羅 強(qiáng)

（341000 江西理工大學(xué) 江西 贛州）

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)涵

對(duì)于土地承保經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，在學(xué)術(shù)界的理解各有不同?？v觀當(dāng)前的研究，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的理解主要集中在以下兩點(diǎn)：首先，農(nóng)村土地是權(quán)利客體；其次，該“承包經(jīng)營(yíng)”系源于家庭承包的方式取得。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指的是按照法定承諾合同規(guī)定，把具有物權(quán)特性的土地承包權(quán)部分權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)，必須在承包時(shí)限之內(nèi)。中共中央在2014年出臺(tái)的一號(hào)文件中也明確規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不是土地的所有權(quán)?；诖?，本文認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指保持農(nóng)村土地原有的所有權(quán)和承包權(quán)不變，只對(duì)具有用益物權(quán)特性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)部分實(shí)行流轉(zhuǎn)。

二、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性

（一）促進(jìn)城鎮(zhèn)一體化，最大化實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)和現(xiàn)代化必由之路，是我國(guó)發(fā)展的巨大潛力所在。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，事關(guān)全局、勢(shì)在必行。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，深化土地改革，規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格按照規(guī)范有效的工作規(guī)程開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，合理利用流轉(zhuǎn)的土地，使流轉(zhuǎn)的土地的價(jià)值達(dá)到最大化。

（二）促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展

促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和規(guī)?；l(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)之一。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，并且效果甚微，農(nóng)民收入普遍較低，土地沒(méi)有得到合理利用，導(dǎo)致大量的土地荒廢或者用于其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是基礎(chǔ)和突破口。如果土地流轉(zhuǎn)政策不規(guī)范，勢(shì)必拖緩產(chǎn)業(yè)化步伐。因此完善土地承包經(jīng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度就有其存在的重要作用。

三、我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系不完善

在我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律規(guī)范體系中，有關(guān)于調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范只是零星分布于部門(mén)法中，指導(dǎo)并調(diào)整現(xiàn)階段的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。但這些有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，大多都屬于原則性規(guī)定，內(nèi)容比較抽象且缺乏可操作性，而對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中的主體、權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)程序及法律責(zé)任等細(xì)節(jié)問(wèn)題并沒(méi)有做出詳細(xì)而具體的規(guī)定，這對(duì)實(shí)際中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必然會(huì)有一定的影響。

（二）農(nóng)戶(hù)間私自流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻繁、流轉(zhuǎn)方式單一且不規(guī)范

由于農(nóng)民的“戀土情結(jié)”嚴(yán)重，知識(shí)的欠缺，對(duì)土地法等相關(guān)法律的了解甚少，不愿意放棄土地，不想把土地轉(zhuǎn)給外人使用，而且很多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)不是很了解，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民間相互協(xié)商，或者是憑借親戚關(guān)系私下流轉(zhuǎn)的方式①，把土地轉(zhuǎn)給同村的人或者自家親戚，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)方式進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，以至于流轉(zhuǎn)十分隨意，不利于土地的合理流轉(zhuǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范性

當(dāng)前，國(guó)家尚未出臺(tái)具有指導(dǎo)意義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的文本規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系雙方就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格、支付、期限等合同條款會(huì)出現(xiàn)很多爭(zhēng)議，加之農(nóng)民對(duì)專(zhuān)業(yè)性法律知識(shí)認(rèn)知不強(qiáng)，容易造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民利益受損的情況，如在尚未知情或者經(jīng)過(guò)雙方自愿平等協(xié)商的情況下就被動(dòng)締結(jié)了流轉(zhuǎn)合同。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生，就是由于我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)缺少對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定，使得土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)混亂。

四、我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

良法是善治的基礎(chǔ)和前提，只有在立法上做出完備的規(guī)定，才能確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中順利進(jìn)行。如前文所述，當(dāng)前有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定零散地規(guī)定于各部門(mén)法中，但各個(gè)規(guī)范之間因在立法視角及側(cè)重點(diǎn)上各有不同，導(dǎo)致了法律規(guī)范之間互相不可協(xié)調(diào)的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。因此，為了解決這一問(wèn)題，立法者應(yīng)從有利于我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐出發(fā)，重新整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，解決上位法與下位法之間及各部門(mén)法之間的法律沖突與矛盾。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多元化

城市化進(jìn)程的逐步深入，農(nóng)民認(rèn)知水平的提高，僅靠這七種方式是完全不能解決我國(guó)現(xiàn)如今土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的現(xiàn)象，而且中國(guó)農(nóng)村地域廣泛，各地的客觀情況也有很大差異，因此需要根據(jù)客觀情況做詳細(xì)的分析，一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是。政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)起帶領(lǐng)作用，深入農(nóng)村考察研究，了解農(nóng)民所需，切合實(shí)際，積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，以便于更好的解決土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，保障農(nóng)戶(hù)間的利益。農(nóng)民們也應(yīng)該充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極探索新的土地流轉(zhuǎn)方式。切實(shí)保護(hù)自身利益。②

（三）規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序

針對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中約定以口頭替代書(shū)面、流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容不規(guī)范等現(xiàn)象，首先由政府加強(qiáng)法律宣傳，提高農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)程度和維權(quán)法律意識(shí)；其次充分發(fā)揮相關(guān)土地管理部門(mén)的監(jiān)督、服務(wù)職能，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理。對(duì)此可以根據(jù)我國(guó)國(guó)情及土地流轉(zhuǎn)情況，發(fā)布由國(guó)家統(tǒng)一制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同范本，并由土地管理部門(mén)專(zhuān)門(mén)設(shè)崗對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行審查，并設(shè)立土地流轉(zhuǎn)備案制度，所有經(jīng)審查核準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)合同都需要提交鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)土地管理部門(mén)進(jìn)行存檔備案，以維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、限制不規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。

注釋?zhuān)?/p>

①劉啟營(yíng).《新形勢(shì)下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的路徑分析》,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(4),第41-42頁(yè).

②李?yuàn)檴?高志強(qiáng).《開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)》吉林農(nóng)業(yè),2015(15),第112-114頁(yè).

[1]吳昭軍.《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”論駁議》.中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究,2015(00).

[2]李?yuàn)檴?高志強(qiáng).《開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)》.吉林農(nóng)業(yè),2015(15).

[3]劉啟營(yíng).《新形勢(shì)下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的路徑分析》.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(4).

[4]肖大偉.《關(guān)于實(shí)施土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的研究》,中國(guó)土地科學(xué),2012（12),第11-14頁(yè).