姜長云

（國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，北京　100038）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學辨識其重點、難點和基點，對于推進鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。筆者認為，根據(jù)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點應(yīng)包括6個方面，即推進產(chǎn)業(yè)興旺、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能；推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平；促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛，推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展；加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系；提高農(nóng)村民生保障水平，打造生活富裕新鄉(xiāng)村；推進體制機制創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給。其中，推進產(chǎn)業(yè)興旺、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，其他五方面也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基點，則是加強和改善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導。

一、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點

（一）打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，增強貧困群眾獲得感

習近平總書記反復強調(diào)，在“全面建成小康社會決勝期”，“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗”。習近平總書記還反復要求“確保脫貧工作務(wù)實，脫貧過程扎實，脫貧結(jié)果真實，讓脫貧成效真正獲得群眾認可、經(jīng)得起實踐和歷史檢驗”。到2020年，按期兌現(xiàn)現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的扶貧目標，是我們黨向全國人民的莊嚴承諾，也是推進鄉(xiāng)村振興過程中必須實現(xiàn)的“小目標”和硬要求。脫貧攻堅越是到最后，越需要攻堅克難，啃下最難啃的“骨頭”。因此，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)屬于全面建成小康社會“硬仗中的硬仗”，是當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“難點中的難點”。習近平總書記提出，精準脫貧是黨的十九大報告中提出的三大攻堅戰(zhàn)中對全面建成小康社會最具決定性意義的攻堅戰(zhàn)。但目前全國貧困人口只有3 000多萬人，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)直接惠及的人口和區(qū)域占全國的比重并不大，因此不宜作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。當然，把打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點而非重點，并非低估其重要性，而是必須堅守實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是不容質(zhì)疑的“底線”。

2018年中央一號文件提出，“必須堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，既不降低扶貧標準，也不吊高胃口，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作，堅決打好精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定性意義的攻堅戰(zhàn)”，并就瞄準貧困人口精準幫扶、聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力、激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力、強化脫貧攻堅責任和監(jiān)督等做出了具體部署，明確要求做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接。其中許多政策精神富有新意，兼具戰(zhàn)略性和可操作性，但推進和加強其貫徹落實工作仍是一項繁重任務(wù)。

與此同時，要在高度重視脫貧攻堅艱巨性、復雜性和精準施策的基礎(chǔ)上，綜合采取基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)能力建設(shè)“補短板”、引導各類經(jīng)營主體和扶貧志愿者帶動貧困農(nóng)戶增強發(fā)展能力等措施，鼓勵各地加快探索解決“脫貧易、脫困難”“脫貧易、小康難”“脫物質(zhì)貧困易、脫精神貧困難”“暫時脫貧易、持續(xù)脫貧難”等問題，并在2020年全面建成小康社會后，適時推進扶貧工作重點由解決“絕對貧困”問題向緩解“相對貧困”問題的階段性轉(zhuǎn)變。結(jié)合加強民生保障安全網(wǎng)建設(shè)，完善返貧風險防范機制，加強對深度貧困地區(qū)、深度貧困家庭、特殊貧困人口和易返貧人口脫貧解困的政策傾斜支持。在許多地方，幫助貧困農(nóng)戶實現(xiàn)脫貧雖有一定難度，但幫助其解困的“難度系數(shù)”更高。有些農(nóng)戶雖然脫貧了，甚至在收入上基本達到小康水平了，但由于年齡大和農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生產(chǎn)生活中的困難仍然很大，有錢不會花、有錢花不出的問題比較突出，嚴重影響基本的生產(chǎn)生活甚至生存質(zhì)量，亟待通過加強農(nóng)村基本公共服務(wù)緩解其燃眉之急。對許多高齡失能老人和留守老人、留守兒童、留守婦女，尤其如此。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才引進和開發(fā)利用機制，強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵靠人。要調(diào)動一切積極因素，廣聚天下人才而用之，完善人才引進和開發(fā)利用機制顯得尤為關(guān)鍵。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，很大程度上旨在解決當前突出的工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和“三農(nóng)”發(fā)展不充分問題。但工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和“三農(nóng)”發(fā)展不充分，往往導致廣聚天下人才、優(yōu)化鄉(xiāng)村人才引進和開發(fā)利用機制的難度迅速增加，導致人才支撐不足成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的瓶頸制約。因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村人力資本引進和開發(fā)利用機制，強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點之一。

習近平總書記在黨的十九大報告中要求“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍”；“加快建設(shè)人才強國，……努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好局面，讓各類人才的創(chuàng)造活力競相迸發(fā)、聰明才智充分涌流”。這些論述對于強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐富有啟發(fā)價值和指導意義。要在堅持農(nóng)民主體地位的同時，高度重視農(nóng)民視野、理念、實力、人脈、資源動員能力的局限性及其對農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主體作用的制約，將提升農(nóng)民素質(zhì)和精神風貌、增加農(nóng)民發(fā)展機會和促進農(nóng)民致富創(chuàng)業(yè)有機結(jié)合，引導農(nóng)民在推進鄉(xiāng)村振興的過程中增強參與鄉(xiāng)村振興的能力，促進農(nóng)民全面發(fā)展，為更好地堅持農(nóng)民主體地位創(chuàng)造條件。要結(jié)合鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，優(yōu)先支持青年農(nóng)民工在創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興人才保障機制方面發(fā)揮先鋒作用，探索發(fā)揮農(nóng)民主體作用的新路徑。

要結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在以下方面“三管齊下”，實現(xiàn)人才振興與鄉(xiāng)村振興的良性循環(huán)。第一，實施農(nóng)民素質(zhì)優(yōu)先提升工程，并將其作為堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要抓手，促進新型職業(yè)農(nóng)民的培訓和成長。第二，將加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設(shè)與鼓勵科技人才發(fā)揮支撐作用有機結(jié)合，鼓勵涉農(nóng)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀人、能工巧匠和其他專業(yè)人才在推進鄉(xiāng)村振興過程中各展其長、競爭合作。結(jié)合推進鄉(xiāng)村振興的組織創(chuàng)新，實施鄉(xiāng)村振興帶頭人成長提升工程，引導鼓勵各類鄉(xiāng)土人才脫穎而出，轉(zhuǎn)型發(fā)展為涉農(nóng)新型經(jīng)營主體、新型服務(wù)主體，鼓勵科技人員向富有創(chuàng)新能力的涉農(nóng)企業(yè)家或科技經(jīng)紀人轉(zhuǎn)型，增強其對農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村振興的輻射帶動作用。第三，統(tǒng)籌推進事業(yè)引人、感情引人、文化引人、環(huán)境引人，結(jié)合提升鄉(xiāng)村精神、鄉(xiāng)村價值和鄉(xiāng)村文化，廣納社會人才和社會資本到農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，或吸引在智、技、德、官、富等方面各具優(yōu)勢的新鄉(xiāng)賢或志愿者為鄉(xiāng)村振興出謀出力。要結(jié)合引導鼓勵企業(yè)、行業(yè)、社會組織推進城鄉(xiāng)對口幫扶，完善激勵、約束機制，吸引城市各類人才甚至城市居民參與和帶動鄉(xiāng)村振興。要結(jié)合創(chuàng)新體制機制，將創(chuàng)新本土人才開發(fā)利用和提升機制、優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的發(fā)展環(huán)境和疏通城市人才、高級生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)通道有機結(jié)合，鼓勵外來人才更好地發(fā)揮對鄉(xiāng)土人才成長的引領(lǐng)帶動作用。要注意鼓勵探索人才跨界任職，培育人才融合帶動產(chǎn)業(yè)融合新格局。近年來，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，日益引起各級政府、各類涉農(nóng)經(jīng)營主體的重視，導致人才跨界融合的需求迅速凸顯，也在一定程度上對反對“外行領(lǐng)導內(nèi)行”的傳統(tǒng)人才觀提出了挑戰(zhàn)。

此外，要注意利用新鄉(xiāng)賢的鄉(xiāng)土情懷、“三農(nóng)”情節(jié)，通過以情感人、文化留人、激勵提能等多種方式，鼓勵以智、技、德、官、富為不同特色的新鄉(xiāng)賢各展其長、優(yōu)勢互補，在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)，成為鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)者、貢獻者或參與者，帶動鄉(xiāng)村共商共建共治共享水平的提升。要注意引導各類新鄉(xiāng)賢在完善鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮獨特作用，帶動創(chuàng)新村規(guī)民約，提升其在完善鄉(xiāng)村治理中的獨特作用。要通過創(chuàng)新制度和激勵機制，鼓勵和吸引退休專業(yè)技術(shù)人員、退休公務(wù)員、退休企業(yè)家參與鄉(xiāng)村振興，激勵其在推進農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興中增強帶動功能，成為推進農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)導師或產(chǎn)業(yè)興旺的帶頭人。也可鼓勵其利用自身智力、人脈與社會資本，成為各具特色的鄉(xiāng)村振興“策劃師”“工程師”“組織員”“宣傳員”。在具備條件的地方，鼓勵部分新鄉(xiāng)賢進入基層黨支部、村委會，成為增強農(nóng)村基層組織特別是基層黨組織戰(zhàn)略堡壘作用的“助推器”。

（三）開拓投融資渠道，強化鄉(xiāng)村振興的投入保障機制

當前突出的工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和“三農(nóng)”發(fā)展不充分問題，在很大程度上反映了投入保障不足對“三農(nóng)”發(fā)展的制約，也加劇了推進鄉(xiāng)村振興過程中拓展投融資渠道和強化投入保障機制的難度。在許多地方，推進鄉(xiāng)村從衰敗向振興的轉(zhuǎn)變，必須突破投入上的“臨界最小努力”。因此，開拓投融資渠道、強化鄉(xiāng)村振興的投入保障機制，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的又一大難點。

2018年中央一號文件要求“健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加”，并在確保財政投入持續(xù)增長、拓寬資金籌集渠道、提高金融服務(wù)水平等方面專門決策部署，其中許多方面政策“含金量”很高。如“調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例”，“改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)約指標跨省調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興”等。

開拓投融資渠道、強化鄉(xiāng)村振興的投入保障機制，當前鼓勵以銀行為重點的正規(guī)金融創(chuàng)新是必要的，但僅有這些方面遠遠不夠。通過創(chuàng)新制度，推進農(nóng)村金融聯(lián)結(jié)，將正規(guī)金融的資金優(yōu)勢和非正規(guī)金融的信息優(yōu)勢、契約執(zhí)行優(yōu)勢有機結(jié)合，可以更好地適應(yīng)農(nóng)村金融市場的內(nèi)生機制和微觀結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新和增加農(nóng)村金融服務(wù)供給。農(nóng)村金融聯(lián)結(jié)在許多南亞、東南亞國家已經(jīng)取得較大成功，甚至在美國、日本等發(fā)達國家較為普及（郭春林，2016；米運生等，2011），應(yīng)加強引導和支持。

近年來，中國農(nóng)村金融政策和實踐創(chuàng)新不斷展開，但與推進鄉(xiāng)村振興的實際需求相比，農(nóng)村金融服務(wù)供給不足的問題仍然比較突出，這方面的原因固然很多，如有農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融供求特點方面的因素，但在作為農(nóng)村金融需求側(cè)的農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)營主體和作為農(nóng)村金融供給側(cè)的農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)之間，甚至在面向“三農(nóng)”需求的農(nóng)村金融研究者和農(nóng)村金融機構(gòu)、農(nóng)村金融供給研究者之間，溝通對話和換位思考機制不暢，雙方不在一個話語體系和對話平臺的問題也很突出。這在相當程度上制約了農(nóng)村金融、鄉(xiāng)村振興融資機制和金融政策的創(chuàng)新。要鼓勵各地各部門結(jié)合自身特點，探索這些問題的破解之道。

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中開拓投融資渠道，除鼓勵健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融特點的金融體系外，還應(yīng)高度重視以下4個方面的問題。一是鼓勵國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行科學把握在鄉(xiāng)村振興中的職能定位，推動相關(guān)部門創(chuàng)新對國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的考核機制，鼓勵和支持國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在參與鄉(xiāng)村振興過程中更好地深化金融創(chuàng)新、優(yōu)化金融服務(wù)供給，尤其是加大對鄉(xiāng)村振興的中長期信貸支持。二是鼓勵不同類型的金融機構(gòu)順應(yīng)農(nóng)村金融需求分層發(fā)展、分類發(fā)展和不斷增長的規(guī)?；枨?，實現(xiàn)分層、分類和協(xié)同合作發(fā)展。三是鼓勵將推進金融創(chuàng)新與完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置結(jié)合，與推進多層次資本市場、期權(quán)期貨市場、保險市場建設(shè)結(jié)合，與創(chuàng)新農(nóng)村金融差異化監(jiān)管體系結(jié)合。四是將創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興的投入保障機制與完善工商資本、社會投入?yún)⑴c鄉(xiāng)村振興的激勵約束或監(jiān)管機制結(jié)合。

二、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基點

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”，要“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”。2018年中央一號文件專門以第十二大部分六條內(nèi)容就堅持和完善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導決策部署，其力度之大、措施之實、覆蓋之廣泛前所未有。該文件在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則中，將堅持黨管農(nóng)村工作，作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要原則；要求“確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障”。該文件對關(guān)于健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府負責、黨委農(nóng)村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的農(nóng)村工作領(lǐng)導體制，關(guān)于建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導責任制等專門部署，更是為把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置、把黨管農(nóng)村工作的要求落到實處，提供了堅強的政治保障。因此，加強和改善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導，應(yīng)該是推進鄉(xiāng)村振興過程中必須高度重視的基點。當然，加強黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導，要同習近平總書記在黨的十九大報告提出的“不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平”有機結(jié)合，創(chuàng)新黨對“三農(nóng)”工作和鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導方式，提升黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導水平。