◎王瑩瀅

一、遼陽市農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)實背景

（一）新型工業(yè)化的需要

目前，遼陽市一些農(nóng)村小規(guī)模、分散、粗放的土地經(jīng)營方式難以推廣先進的科學技術和發(fā)揮大型農(nóng)業(yè)機械的作用。農(nóng)村土地流轉目的在于推進新型工業(yè)化，通過土地流轉，農(nóng)村人口獲取土地增值收益為城鎮(zhèn)化提供支撐。

（二）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

通過探索土地流轉新模式，通過轉包、租賃等形式流轉土地，進一步盤活農(nóng)村閑置土地，調優(yōu)農(nóng)業(yè)結構，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

（三）新型城鎮(zhèn)化的需要

新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。人的城鎮(zhèn)化的核心就是尊重公民的各項權利。進一步說，新型城鎮(zhèn)化的載體土地。通過農(nóng)村土地流轉，打破城鄉(xiāng)分割體制，實現(xiàn)土地開發(fā)利用與新型城鎮(zhèn)化建設的良性互動，勢必加快遼陽市新型城鎮(zhèn)化進程。

（四）發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的需要

農(nóng)戶通過土地流轉而獲取收益，實現(xiàn)土地的增值、農(nóng)民收入的增加。部分農(nóng)民也可以放心地專門從事二三產(chǎn)業(yè)，尋求農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的新增長點。加之，農(nóng)地流轉可使農(nóng)村土地適度向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶集中，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展的同時也發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟實力。

二、遼陽市農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀及存在問題

（一）遼陽市農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀

1.遼陽市農(nóng)村土地流轉的特點

一是農(nóng)地流轉從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向全市延伸。實踐中，農(nóng)村土地流轉之后，農(nóng)民的收益隨之增加。面對實實在在的實惠，很多農(nóng)民選擇將自己的土地依法、有序流轉出去。因此，遼陽市佟二堡、劉二堡等經(jīng)濟較發(fā)達、土地流轉規(guī)模較大的地區(qū)帶動了全市農(nóng)村土地流轉工作的開展。

二是流轉秩序從農(nóng)民相互間的自發(fā)流轉向政府引導有序化流轉發(fā)展。鄉(xiāng)土田間，村民們或是沾親帶故，或是了解甚深。閑談間土地流轉已成既定事實的場景司空見慣。偶有可視為書面的流轉協(xié)議也是用隨手拿來的紙本做的草草記錄?；诖?，遼陽市的各市縣區(qū)政府多措并舉，努力使農(nóng)村土地流轉工作向著規(guī)范、有序方向發(fā)展。

三是流轉總體規(guī)模從較小到逐步增長。起初，遼陽市農(nóng)村土地流轉僅限于鄰居、親戚、朋友之間小規(guī)模流轉。而后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，在政府的引導下，小規(guī)模流轉轉為合作流轉，且流轉規(guī)模逐步增大。

四是流轉方式從單一化向多樣化發(fā)展 。目前，遼陽市仍有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展滯后、地域特殊性等原因，土地流轉方式僅限于轉讓或轉包，但是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉形式由過去以轉讓、轉包為主，逐漸轉變?yōu)榕c互換、出租、土地承包經(jīng)營權的入股、委托第三方等多種形式并存的狀態(tài)。日益多樣化的土地流轉方式讓農(nóng)民有更廣闊的選擇空間，實現(xiàn)了土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（二）遼陽市的工作特色

一是政策支持，保障有力。遼陽市各級政府都已認識到農(nóng)村土地流轉對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)增產(chǎn)、農(nóng)民再增收、農(nóng)村保穩(wěn)定的目標起到了重要作用。因此，遼陽市各級政府在農(nóng)民專業(yè)合作社等方面出臺了相關政策、實施了保障措施，推進了農(nóng)村土地流轉的進程。

二是機制創(chuàng)新，靈活機動。遼陽市通過創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉機制，采取靈活多樣形式，具體如下：其一，各縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均建立土地流轉服務中心；其二，通過大量培育、發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和土地股份合作社等新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體；其三，制定、并實施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃。

三是抵押貸款，試點先行。作為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點縣，遼陽縣試點工作主要有：一是建立農(nóng)村土地流轉交易評估中心；二是引進“土流網(wǎng)”；三是制定并、規(guī)范農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款程序；四是做實農(nóng)村土地確權工作。

三、制約遼陽市農(nóng)村土地流轉的因素

（一）法律意識淡薄，流轉操作不規(guī)范

目前，遼陽市農(nóng)民普遍法律意識不強，農(nóng)地流轉操作不規(guī)范，主要表現(xiàn)如下：

（一）拐彎背誦法。教師在指導學生讀“小九九”乘法口訣表時，還可以拐彎讀。如，一五得五，……五九四十五。這樣，當學生再遇到“45÷5=?”的時候，當他念到“五五二十五”發(fā)現(xiàn)不夠45，就會按照拐彎讀的方法，繼續(xù)讀出：五六三十，……五九四十五！進而聯(lián)想到得數(shù)是9。

一是農(nóng)民法律意識淡薄。農(nóng)村土地流轉過程中 的“口頭協(xié)議”仍然存在。在轉包、互換、出租等流轉形式中，有的農(nóng)民采用私下協(xié)商代耕，或臨時性轉包，或交給親戚耕種等“口頭協(xié)議”的方式將土地流轉出去，未采用簽訂書面合同的方式約束雙方的權力義務。

二是村兩委"法律意識淡薄。社會主義新農(nóng)村建設中，"村兩委"作為最基層的組織，擔負著重大的責任。其法律意識的淡薄，在農(nóng)地流轉的過程中，未起到普法、懂法、用法的作用，繼而制約著農(nóng)地流轉。

三是簽訂的流轉合同不規(guī)范。有的農(nóng)民即使簽訂了書面的流轉合同，但在合同內容、權責關系等方面仍然存在問題。也有的農(nóng)民簽訂的所謂的書面合同，也不過是怕事后自己忘記在隨手拿來的紙上記下流轉價錢等簡單事項。這些不規(guī)范流轉合同都為日后土地糾紛與矛盾埋下隱患。

（二）農(nóng)村社會保障體系不健全，土地承載的負擔重

農(nóng)民主要依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，主要體現(xiàn)在兩個方面：

從農(nóng)村社會保障方面看，目前，遼陽市農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系處于不健全狀態(tài)，農(nóng)民對于流轉土地存在后顧之憂。一些進城打工的農(nóng)民，在土地流轉收益較少的情況下，也不會輕易流轉出自己的土地。

從土地承載的負擔方面看，部分年齡較大的農(nóng)民，已無精力和能力經(jīng)營好土地，寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉出去。還有的農(nóng)民在打工之時，無暇顧及自己的土地，土地價值未被合理利用。

（三）農(nóng)地流轉管理與服務體系不健全，招商引資力度有待加強

由于政府扶持和市場機制引導偏弱，農(nóng)地流轉管理與服務體系不健全，招商引資力度不強。

一是未建立統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉交易平臺。盡管遼陽市農(nóng)委一直在積極籌建土地流轉交易平臺，但苦于無機構承擔、無人員參與、無資金投入，致使該工作處于停滯不前的狀態(tài)。因此，土地流轉供求信息難以及時有效溝通，供需之間嚴重脫節(jié)。

三是招商引資力度有待加強。遼陽市地處遼東低山丘陵與遼河平原的過渡地帶。東西地貌差異顯著，總體上呈現(xiàn)“四山半水五分半田”格局。利用遼陽市地形地勢地貌的優(yōu)勢進行招商引資力度有待加強。

（四）創(chuàng)新機制未在全市推廣，試點地區(qū)以點帶面的作用不強

遼陽市機動靈活的農(nóng)地流轉形式確實促進了農(nóng)地流轉，而取得一定成效的創(chuàng)新機制未在全市范圍內推廣。主要體現(xiàn)兩個方面：

一方面，部分地區(qū)流轉方式單一以轉包和出租形式的土地流轉居多，以土地的承包經(jīng)營權入股等新型的土地流轉方式較少。這些地區(qū)負責農(nóng)地流轉工作的同志也意識到在流轉方式等方面缺乏創(chuàng)新，急于學習先進經(jīng)驗，找到適合的發(fā)展道路。

另一方面，農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體等創(chuàng)新機制沒有在全市范圍內推進，僅僅停留在試點地區(qū)范圍內適用、探索、完善的階段。試點地區(qū)以點帶面的示范引領作用不強。

四、加快遼陽市農(nóng)村土地流轉的政策建議

（一）加強政策法規(guī)宣傳，依法推進農(nóng)村土地流轉

多措并舉進行政策法規(guī)宣傳工作。通過新聞媒體、專家授課等方式對政策法規(guī)進行宣講和解讀；利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站資源，以農(nóng)民喜聞樂見的方式宣傳土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的意義，及時地將《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》等相關法律政策全面貫徹到基層組織和廣大農(nóng)民?；鶎宇I導干部在農(nóng)村土地流轉工作中善于運用法治思維解決問題，廣大農(nóng)民在利益面前能夠運用法律武器維護自己的權利，不斷規(guī)范土地流轉程序，真正使土地流轉走上法制化軌道。

（二）完善配套措施，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障

一是大力培育農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉移；二是加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的財政投人，擴大覆蓋范圍，提高農(nóng)民最低生活保障收入。三是學習江蘇鎮(zhèn)江模式，把流轉出土地的進城務工的農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。其目的是在加快城鎮(zhèn)化建設進程的同時，解決好這些外出務工農(nóng)民子女受教育問題，讓其在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各個方面受到城鎮(zhèn)居民平等待遇，不應因農(nóng)戶身被排斥在外。四是健全參保繳費激勵政策，引導土地流出的農(nóng)民從務工收入或土地流轉收人中拿出部分資金參保繳費。

（三）發(fā)揮政府引導作用，完善土地流轉管理和服務體系

在總體設計層面，學習借鑒陜西楊凌模式，先規(guī)劃后流轉，發(fā)揮政府引導作用。遼陽市農(nóng)委牽頭，因地制宜地制定出適合當前遼陽市實際情況的農(nóng)村土地流轉規(guī)劃方案。

在具體操作層面，一是利用土地流轉服務中心現(xiàn)有資源，完善土地流轉管理和服務體系。山東膠州設立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心的實踐經(jīng)驗確有可借鑒之處，若是在遼陽市新建農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，其職能易與現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉服務中心的職能交叉重疊。因此，建議憑借土地流轉服務中心特有的專業(yè)化職能，建立土地信息核實、陪同勘察等全方位綜合配套服務，并不斷規(guī)范農(nóng)村土地流轉秩序。二是多措并舉確保土地流轉交易平臺建成。通過加大財政投入、引進專業(yè)人才、硬件設施優(yōu)化配置等措施確保土地流轉交易平臺加快建成。三是發(fā)展溝域經(jīng)濟，加大招商引資力度。溝域經(jīng)濟是山區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的新視角，能有助于解決山區(qū)“三農(nóng)”問題。目前，關于北京溝域經(jīng)濟發(fā)展過程中的農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀、流轉路徑的實踐探索和理論研究已經(jīng)非常成熟。遼陽市可借鑒其成熟經(jīng)驗，重點培育溝域經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)，針對生態(tài)休閑溝域經(jīng)濟綜合開發(fā)項目招商引資。

（四）完善既有創(chuàng)新機制，并在全市范圍內推廣

一是擴大貸款投放，逐步規(guī)范土地經(jīng)營權抵押貸款條件和流程。加大貸款投放、擴大覆蓋農(nóng)民范圍；加大協(xié)調力度，確保業(yè)務經(jīng)辦銀行機構數(shù)量取得突破；爭取除遼東農(nóng)商行以外，鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行等機構開辦承包土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務。二是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大力發(fā)展土地股份合作社。在現(xiàn)有政策基礎上，整合各項支農(nóng)資金，對于通過土地流轉進行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)業(yè)大戶進行政策傾斜和扶持，激勵其通過流轉實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高土地的產(chǎn)出效益，推動土地流轉進程；同時，鼓勵各縣（市）區(qū)積極探索土地股份合作社其他模式，可借鑒學習“崇州模式”，結合本地區(qū)實際，創(chuàng)新發(fā)展土地股份合作社新模式。三是由市農(nóng)委牽頭，組織各縣（市）區(qū)負責農(nóng)地流轉的同志到試點地區(qū)進行觀摩學習，在全市范圍內推廣土地經(jīng)營權抵押貸款和成立土地股份合作社的經(jīng)驗做法。