任大鵬，呂曉娟

（中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院，北京 100083）

2017年修訂通過的新《農民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）第一條闡明了立法目的。與2006年頒布的法律不同，新法將“規(guī)范合作社的組織與行為”置于首位。這是由于合作社發(fā)展實踐中出現多種形式違背《合作社法》基本制度的行為。制度實施中的偏移極易導致小農戶權益受損，農民主體地位被沖擊，甚至導致合作社不再是農民的合作社，而是農業(yè)企業(yè)的合作社。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全農業(yè)社會化服務體系，實現小農戶與現代農業(yè)發(fā)展的有機銜接。這表明，在今后一段時期內如何引導小農戶參與現代農業(yè)發(fā)展，使其公平分享現代農業(yè)發(fā)展收益，提高小農戶經濟社會地位，是農業(yè)農村現代化發(fā)展中的重要任務。

相對于其他現代農業(yè)生產經營主體而言，作為一類自愿聯合、民主控制的互助性經濟組織，合作社在銜接小農戶與現代農業(yè)發(fā)展中具有突出優(yōu)勢，是實現農民組織化、助推農民發(fā)展農業(yè)、保障農民權益的核心載體（孔祥智等，2018）。從發(fā)達國家經驗看,農業(yè)產業(yè)化經營往往因農民合作社參與而更有效率，也更利于小農戶利益公平性（郭慶海，2018）。從合作社自身特征看，盡管合作社對外追求經濟利益最大化，但對內則拋卻“營利性”目標，以服務成員為主要任務，小農戶是合作社成員構成主體，因此合作社主要服務對象是小規(guī)模農戶。2007年開始實施的《合作社法》更以立法的形式明確農民在合作社中主體地位，設定若干制度鞏固小農戶在合作社中的民主權利和經濟利益。

一、《合作社法》保護小農戶權益的制度設計

我國農民專業(yè)合作社是以農民為主體、以服務成員為主要任務，以帶動小農戶發(fā)展、保護小農戶權利為價值導向，并確立“按交易量返還為主”的盈余分配原則、重大事項通過成員大會決議的民主控制原則和入社自愿、退社自由原則。2007年《合作社法》的頒布實施，明確合作社基本內涵、基本原則、法律人格、治理結構、財產權屬、分配制度等，為合作社組織和生產經營確立規(guī)范化發(fā)展路徑。當前我國農民專業(yè)合作社復雜多樣，但作為一種制度化經濟組織，其本質規(guī)定性相同，合作社基本原則是其本質性規(guī)定的最明確體現（徐旭初等，2017）。2017年底修訂通過的新《合作社法》雖有諸多制度創(chuàng)新，但其對于合作社基本原則和主要特征的本質性規(guī)定未發(fā)生根本性變化，對合作社中小規(guī)模農戶成員利益保護的法律意旨未變。

（一）成員數量上堅持以農民為主體

合作社主要成員是小規(guī)模農戶，通過加強成員間互幫互助以突破小規(guī)模生產不經濟的限制?！逗献魃绶ā返谒臈l確立合作社的首要原則是：“成員以農民為主體”，第二十條第一款規(guī)定，“農民專業(yè)合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的百分之八十”?？梢?，從立法意圖看，合作社是以農民為主的經營主體，合作社主要服務對象是小農戶?！逗献魃绶ā返谑龡l第一款規(guī)定：“農民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產，以及章程規(guī)定的其他方式作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產除外。”這是土地經營權得以作價出資到合作社中的資格首次為法律所認可。該條款不僅使合作社通過吸收入股獲得可供經營使用的土地，更使得缺乏資金的小農戶具備得以作價出資的財產而有機會分享合作社的資本盈余。通過土地經營權出資可完善以合作社核心成員貨幣出資為主形成的資本結構，進而改變合作社中少數出資成員控制合作社的情形，提升小農戶成員在合作社中的話語權。

但是，理想狀態(tài)下具有資源同質性、身份同一性特征的以普通小農為主體的成員組成結構，往往因缺乏資金而難以長久助力合作社發(fā)展。農民專業(yè)合作社想要在農產品初級市場中取得發(fā)展優(yōu)勢，不可避免需要倚重資本等其他生產要素的貢獻，吸納各類資源所有者成為合作社成員，并實現土地、勞動力、社會資本等資源的合理配置（何安華等，2012）。因此，《合作社法》第二十條第二款規(guī)定：“成員總數二十人以下的，可以有一個企業(yè)、事業(yè)單位或者社會組織成員；成員總數超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織成員不得超過成員總數的百分之五?！贝艘?guī)定既符合我國合作社發(fā)展歷史和現實，更體現希望借助公司、大戶等具備一定資本基礎成員的實力引領，促進小農戶發(fā)展，使全體成員共享合作社發(fā)展收益的立法意圖。

（二）表決方式上以農民為主體

合作社是由其社員民主控制的組織，其發(fā)展方針和重大事項應通過召開成員大會民主議決。完善的治理結構和有效運行的治理機制是農民專業(yè)合作社持續(xù)發(fā)展的前提，也是合作社經營活動惠及農民成員的重要保障。成員既是合作社惠顧者，也是合作社所有者，全體成員均有權平等享有參與民主管理的權利，通過參加成員大會對諸如修改章程，選舉和罷免理事長、理事、執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會成員，決定重大財產處置、對外投資、對外擔保和生產經營活動中的其他重大事項作出表決。

《合作社法》第二十二條規(guī)定，“成員大會選舉和表決實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權?！背蓡T大會由全體成員組成，是合作社的權力機構，具有不同于其他經營主體的表決權分配方式?！耙蝗艘黄薄泵裰鞴芾碇贫扔沙蓡T特殊身份決定，實行所有權與管理權結合的原則。此原則的有效落實需要事先假定社內成員的（稟賦）同質性和（身份）同一性（徐旭初等，2014），成員擁有同等話語權。目前，能人主導、大戶控制已成為大量合作社現實的治理結構（崔寶玉等，2014；潘勁，2011），忽視資本要素在合作社發(fā)展中的作用，將無法凝聚公司、大戶等帶動小農戶共同發(fā)展的積極性。因此在民主管理制度中出現對資本要素妥協的制度安排——允許合作社通過章程賦予出資額或與本社交易量（額）較大、貢獻較多的成員以“一人多票”的附加表決權。盡管如此，合作社“一人一票”為核心的成員多數決制度下，以資本要素入股的成員行使附加表決權產生的影響力有限。原因有二：一是《合作社法》限制公司、大戶等主體的表決權，規(guī)定“附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十”。二是當全體成員均積極參與成員大會、參加民主管理時，“一人一票”的表決權分配基于農民成員不得低于80%的成員身份占比，將使農民成員表決權在總票數中居于多數，直接影響表決結果。如此可保障小農戶的“發(fā)聲權”，進而保障合作社的重要決策符合農民主體的意愿。

（三）利益分配上以農民為主體

合作社盈余分配制度是合作社核心制度，其意義在于對合作社中出資成員與不出資但利用合作社服務成員的利益間相互關系的妥當處理（任大鵬，2006）。合理的分配制度是農民專業(yè)合作社的靈魂，是吸引農民加入的核心競爭力。公司的“資合”特征決定其“按股分紅”的分配制度，合作社的“人合”性質及保護小農、促進小農的價值追求決定其按交易量返還的分配制度（鄭丹，2011）。盈余按交易量比例返還、資本報酬有限的原則，是合作社遵循的基本原則之一，也是合作社與普通公司制企業(yè)和非營利性組織間最明顯的區(qū)別（孔祥智等，2014）。

傳統(tǒng)合作社基于“弱者聯合”性質，在分配制度上不是按股權和出資多少，而是以成員和組織交易量為依據分配。這導致合作社削弱對資本的吸引、聚集能力，難以形成規(guī)模經濟，缺乏市場競爭力，致使發(fā)展受阻。盡管實踐中對如何落實合作社盈余分配制度存在爭議，但新修訂的《合作社法》仍堅守“資本報酬有限”原則?！逗献魃绶ā返?條規(guī)定，“盈余主要按照成員與農民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”。相對于追求資本報酬的大戶而言，小農戶是合作社的所有者、交易者、服務利用者，是與合作社交易的主體，其對合作社的貢獻主要體現在與合作社交易量中。交易量越大，對合作社貢獻量越大，可得盈余分配越多。按交易量分配盈余是對小農戶利益的傾向性保護。

（四）通過退社自由原則保護小農戶利益

根據《合作社法》規(guī)定，農民專業(yè)合作社成員以其賬戶內記載的出資額和公積金份額為限對合作社承擔責任，入股財產成為合作社對外向債權人承擔責任的具有擔保性質的財產。合作社作為一種利益共同體，成員為謀求更多服務和利益而加入農民專業(yè)合作社，但各社員間必然會因不同利益訴求產生沖突，在保障合作社決策有效實施的同時，也應注重異議成員的權利保護?！逗献魃绶ā焚x予成員可通過自愿申請的方式退出合作社的權利，并終止作為成員應當對合作社經營活動和債權債務關系所應承擔的權利和義務?！逗献魃绶ā返诙鍡l規(guī)定，“成員要求退社的，應當在會計年度終了的三個月前，向理事長或理事會提出書面申請”。申請退社的成員其資格自會計年度終了時終止，資格終止的成員應按章程規(guī)定分攤資格終止前本社的虧損及債務。保障小農戶退社自由的權利有助于保障小農戶在合作社遭遇經營困境且對“扭虧為盈”失去信心時及時止損，這對無力應對自然風險和市場風險的小農戶維持生計穩(wěn)定具有深遠意義。

（五）通過約束管理者行為保護小農戶利益

《合作社法》第36條規(guī)定，“農民專業(yè)合作社的理事長、理事和管理人員不得侵占、挪用或者私分本社資產；不得違反章程規(guī)定或者未經成員大會同意，將本社資金借貸給他人或者以本社資產為他人提供擔保；不得接受他人與本社交易的傭金歸為己有；不得從事損害本社經濟利益的其他活動”。如若違反，則違法所得收入歸該合作社所有；對該合作社造成損失，應承擔賠償責任。第三十七條規(guī)定禁止兼任業(yè)務性質相同的其他農民專業(yè)合作社的理事長、理事、監(jiān)事、經理。這從責任承擔角度拉起“警戒線”，從“競業(yè)禁止”角度預防性地規(guī)范理事長等管理者。

對管理者的約束還體現在成員對合作社的監(jiān)督權利上。按照《合作社法》規(guī)定，成員可通過代表大會決議等方式罷免不稱職的合作社領導人，可通過查閱會計賬薄等方式監(jiān)督合作社經營活動，還可以授權監(jiān)事會或者執(zhí)行監(jiān)事監(jiān)督合作社事務。成員監(jiān)督權的實現可保障小規(guī)模農戶對自我利益的保護，防止合作社管理者侵犯包括小農戶在內的全體成員的利益。

二、《合作社法》實施中小農戶權益保護的現實偏移

（一）成員注冊困局

依照法律規(guī)定和登記條例，農民專業(yè)合作社注冊登記須提交相應法律文件，其中包括體現成員身份的成員名冊，以便確認合作社成員中農民成員是否達到法定80%的要求。實踐中，成員身份審核存在諸多問題。一方面，部分合作社設立者為成功注冊合作社而用家人、親戚、鄰居、朋友的身份證去登記機關登記備案，但提供證件的成員并未真正參與合作社后續(xù)的生產經營中，成為“掛名成員”。另一方面，因為農民身份審查的復雜性，部分登記機關暗示擬注冊的合作社減少成員數量以降低審查成本。另外，部分合作社向登記機關提供的成員名冊僅限于出資成員，大量未出資但利用合作社服務的小規(guī)模農戶成員在登記名冊中未體現。最后，一些合作社在發(fā)展過程中吸收大量新成員，但因變更登記繁瑣，合作社登記名冊中不及時更新。上述問題均導致合作社實有成員與注冊成員不一致，尤其是小農戶成員資格在成員名冊中缺失，致使小農戶在合作社中享有的民主權利和經濟利益無法得到法律保護。

（二）“委托-代理”機制下小農戶參與民主管理權利受限

合作社基本原則的核心是社員對合作社資產享有所有權、對合作社活動享有控制權、對合作社收益享有受益權（梁劍鋒，2015）。成員參與合作社事務管理，是所有者、使用者、管理者身份統(tǒng)一的合作社特性的體現。基于民主、平等理念建立的合作社，需要充分保護每位成員對合作社治理的參與權利。因此，應充分尊重合作社普通成員的意志，充分發(fā)揮小農戶對合作社經營管理的參與作用。但在實踐中，由于成員間存在資源稟賦差異，以理事長為代表的擁有優(yōu)勢資源的核心成員在合作社中具有較強控制力。部分農民專業(yè)合作社的社員大會被理事長控制，成員大會權力虛置、形式化現象較突出，如成員大會的召集和議事程序不規(guī)范，成員選舉權和表決權易被剝奪；成員大會變成單一的成員分紅大會等。同時，法律規(guī)定的成員權利體系不完善，如未明確規(guī)定成員對理事長等管理人員侵害合作社和成員利益的訴訟權利和理事會不合理決議的撤銷權，成員權益受損害難以實現賠償請求等。在規(guī)模較大的合作社中，“一人一票”民主表決變?yōu)榘闯鲑Y比例表決，因部分社員出席社員大會需要負擔一定費用，如交通費、住宿費等，而表決權權重較低，導致作為“外圍”普通成員的小農戶較少參與成員大會，而是默認由理事長等領辦精英決策、管理?！逗献魃绶ā返闹贫壤硐朐趯嵺`中被忽視，多數普通農民在合作社中的話語權無法充分體現，小農戶利益極易受損。

為降低合作社民主治理成本、提高小農戶參與度，《合作社法》規(guī)定當合作社成員人數超過150人時可通過章程設置成員代表大會，由成員代表代為行使表決權?！妒痉墩鲁獭返诙l第二款規(guī)定，成員代表應“以其受成員書面委托的意見及表決權數，在成員代表大會上行使表決權”。在規(guī)模較大的合作社中設置成員代表大會具有一定積極意義。通常選定的成員代表與被代表的成員在生產生活中交往密切，社會評價的約束作用可提高成員代表的誠信意識和責任意識，能夠負責任地傳達意見與參與表決，可最大程度保障社員知情權，消除社員與合作社間隔閡，利于合作社事務開展。但這種代表制度實為代理制度，在實踐中對提升民主管理效率的作用并未達到預期（曲承樂，2018）。成員代表往往只按照本人意愿行使投票權，不能體現被代表小農戶意志，導致委托代理失真。新修訂的《合作社法》雖然對代表人數做了要求，但合作社中治理權上移現象仍突出。

（三）公積金提取和使用不規(guī)范侵害小農戶利益

《合作社法》第42條規(guī)定，“農民專業(yè)合作社可以按照章程規(guī)定或者成員大會決議從當年盈余中提取公積金”，提取后的公積金應量化為每個成員份額并計入成員賬戶中，可用于彌補虧損、擴大生產經營或轉為成員出資?；诤献魃缱灾螌傩?，法律未對合作社提出法定公積金要求，而是由合作社根據需要自主決定公積金提取。實地調研發(fā)現，已有部分合作社依靠公積金支持成功應對市場開拓期的經營風險。如湖北省荊州市凝農水產生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社，在打開西安河鮮市場時受當地魚販聯合排擠，因合作社及時啟動公積金填補魚類價格對外銷售的虧損，成功應對市場競爭風險。但在諸多合作社實際生產經營中，公積金提取隨意性過大，無章程條款或成員大會決議依據而提取公積金，實質上是對成員獲取收益權利的擠壓。部分合作社將公積金改為風險金，以規(guī)避法律關于公積金須量化到成員賬戶的義務，也是對成員經濟利益的侵犯。公積金不量化至成員賬戶，成員通過參與交易促進合作社發(fā)展的貢獻無法表現；成員退社時也無從主張返還公積金份額；在合作社解散清算時，成員難以實現公積金分割權利。

（四）小農戶獲得盈余返還面臨現實困境

《合作社法》規(guī)定交易量返還為主的分配原則，是保護小農戶經濟利益的重要保障，但該原則在實踐中面臨挑戰(zhàn)。根據調查發(fā)現，近90%的合作社在盈余分配中采用完全按出資額分配的方式，極少的合作社按交易量（額）返還盈余（孔祥智，2012），按股份分紅的合作社比例明顯高于按交易額（量）返還的合作社（鄭丹，2011）。按股分紅的分配方式使合作社出現異化為公司形式的趨向。

當前，合作社利潤分配股份化趨勢明顯。在土地經營權入股合作社后，合作社服務功能轉化為生產功能，基于服務利用而形成的交易量在此類合作社中逐漸消失。在新《合作社法》修改可出資財產范圍前，國內便出現諸多合作社許可農民以土地經營權作價的方式入股。入股農民專業(yè)合作社的土地承包經營權作價后以資本形式記入，是一種社員出資形式，并成為農民專業(yè)合作社責任財產（溫世揚等，2014）。土地經營權入股是否屬于成員與合作社間交易，在學術界存在爭議。如不算作交易量，當社員不參與產品生產時，該類合作社與成員間交易量近趨為零，惠顧額返還原則無法落地，大股東取代分散小農戶成為合作社發(fā)展真正受益人（郭翔宇等，2018）。將土地經營權入股視為交易量，由于入股性質不一致，土地股與貨幣股間地位不平等成為新問題。

（五）內部監(jiān)督機制不完善

合作社內部治理結構設置上與公司相似。執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會是合作社的監(jiān)督機關，由成員大會選出，代表全體成員監(jiān)督和檢查理事會的工作。監(jiān)事會的職權是法定職權，監(jiān)事會必須在法定職權范圍內行使權力。根據我國《合作社法》規(guī)定，由執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會負責對本社財務做內部審計，審計結果應向成員大會報告。但大部分合作社不具備外聘審計人員的經濟實力和管理意識；而成員大會的主要成員是農民，自成員大會中選出的監(jiān)事往往缺乏必備的審計知識，合作社監(jiān)事會權利難以有效落實。另外，《合作社法》中“農民專業(yè)合作社可以設執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會”的規(guī)定，并無強制性設立執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會的要求，使實踐中很多規(guī)模較小的合作社省去執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會，立法本意的不設置監(jiān)督機關而由成員直接監(jiān)督的渠道不暢通，監(jiān)督活動無從開展，使核心成員的管理行為及成員的權利保護缺乏內部監(jiān)督的約束和保障。出于“低風險、高收益”的愿望，機會主義極易促使以理事長為核心的合作社內部人員，利用小農戶的消極心態(tài)而選擇性地披露消息甚至放棄召開成員（代表）大會，做出損害小農戶而利于自身的經營決策。一旦“管理層”存在主觀惡意，在監(jiān)督機構缺位的制度設計下，難以在合作社生產經營過程中有效發(fā)揮實時監(jiān)管、防患未然的作用，小農戶利益更易受到侵害。

（六）除名制度存在“濫用”風險

除名是成員資格喪失的方式之一。具有人合性質的有限責任公司在近年的司法實踐中，多次出現開除股東、強制股東轉讓股權或強制收回股權的糾紛。對此，公司法學界一般認為股東除名制度是“維系股東間緊密關系的本質需要、懲治股東義務違反者的特定需要和剔除公司內異己分子的客觀需要”，是當用盡其他手段仍無法解決股東不合作問題時的最后選擇。有學者認為除名制度是股東行使集體性的防衛(wèi)權，以除名為由確保法人存在價值及其他股東繼續(xù)經營公司的權益（楊君仁，2000）。在其他國家和地區(qū)，股東除名常用于替代解散公司之訴以緩解公司僵局。同樣具有高度人合性的合作社法人，其成員構成具有相對封閉性，成員性格、能力、合作意識等均對合作社生產經營產生直接或間接影響。新《合作社法》第二十六條規(guī)定，當出現“成員不遵守農民專業(yè)合作社的章程、成員大會或者成員代表大會的決議，或者嚴重危害其他成員及農民專業(yè)合作社利益”的行為時，可經成員大會或成員代表大會表決通過予以除名。允許合作社采取民主表決將“少數股東”除名這一非常規(guī)的糾紛解決方案，蘊含對合作社成員民主控制、意思自治的尊重，也有助于發(fā)揮警示和懲戒作用。但當前《合作社法》對除名事由的具體情形缺乏明確規(guī)定，也不屬于需要以本社成員總數表決權三分之二以上的“絕對多數”決議事項，存在核心成員濫用該除名條款將異議成員排擠出合作社的風險。這顯然違背合作社相關立法的價值追求，違背合作社民主控制原則，不利于帶動小農戶實現生產經營的互助共贏目標。

三、總結和建議

農民專業(yè)合作社是農民為保護個體利益聯合起來的人治集合，其出發(fā)點是更好地組織小農戶參與市場競爭從而獲得經濟回報。合作社經營管理狀況與小農戶密切相關。鑒于資本、勞動力、土地和信息等生產要素在合作社發(fā)展中的重要作用，以領辦人為代表的核心成員往往憑借其資源優(yōu)勢取得理事長等管理人資格。出于經濟人本能，核心成員往往不滿足于當前附加表決權的“優(yōu)待”而欲獲取更多話語權；當小農戶只是希望借助合作社這一平臺解決農產品的生產、銷售難題時，就不會過多關注合作社日常生產經營甚至放棄行使表決權的機會，這為核心成員獲取實際控制權提供了可能，極易造成合作社內部治理結構偏移，并沖擊民主管理原則，最終損害小農戶合法權益。

當前《合作社法》以規(guī)范合作社發(fā)展、更好保護小農戶合法權益為首要立法目的的制度設計，在實際操作環(huán)節(jié)出現諸多偏離，應進一步推進法律修改或完善章程，以更好保護小農戶權益：（1）選任合格成員代表，通過完善章程明確代表行使代表權的方式，保障小農戶通過成員代表這一渠道有效表達意思。（2）完善內部監(jiān)督機制，賦予小農戶參與監(jiān)督的權利，在生產經營過程中及時反饋意見，避免核心成員濫用信息優(yōu)勢損害小農戶權利。（3）提高除名制度的適用門檻，給小農戶更多改正與參與的機會。當多次勸誡仍無改正且嚴重損害合作社及成員利益時，方可啟動除名程序，但需由法律明確規(guī)定，該決議應由本社成員表決權總數三分之二以上通過方可生效。（4）堅持盈余分配按交易量返還為主，完善土地經營權入股的合作社股權體系與盈余分配制度，不能體現交易量返還為主的合作社應改制為有限責任公司。