◎王 朗 何蒲明 魏君英

在過去的十幾年中，中國糧食生產(chǎn)保持穩(wěn)定持續(xù)增長，但為此也付出了巨大的代價，如地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重等，因此“十三五規(guī)劃”提出要利用有利時機，實行耕地輪作休耕制度試點，2016年和2017年的中央一號文件也相繼提出要“推進耕地輪作休耕制度試點”，黨的十九大報告中更是要求進一步擴大休耕試點。休耕是為了提高糧食產(chǎn)能，其前提是不影響糧食安全，為此，需要合理確定休耕的比例和面積。我國的國家糧食安全戰(zhàn)略的底線是“谷物基本自給，口糧絕對安全”，本文基于這一底線，研究探討我國耕地休耕理論上的最合適規(guī)模。

一、國家糧食安全戰(zhàn)略底線保障情況分析

根據(jù)《中國的糧食問題》白皮書（1996）與農(nóng)業(yè)部部長韓長賦同志的講話（2014），我國國家糧食安全戰(zhàn)略底線可量化為：“谷物基本自給”是指保持谷物自給率在95%以上，“口糧絕對安全”，是指稻谷和小麥的自給率基本達到100%。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，2010-2013年，我國谷物自給率均在95%以上，從大米和小麥的自給率來看，大米自給率在2012、2013年達到100%以上，而小麥自給率只有2010年在100%以上，總的口糧自給率在95%以上，但尚未達到100%。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者周竹君（2015）的分析，2011-2014年，我國谷物自給率也均在95%以上，其中，稻谷自給率均在100%以上，而小麥自給率均低于95%，總的口糧自給率在95%以上，但低于100%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，根據(jù)糧食進口數(shù)據(jù)分析近年來我國糧食自給情況發(fā)現(xiàn)，2015年和2016年谷物凈進口依存度分別為5.6%和3.8%，可以說明這兩年谷物自給基本能保持在95%，稻谷和小麥的凈進口依存度分別在1%以上和2%以上，可以說明稻谷和小麥的自給率尚未達到100%。

因此，我國當(dāng)前糧食安全戰(zhàn)略底線保障的基本情況是：谷物基本自給的目標(biāo)已實現(xiàn)，總體上略微超過了95%的自給率要求；從口糧的品種來看，大米自給率基本實現(xiàn)，而小麥的自給率稍微偏低，離口糧絕對安全的目標(biāo)還有一定的差距。根據(jù)這一情況，在選擇休耕耕地范圍時，要盡量不對現(xiàn)有種植水稻和小麥的耕地進行休耕，而主要對玉米或其他農(nóng)作物的耕地進行休耕。

二、保障國家糧食安全戰(zhàn)略的休耕地面積的測算

耕地休耕的前提是要保障國家糧食安全，而我國國家糧食安全的底線是“谷物基本自給”，“口糧絕對安全”，根據(jù)前文分析，“口糧絕對安全”的目標(biāo)尚未完全實現(xiàn)，因而休耕地的范圍原則上不能在現(xiàn)有種植水稻和小麥的耕地上進行，即必須要保證現(xiàn)有種植水稻和小麥的耕地數(shù)量和面積。因此，在休耕地面積測算時，無需對水稻和小麥的消費需求量以及相應(yīng)的耕地需求量進行預(yù)測，只需對谷物的需求量進行預(yù)測。本文首先估計未來一段時期內(nèi)我國的谷物需求量，然后，結(jié)合谷物自給率、單產(chǎn)和復(fù)種指數(shù)，測算滿足未來谷物需求量所需要的最低耕地面積，最后，對現(xiàn)有谷物生產(chǎn)所占用的耕地面積與滿足未來谷物需求量所需要的最低耕地面積進行比較，在此基礎(chǔ)上測算出我國理論上的休耕地面積或比例。

（一）谷物需求量預(yù)測

我國谷物需求量的變動具有直線趨勢和周期性波動的特征，而對于同時存在直線趨勢和周期波動的序列，趨勢移動平均法是一種既能反映趨勢變化，又可以有效的分離出周期波動的預(yù)測方法，因此，本文運用趨勢移動平均法對未來一定時期我國谷物需求量進行預(yù)測，結(jié)果見表1。

表1 2017-2030年我國谷物需求預(yù)測量 單位：萬噸

根據(jù)表1中的預(yù)測結(jié)果，可以看出，在未來10多年里，我國對谷物的需求量是逐年增加，最高值為67636萬噸。

（二）滿足國內(nèi)谷物需求量的最低耕地面積測算

由于谷物生產(chǎn)只是耕地的其中一個重要用途，因此，滿足國內(nèi)谷物需求量的最低耕地面積的測算，需要先測算所需要的谷物播種面積，在此基礎(chǔ)上再測算最低耕地面積，二者的測算公式如下：

在上述測算公式中，對于谷物單產(chǎn)，考慮我國谷物產(chǎn)量的變動趨勢具有直線趨勢和周期性波動的特征，假定谷物單產(chǎn)也按照趨勢進行增長，并且按照近10年來糧食或谷物產(chǎn)量的平均增長率（1.3%）來預(yù)計今后的單產(chǎn)的變化。對于耕地的復(fù)種指數(shù)，我國農(nóng)作物熟制的分布特征一般是長城以北是一年一熟制，秦嶺淮河以北兩年三熟制或一年兩熟制，秦嶺淮河以南是一年兩熟制或一年三熟制，也就是大部分地區(qū)是多熟制，但目前缺乏平均熟制的權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)相關(guān)文獻，2012年我國耕地的復(fù)種指數(shù)是134.26%，年均增長率為1.29%，按照這種情況推算，則2016年的復(fù)種指數(shù)為141.32%；假定谷物的復(fù)種指數(shù)與耕地的復(fù)種指數(shù)相同，同時考慮到休耕是為了提高耕地質(zhì)量，減少耕地利用強度等因素，進一步假定今后的復(fù)種指數(shù)維持在2016年的水平，即假定復(fù)種指數(shù)不變，取整數(shù)為141%。根據(jù)測算公式，可測算出滿足國內(nèi)谷物需求量的播種面積（A）和最低耕地面積（B），測算結(jié)果見表2。

表2 滿足國內(nèi)谷物需求量的最低耕地面積 單位：公頃

（三）保障國家糧食安全戰(zhàn)略的休耕耕地面積測算

從表2中可以看出，在未來十幾年的時間里，為了保障國家糧食安全戰(zhàn)略底線所需要的耕地面積基本上穩(wěn)定在6100萬公頃到6270萬公頃之間，為謹(jǐn)慎起見，假定需要的耕地數(shù)為6300萬公頃。2016年，我國谷物播種面積為94370.8千公頃，按照141%的復(fù)種指數(shù)折算，則2016年谷物播種所占用耕地面積為6693萬公頃。說明可休耕的耕地空間為400萬公頃左右，如果按照2015年底全國耕地面積數(shù)20.25億畝（1.35億公頃），休耕的面積比例約為3%。

按照2008年國家發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020）年》，到2020年，糧食播種面積的約束性指標(biāo)為15.8億畝，谷物播種面積的預(yù)期性指標(biāo)為12.6億畝。按照前文關(guān)于復(fù)種指數(shù)等的假定，結(jié)合表2的數(shù)據(jù)，大致測算出到2020年，糧食的播種面積約為15.7億畝，谷物的播種面積約為13.32億畝，口糧的播種面積保持基本不變，與《規(guī)劃綱要》的目標(biāo)相比，是符合規(guī)劃目標(biāo)要求的。

按照2016年農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020年）》，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)主要是“兩保、三穩(wěn)、兩協(xié)調(diào)”，其中，“兩保”是指到2020年糧食面積穩(wěn)定在16.5億畝左右，其中稻谷、小麥口糧品種面積穩(wěn)定在8億畝，谷物面積穩(wěn)定在14億畝。根據(jù)《國家統(tǒng)計局關(guān)于2016年糧食產(chǎn)量的公告》，2016年糧食播種面積113028.2千公頃（169542.3萬畝），其中谷物播種面積94370.8千公頃（141556.2萬畝），稻谷和小麥的播種面積54348.9千公頃（81523.3萬畝）。由此可以看出，目前的糧食、谷物以及口糧的播種面積都在《規(guī)劃》的范圍之內(nèi)。相比之下，本文所預(yù)測的糧食和谷物播種面積都略低于《規(guī)劃》的要求，大致低1000萬畝左右。但是，2017年農(nóng)業(yè)部提出在“鐮刀灣”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積1000萬畝，這樣本文預(yù)測的數(shù)據(jù)就與實際情況大致相當(dāng)。

三、結(jié)論與對策建議

基于上述研究結(jié)論，在保障國家糧食安全戰(zhàn)略的前提下，提出如下穩(wěn)步適度擴大休耕規(guī)模的建議：

1.有計劃有步驟地穩(wěn)步擴大休耕規(guī)模。首先，在休耕規(guī)模上要“前小后大”，前期的休耕面積可以小一些，后期根據(jù)情況穩(wěn)步適度擴大，因為通過前期的試點，積累了成熟經(jīng)驗，同時，前期休耕的耕地在后期將會陸續(xù)投入糧食生產(chǎn)，而且產(chǎn)量會比原來要高；其次，在休耕計劃上要“自上而下，提前謀劃”，農(nóng)業(yè)部要根據(jù)國內(nèi)外糧食供求形勢，對今后一定時期內(nèi)的糧食供求變化作出科學(xué)的預(yù)判，提前謀劃今后一段時期的休耕計劃，安排休耕指標(biāo)，并根據(jù)各省市區(qū)的耕地實際情況分解休耕指標(biāo)，此外，農(nóng)業(yè)部要加強督促檢查工作，評估休耕工作的落實情況與休耕效果。

2.科學(xué)合理確定耕地休耕的優(yōu)先次序。一是在休耕次序和時間上依次進行，優(yōu)先安排生態(tài)環(huán)境惡化的地塊休耕，尤其是那些耕地質(zhì)量低下、生態(tài)嚴(yán)重退化、耕地嚴(yán)重污染的地區(qū)要優(yōu)先考慮休耕；然后安排資源趨緊的地塊休耕，主要是指那些水資源短缺、地下水超采、土壤肥力下降、鹽堿度增加的地區(qū)；最后安排地力透支、復(fù)種指數(shù)較高的地塊休耕，主要是指那些耕地本身質(zhì)量比較好，但由于長期高強度、超負(fù)荷利用，復(fù)種指數(shù)高，耕地得不到休息，耕地質(zhì)量出現(xiàn)下降的地區(qū)。二是不同地區(qū)的休耕同時進行，但要區(qū)分不同地區(qū)的休耕比例和規(guī)模，生態(tài)環(huán)境惡化的地塊休耕比例要高一些，資源趨緊的地塊休耕比例適中，地力透支的地塊休耕比例稍低。

3.年休與季休相結(jié)合。對于生態(tài)環(huán)境惡化的地塊，以年休為主，因為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)不是短時間能見效的；對于資源趨緊的地塊，年休與季休相結(jié)合，這種地塊，要根據(jù)實際情況和需要，實行年休與季休相結(jié)合；對于糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)地力透支的地塊，以季休為主，因為保障國家糧食安全的任務(wù)主要依靠優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，目前，我國很多糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的耕地地力透支，已出現(xiàn)質(zhì)量下降的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致糧食產(chǎn)量和糧食質(zhì)量的下降，更影響了糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，因此，應(yīng)該給這些地方的耕地放個“小長假”，采取季休與輪作相結(jié)合，以輪作為主，季休為輔，適度降低復(fù)種指數(shù)。

4.積極推進馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略。2015年我國正式啟動了馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略，將馬鈴薯列為四大主糧之一，2016年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于推進馬鈴薯產(chǎn)業(yè)開發(fā)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年三成馬鈴薯成為主糧。隨著馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略的推進，其在主糧消費中所占比重的增加，就可以騰出更多的耕地進行休耕。

5.主要對現(xiàn)有玉米種植地進行休耕，保證口糧絕對安全。2016年國家在進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，主要是在“鐮刀灣”地區(qū)調(diào)減了非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植面積，農(nóng)業(yè)部提出2017年在“鐮刀灣”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積1000萬畝。該地區(qū)多是生態(tài)脆弱的地區(qū)，調(diào)減下來的耕地，一部分可以考慮納入休耕，擴大休耕面積，一部分可以用來種植馬鈴薯、小麥或其他雜糧等。同時，要在保證口糧絕對安全的前提下適度擴大休耕規(guī)模，必須要對稻谷、小麥、玉米和馬鈴薯四大主糧實施差異化的補貼和支持政策，進一步堅持并完善對稻谷和小麥的最低收購價政策，堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，健全生產(chǎn)者補貼制度，將馬鈴薯列為玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的替代作物，強化馬鈴薯主糧化的政策扶持。