專注于履行經(jīng)濟(jì)職能，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值也符合“鄉(xiāng)土振興戰(zhàn)略”的發(fā)展要求。

（二）土地的保障功能逐步消失

社會保障工作關(guān)乎民生福祉和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，與每個人的切身利益息息相關(guān)，是具有普遍性、福利性、社會公平性和基本保障性等諸多特征的一項制度，本就應(yīng)該由國家通過對國民收入的再分配對生活困難的公民進(jìn)行幫助。享受社會保障是每個公民所應(yīng)享受到的權(quán)利，更是國家和政府的義務(wù)，其已經(jīng)被寫入了我國《憲法》。社會保障制度應(yīng)當(dāng)做到社會全覆蓋，否則就違背了制度設(shè)計的初衷，甚至更會加劇農(nóng)民成為“二等公民”的情況。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快和土地保障的自身劣勢，使得農(nóng)村社會保障制度逐步建立［8］。由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成的新農(nóng)合和新農(nóng)保基金正在解決農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老問題，“五保戶”制度和“精準(zhǔn)扶貧”方針也使得農(nóng)村困難家庭得到幫扶。農(nóng)村社會保障制度的不斷完善正在弱化土地自身的保障功能。土地本質(zhì)上作為一種的生產(chǎn)資料，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的商品價值，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。近年來不斷強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)、實行土地‘三權(quán)分置’”也證明了弱化土地保障功能這個趨勢。將來，農(nóng)民的生活保障主體將從土地轉(zhuǎn)移到政府和社會，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的交換價值被激活，土地作為破產(chǎn)財產(chǎn)也將成為可能。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)制度構(gòu)建的具體對策

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)能力

破產(chǎn)能力是債務(wù)人能夠適用破產(chǎn)制度解決債務(wù)清償問題的資格，是適用破產(chǎn)制度的前提條件［9］。我國于1986年頒布的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》和2006年頒布的《企業(yè)破產(chǎn)法》對破產(chǎn)適用范圍的規(guī)定均不屬于世界上主流的一般破產(chǎn)主義，而是特殊的企業(yè)法人破產(chǎn)主義，這樣一來就將破產(chǎn)主體限定在了一個狹隘的范圍，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的多數(shù)民事主體被排除在了破產(chǎn)制度之外。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握了大量的集體資產(chǎn)，是我國市場經(jīng)濟(jì)中不可小覷的力量。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在正常的對外經(jīng)濟(jì)往來中，不可避免的會成為債務(wù)人，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的也不在少數(shù)，賦予其破產(chǎn)能力既是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)公平交易秩序的需要，保護(hù)債權(quán)人及時受償，又能使其擺脫沉重的歷史債務(wù)包袱，得到再生的機(jī)會，同時還可以有效的引入外部監(jiān)督，促使組織審慎經(jīng)營?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條也為集體經(jīng)濟(jì)組織適用破產(chǎn)制度留下了可能②《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。。因此，筆者認(rèn)為，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)能力是必要且可行的。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)財產(chǎn)

合理界定破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用破產(chǎn)制度的難點(diǎn)，也是整個破產(chǎn)過程的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的集體財產(chǎn)可分為經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和以土地為代表的資源性資產(chǎn)三類，從財產(chǎn)范圍就可以看出其與企業(yè)法人的差異性，企業(yè)法人需以自己的全部財產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任，顯然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不能完全效仿，應(yīng)當(dāng)對其破產(chǎn)財產(chǎn)范圍進(jìn)行重新界定。

第一，經(jīng)營性資產(chǎn)的運(yùn)行目的是為了獲得最大化的經(jīng)濟(jì)效益，自然要承擔(dān)相應(yīng)的市場風(fēng)險，因此，這部分財產(chǎn)納入到破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍是毫無疑問的。

第二，非經(jīng)營性資產(chǎn)主要指《物權(quán)法》第五十八條規(guī)定的“集體所有的生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施，集體所有的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施”?？梢?，非經(jīng)營性資產(chǎn)具有很強(qiáng)的公共服務(wù)性質(zhì)，一般是無償提供給本集體范圍內(nèi)成員使用。其關(guān)乎最基本的生存和發(fā)展，對每一位集體成員來說都是不可或缺的。如果將這部分財產(chǎn)也納入破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍，那么不僅會影響集體成員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更會對其生活造成極大的不便，甚至?xí)绊懙睫r(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。因此，非經(jīng)營性資產(chǎn)不應(yīng)包含在破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍內(nèi)。

第三，土地資產(chǎn)的存在是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)別于其他民事主體的一個重要特征。全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元，大體上全國的村平均每個村是500萬，東部地區(qū)的村有近千萬元［10］。在土地能否成為破產(chǎn)財產(chǎn)上，學(xué)界有不小的爭論。有學(xué)者認(rèn)為，“土地所有權(quán)不能作為破產(chǎn)財產(chǎn)，農(nóng)民所享有的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)也不能作為破產(chǎn)財產(chǎn)”［11］，“在農(nóng)民集體被改造為法人后，作為法人財產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)”［12］，“法人運(yùn)營中的責(zé)任以土地以外的其他財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任”［13］。理由不外乎兩點(diǎn)，《憲法》第10條第4款的規(guī)定和土地對農(nóng)民的保障作用。筆者認(rèn)為，土地應(yīng)當(dāng)被納入破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍內(nèi)，但僅限于土地使用權(quán)［14］。原因有以下幾點(diǎn)：第一，土地對農(nóng)民保障作用會隨著社會保障的完善而逐漸降低直至消失，這個觀點(diǎn)已在本文前段分析過，此處就不在贅述。第二，《憲法》第10條第4款也只是禁止土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，未禁止土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。第三，土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最重要、價值最大的財產(chǎn)，如果無論組織經(jīng)營情況好與壞都不承擔(dān)責(zé)任的話，那么就會使得集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏責(zé)任心和危機(jī)感，這對實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)是不利的。第四，市場中的交易主體每一個都是經(jīng)濟(jì)人，都會仔細(xì)考究每筆交易背后的風(fēng)險，必然不會和缺少償債財產(chǎn)的對象做交易，這和鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織市場化運(yùn)作的趨勢也是相違背的。需要注意的是，雖然以土地使用權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)，但必須要嚴(yán)格限定土地用途，保證耕地紅線不動搖，同時還需嚴(yán)格遵守土地的使用期限，確保土地使用權(quán)到期后集體土地所有權(quán)能回歸完整狀態(tài)，防止造成集體所有權(quán)的虛化。

（三）破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解的制度微調(diào)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然是一個獨(dú)立的法人組織，但它代表的是一定范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)體，它的破產(chǎn)直接影響著區(qū)域農(nóng)民和整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的生存和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以破產(chǎn)再建主義作為指導(dǎo)原則。破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解制度在社會整體利益、債權(quán)人利益和債務(wù)人利益三者之間的排序上，更注重保護(hù)社會整體利益和債務(wù)人利益，這和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)過程的側(cè)重點(diǎn)是相切合的，因此應(yīng)突出破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解程序的作用。

現(xiàn)階段《破產(chǎn)法》規(guī)定破產(chǎn)重整與破產(chǎn)和解在適用上只能二選一，一旦選擇其中一種遭遇失敗，那么債務(wù)人企業(yè)就只能進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，這種規(guī)定實際上限制了債權(quán)人和債務(wù)人的權(quán)利。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)制度創(chuàng)設(shè)上可參考《美國破產(chǎn)法》的規(guī)定［15］，打破破產(chǎn)重整與破產(chǎn)和解二選一的困境，暢通兩者之間在一定情況下相互轉(zhuǎn)換機(jī)制。這樣規(guī)定能夠使破產(chǎn)當(dāng)事人在選擇適用程序失敗時仍可及時更換另一種方式，盡可能的避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入破產(chǎn)清算，增加瀕臨破產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織的再建成功的幾率。同時要注意的是，重整程序一般耗時長、花費(fèi)高，為防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織濫用重整程序損害債權(quán)人利益，法院在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重整申請不僅要進(jìn)行形式審查，更要進(jìn)行實質(zhì)審查，既要關(guān)注合法性，又要關(guān)注合理性。對于不符合重整條件的申請，應(yīng)當(dāng)盡快駁回。法院要加強(qiáng)對整個破產(chǎn)程序的監(jiān)督，并通過適當(dāng)減免受理費(fèi)用等方式減少破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解的壓力。