伊恩·斯托里

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特朗普政府的2017年國家安全戰(zhàn)略和2019年國防戰(zhàn)略：對東南亞的暗示

伊恩·斯托里

特朗普政府的2017年國際安全戰(zhàn)略和2018年國防戰(zhàn)略規(guī)劃了與中國和俄羅斯的競爭構(gòu)成美國的主要國家安全考慮。

·兩份文件都認為大國競爭中心位于印度-太平洋區(qū)域，中國試圖在這里排斥美國成為頭號強國，以實現(xiàn)區(qū)域霸權(quán)和最終的全球優(yōu)勢地位。

·華盛頓與北京的地緣競爭對東南亞具有重大意味，包括：

1、更復雜的安全環(huán)境，區(qū)域國家日益面臨在中美之間做出無保留選擇的局面。

2、由于美國加強對中國的施壓，北京以增加在南海人工島嶼的軍事存在作為回應，導致南海局勢再度緊張。

3、美國強化推動與東南亞盟友和伙伴國的軍事合作關系，抗衡中國在區(qū)域國家中的防務外交活動擴大。

4、東盟團結(jié)進一步受壓，因此也影響該組織在區(qū)域安全框架中的核心地位。

介紹

2017年12月18日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布任內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略》（National Security Strategy，簡稱NSS），這份獲得國會授權(quán)的政策文件描述了本屆政府的國家安全顧慮，以及應對顧慮將采用的戰(zhàn)略。2018年1月，美國國防部發(fā)布非機密版的《國防戰(zhàn)略》（National Defense Strategy，簡稱NDS），規(guī)劃五角大樓根據(jù)《國家安全戰(zhàn)略》制定的戰(zhàn)略目標。

兩份文件結(jié)合的因素包括，美國外交與國防政策中的傳統(tǒng)思路以及特朗普總統(tǒng)的“美國優(yōu)先”日程。2017年國家安全戰(zhàn)略重申此前歷份國家安全文件表明的美國核心價值與利益的重要性，同時也表明戰(zhàn)略思路顯著調(diào)整。最突出的是，2017年的國家安全戰(zhàn)略在21世紀的第二個10年的國際政策中，呈現(xiàn)了一種現(xiàn)實主義色彩更濃厚、接近社會達爾文主義的國際政策觀點。在特朗普政府看來，由于中俄兩個修正主義強國“挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)”，大國競爭對美國安全的威脅超過恐怖主義。兩國不僅“挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)、影響力和利益”，而且合作，朝著有利自身的方向，修正美國領導的后1945年國際秩序。國家安全戰(zhàn)略認為大國競爭的中心地帶就在印度-太平洋區(qū)域。中國在這里尋求取代美國的主導地位，以實現(xiàn)區(qū)域霸權(quán)，以及最終的全球優(yōu)勢訴求。

國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略對東南亞的影響顯著。因為東北亞的國家間關系已經(jīng)基本確定，美中之間的任何競爭升級比較可能出現(xiàn)在東南亞。當?shù)貐^(qū)域國家與域外強國的關系目前仍然較為波動。美中區(qū)域?qū)沟募觿乐丶觿|南亞安全環(huán)境的復雜性，增加區(qū)域國家外交制定過程的難度，增加南中國海的緊張局勢。同時也將加劇東盟內(nèi)部團結(jié)面臨的外部壓力，進而影響東盟在區(qū)域安全架構(gòu)中的中心地位。

特朗普的國家安全戰(zhàn)略/國防戰(zhàn)略以及美國戰(zhàn)略思想的演變

根據(jù)2017年國家安全戰(zhàn)略的表述，美國處于一個“極度危險的世界中”，面臨3個國家安全的主要挑戰(zhàn)。首要挑戰(zhàn)來自中國和俄羅斯。兩國試圖“挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)、影響力和利益”且“試圖侵蝕美國的安全與繁榮”。第二項挑戰(zhàn)來自屬于“流氓國家”的朝鮮和伊朗。二者通過尋求核武器與支持恐怖主義破壞區(qū)域穩(wěn)定。第三項挑戰(zhàn)來自跨國威脅，包括“圣戰(zhàn)恐怖主義”和跨境犯罪組織。

相對于奧巴馬政府在2010年和2015年提出的國家安全評估，2017年國家安全戰(zhàn)略采納了一種悲觀的世界觀念。根據(jù)奧巴馬時代的文件，美國面臨的挑戰(zhàn)始于10年以前，也就是擊敗基地恐怖主義組織，退出伊拉克與阿富汗沖突，以及走出2007-2008年全球金融危機。其他挑戰(zhàn)包括遏制大規(guī)模殺傷性武器擴散（尤其是來自朝鮮和伊朗的擴散）、全球流行病、網(wǎng)絡攻擊和氣候變化。2010年的國家安全戰(zhàn)略基本對大國關系持樂觀態(tài)度，指出“核戰(zhàn)爭的幽靈已經(jīng)退散”，“主要強國關系融洽”，美國與俄羅斯和中國正在建立“更深入且有效的關系”。只是在2014年俄羅斯兼并克里米亞、2013-2015年中國在爭議群島建立人工島以后，奧巴馬政府的態(tài)度才趨于強硬。2015年的國家安全戰(zhàn)略形容俄羅斯的行為是“侵略”，同時也表達對中國南?；顒拥念檻]。但2015年國家軍事戰(zhàn)略只警示“修正主義強國”存在，但不點名。

與奧巴馬政府的國家安全評估截然相反，特朗普政府認定中俄的對抗構(gòu)成美國今天面臨的主要挑戰(zhàn)，同時降低對恐怖主義威脅的評估，完全無視氣候變化。2017年國家安全戰(zhàn)略和2018年國防戰(zhàn)略明確指出中國和俄羅斯屬于尋求從內(nèi)部“利用其利益，同時破壞其原則和‘規(guī)則路線’”，葬送現(xiàn)有國際秩序，從而“塑造反美國價值與利益世界”的“修正主義強國”。

在調(diào)整美國威脅觀的過程中，2017年國家安全戰(zhàn)略摒棄了華盛頓25年以來的常規(guī)思維，也就是美國接觸中國，中國也更融入國際體系，后者在政治上自由化，并根據(jù)美國助理國務卿左利克2005年的觀點，是一個“負責任的利益相關方”。但在特朗普政府眼中，美國與中國和俄羅斯的接觸未能把那兩個國家變成“友善的行動體兼可信的伙伴”，相反，北京和莫斯科成了美國的戰(zhàn)略競爭者。隨著兩國實現(xiàn)其常規(guī)與核武器現(xiàn)代化，美國的長期軍事優(yōu)勢被侵蝕。據(jù)國家安全戰(zhàn)略表述，中國試圖將其武裝力量變成美國之后“世界上能力最強、資金最充裕的軍力”。

同時俄羅斯試圖恢復其強國地位，并沿著東歐和中亞邊境重建勢力范圍。特朗普政府認為，基于增長中的經(jīng)濟和軍事力量，中國構(gòu)成美國的首要挑戰(zhàn)。因此，印度-太平洋構(gòu)成美中圍繞“自由和壓迫性世界秩序”競爭的核心，特朗普對“亞太”進行了囊括印度的擴大界定。此外，國家安全戰(zhàn)略還指責中國尋求取代美國的區(qū)域霸權(quán)，并且運用經(jīng)濟誘導、影響行動以及軍事恫嚇創(chuàng)建中國為中心的秩序，要求區(qū)域國家“遵從（北京的）政治和安全議程”。當然，國家安全戰(zhàn)略并未排除與中國（及俄羅斯）的合作，因為它也呼吁“對等合作”。

面對上述三大挑戰(zhàn)，國家安全戰(zhàn)略認為，美國必須保護和推動核心國家利益。首先，保護通過強化邊境、阻止違法移民、擊敗恐怖主義、建立多層次反導系統(tǒng)保護美國的本土安全。其次，應當通過復興經(jīng)濟、處理不公正貿(mào)易實踐推動美國走向繁榮。同時，通過重建美國的武裝力量，優(yōu)化國防部官僚體制、強化與盟友和伙伴的關系。第四，通過強化美國在多邊機制中的作用和提倡美國的價值觀，推動美國的影響力。第一、二、四點已見于奧巴馬政府的國家安全戰(zhàn)略，而第三點則反映了里根政府的觀點，因此有回歸冷戰(zhàn)的色彩。

相對于2015年國家安全戰(zhàn)略，2017年版本的最大變化在于“重返亞洲”和“再平衡”的措辭消失，也不再提到特朗普就任時退出的泛太平洋伙伴關系。2017年國家安全戰(zhàn)略取而代之的表達是一個“自由開放的印度-太平洋區(qū)域。”但是，特朗普的印太政策雖然否定多邊自由貿(mào)易協(xié)議，也不太提及推動民主價值觀和人權(quán)理念，但是其內(nèi)容中有強烈的奧巴馬亞洲再平衡戰(zhàn)略元素，表現(xiàn)在2017年國家安全戰(zhàn)略承諾擴大印太盟友和伙伴國范圍，從而創(chuàng)建一個“能夠遏制入侵、維持穩(wěn)定，確保公共空間自由通道的聯(lián)網(wǎng)化安全結(jié)構(gòu)”。

復雜的反應

美國國內(nèi)外各方對國際安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略反應復雜。對國家安全戰(zhàn)略的主要批評之一在于國家安全戰(zhàn)略違背了特朗普的許多觀點和行為。比如，國家安全戰(zhàn)略批評“對手”插手美國的國內(nèi)政治，而特朗普卻怠于批評俄羅斯總統(tǒng)瓦爾德邁爾·普京，甚至在他推出國家安全戰(zhàn)略之前稱贊美-俄反恐合作；國家安全戰(zhàn)略提到升級美國外交能力的必要，而美國政府卻希望削減國務院30%的預算。國家安全戰(zhàn)略談論美國在多邊組織中的領導地位，而特朗普卻帶領美國退出《巴黎氣候變化協(xié)議》和《泛太平洋伙伴關系》，同時批評許多美國為其創(chuàng)始國的多邊組織，包括北越、聯(lián)合國和世界貿(mào)易組織。這種悖論無疑導致“國際主義者”與特朗普政府中持“美國優(yōu)先論”的本土主義者的緊張關系。不過，至少在制定國家安全戰(zhàn)略時，國際主義者的影響力似乎高于本土主義者。

俄羅斯與中國毫無意外地對國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略兩份文件持否定態(tài)度。中國外長呼吁美國“停止刻意歪曲中國的戰(zhàn)略意圖”，“放棄冷戰(zhàn)思維”并聚焦雙邊合作。中國國防部長稱國家安全戰(zhàn)略“毒害”美中關系。俄國對國家安全戰(zhàn)略的“帝國主義本質(zhì)”及美國“無意放棄單極世界”的立場感到遺憾。

美國的盟友與伙伴基本沉默，但澳大利亞防長（Marise Payne）表示堪培拉對國防戰(zhàn)略中的那些表述存在類似顧慮，但外長（Julie Bishop）指出，澳大利亞并未視俄羅斯和中國為威脅。

對東南亞的潛在影響

國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略中的4個主題可能直接影響：首先，大國競爭，尤其是美中博弈的可能性增加；其次，美中南海爭議；第三，特朗普政府可能致力于強化美國的盟友與伙伴國關系；以及最后，東盟的作用。

大國競爭

美中之間出現(xiàn)一種更具競爭性的動態(tài)。前者試圖阻止后者的影響力上升。局面將導致區(qū)域安全環(huán)境復雜化，也使東南亞各國難以平衡與美中的關系。在某些議題上，東南亞國家將日益面臨在兩國之間做出困難選擇的境地。盡管大國競爭導致東南亞國家能夠在兩國之間博弈，并謀取經(jīng)濟利益，但公開的戰(zhàn)略競爭可能導致區(qū)域國家面臨美中非此即彼的尷尬選擇。

任何美中競爭都可能加劇日中在東南亞的競爭并強化俄中關系。日中競爭將主要發(fā)生在經(jīng)濟領域，比如高速鐵路項目競爭，而后者可能導致由于俄羅斯加速向中國轉(zhuǎn)移防務技術，而強化中國的軍事能力。俄羅斯還可能就南海問題向中國提供更多外交支持。

南海分歧

國家安全戰(zhàn)略嚴厲批評中國在南沙列島7個島礁上的軍事設施建設，認為相關舉動“危害海上貿(mào)易自由流動，威脅其他國家的主權(quán)并破壞區(qū)域穩(wěn)定”。國家安全戰(zhàn)略斷言，美國將“強化我們對海洋自由以及根據(jù)國際法和平解決海洋和領土爭端的承諾”。而國防戰(zhàn)略則強調(diào)確?！肮部臻g的自由開放”。

華盛頓對中國在南沙行動的批評及其支持重要水域航行自由的立場并不新穎，但國家安全戰(zhàn)略的口吻暗示，特朗普政府可能尋求在南海應對中國的強硬立場?？赡艿呐e措選項包括增加美國?？哲娫谥袊刂频哪虾u礁附近水域的“航行自由行動”（FONOPS）的頻率，2018年1月17日，就在國防戰(zhàn)略公布2天以后，美國海軍在黃巖島附近實施航行自由行動似乎并非偶然。如果美國計劃增加在南海執(zhí)行航行自由行動的力度，中國可能以增加在人工島礁上的軍事存在作為回應。兩種反應都可能加劇美中摩擦，并可能導致中國與東南亞聲索國之間的緊張關系，雙方關系原本在2016年趨于緩和。

美國的盟國與伙伴國

與奧巴馬政府的“重返亞洲”類似，國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略都鼓吹美國加強與區(qū)域盟友和伙伴國的聯(lián)系。就東南亞而言，國家安全戰(zhàn)略承諾“再強化”美國與泰國和菲律賓的同盟關系（兩種關系近年來都面臨緊張局面），同時強化與“合作性海洋伙伴國”，即新加坡、越南、印尼和馬來西亞的關系。國家安全戰(zhàn)略還呼吁增強執(zhí)法、防務、情報領域的合作，應對恐怖主義威脅。

國防戰(zhàn)略則建議增加美國軍方及他國同行在印太區(qū)域的行動關聯(lián)，創(chuàng)建“聯(lián)網(wǎng)化安全架構(gòu)”。其內(nèi)容進而解釋，密切的防務關系需要美國推動對區(qū)域國家的武器銷售、增加聯(lián)合軍事演習的頻率、規(guī)模和禁毒（包括美國領導的多邊演習如泰國境內(nèi)舉行的年度“金色言金蛇”演習）。協(xié)助各國改善其海洋領土預警能力以及軍事設備海外投放能力。

東南亞國家已經(jīng)預先感受到了美國國防部推動改善與區(qū)域國家軍事紐帶的舉措。在國防戰(zhàn)略公布后，美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯曾經(jīng)訪問越南和印尼兩個東南亞海洋和大陸子分區(qū)的最重要國家。其日程的最優(yōu)先思想是擴大和深化與這兩個國家的軍方間接觸，兩國都是南海爭端參與方，且在多個層面上曾與中國有沖突。在印尼，雙方討論全面恢復美國與印尼特種部隊的軍事訓練關系，進一步推動美國向印尼銷售F-16戰(zhàn)斗機，反恐合作以及改善印尼在納土納列島周邊區(qū)域的海洋領土預警能力。在河內(nèi)，馬蒂斯與越南領導人討論南海問題和更緊密的防務合作，包括美國航母于3月訪問峴港，這也是越南戰(zhàn)爭以來的首次這類行動。

馬蒂斯之后是美國大使蒂娜·凱達諾（Tina Kaidanow）政治軍事事務主要助理國務卿于1月底訪問越南舉行雙邊安全對話。據(jù)報，凱達諾討論了美國對越南的武器銷售，旨在改善越南的軍事能力，同時也試圖減少俄國的影響。后者是冷戰(zhàn)以來越南的主要裝備供應源。美國增加其印太軍事存在意圖的另一標志來自《華爾街日報》報道，其披露國防部曾經(jīng)考慮部署重裝機動海軍陸戰(zhàn)隊遠征單位與區(qū)域各國軍方協(xié)同訓練。

盡管部分東南亞國家歡迎與美國的密切軍事合作，但其他國家態(tài)度猶豫，擔心被中國視為參與美國領導的遏制戰(zhàn)略。應對美國增加與東南亞軍方的行動互動性，中國可能尋求擴大區(qū)域內(nèi)的軍事外交活動，包括港口訪問、出售武器和聯(lián)合軍事演習。

東盟的角色

盡管國家安全戰(zhàn)略稱東盟為印太區(qū)域架構(gòu)的“中心”，但其內(nèi)容并未觸及美國將如何強化與該區(qū)域組織的關系，或者東盟領導的論壇在大國博弈時代將扮演何種角色。在一個美中對抗升級的時代里，東盟的團結(jié)可能面臨日益嚴重的壓力，尤其是圍繞南海問題將影響東盟表達共同立場和發(fā)揮區(qū)域安全框架中心作用的能力。

結(jié)論

由于現(xiàn)任美國總統(tǒng)任期內(nèi)的國際政治新變化，美國的國家安全和防務戰(zhàn)略經(jīng)歷了顯著修改。因此，2017年國家安全戰(zhàn)略和2018年國防戰(zhàn)略中呈現(xiàn)的安全顧慮以及戰(zhàn)略可能在未來3年經(jīng)歷修改。不過，就近期和中期而言，兩份政策文件可能在預測美國與俄中的地緣政治和地緣經(jīng)濟博弈方面判斷正確。美中之間更具競爭性的關系導致東南亞戰(zhàn)略環(huán)境和區(qū)域各國的外交決策復雜化，同時削弱東盟的團結(jié)性，進而影響該組織在區(qū)域安全架構(gòu)中的中心地位。

（原載新加坡東南亞研究所《觀點》2018年第9期）

隨 緣 編譯