賴建平

華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510631

2017年11月7日全國人大常委會(huì)正式公布《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法(草案)》)，并向社會(huì)公開征求意見。根據(jù)《監(jiān)察法(草案)》的規(guī)定，采取留置措施由監(jiān)察委報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)。為了規(guī)范留置措施的使用，對(duì)留置的審批權(quán)限進(jìn)行初步探索，為我國《國家監(jiān)察法》的科學(xué)制定提供有益的建議。

一、留置審批的現(xiàn)狀

北京市紀(jì)委、市監(jiān)察委制定的《調(diào)查措施使用規(guī)范》明確規(guī)定：“采取留置措施需“報(bào)同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查(調(diào)查)?！薄墩憬”O(jiān)察留置措施操作指南》規(guī)定：“凡采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)。”從試點(diǎn)情況來看，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員立案調(diào)查后，可以采用留置措施，但要經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)集體研究決定后報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。涉及同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的，還要報(bào)同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)簽批?！侗O(jiān)察法(草案)》第41條第1款規(guī)定：“省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)備案。”

從試點(diǎn)的做法和《監(jiān)察法(草案)》的規(guī)定來看，采取留置措施應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)，就現(xiàn)階段來說，這是值得肯定的。一方面可以排除下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干涉，防止留置措施的濫用。在高壓反腐的態(tài)勢(shì)下追求反腐成效，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)調(diào)查對(duì)象基本權(quán)利的保障。另一方面，通過上一級(jí)監(jiān)察委的嚴(yán)格審查，防止下級(jí)監(jiān)察委濫用留置措施，同時(shí)也明確了錯(cuò)誤采取留置措施的責(zé)任承當(dāng)主體問題。

二、建立司法審查機(jī)制

結(jié)合我國國情，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)遵循我國的法治原則，以保障人權(quán)和程序正義為重點(diǎn)，考慮建立司法審查機(jī)制，對(duì)留置措施進(jìn)行制約和監(jiān)督。理由如下：

首先，留置具有強(qiáng)制性，與逮捕有相同實(shí)質(zhì)。依據(jù)《監(jiān)察法(草案)》第41條第5款規(guī)定，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。由此可見，留置具有與管制、拘役徒刑相當(dāng)效果的強(qiáng)制性。日本學(xué)者指出，“逮捕”一詞有廣義、狹義之分，憲法中“逮捕”一詞應(yīng)當(dāng)作廣義理解，可以解釋為把拘提、拘留也包括在內(nèi)，憲法關(guān)于刑事訴訟手續(xù)的原則按照情況也適用于在其他場(chǎng)合對(duì)身體自由的限制，至于逮捕之后的羈押條件更為嚴(yán)格。[1]換而言之，留置屬于限制人身自由的

強(qiáng)制措施，這與憲法中的逮捕就有相同的實(shí)質(zhì)。美國逮捕后的附帶羈押期限一般限制在48小時(shí)內(nèi)，而更長時(shí)間的羈押，必須經(jīng)過司法審查。留置措施限制人身自由的最長可達(dá)6個(gè)月，將留置納入司法審查的范疇。

其次，基于權(quán)力制衡的原理，應(yīng)當(dāng)將留置措施的審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，由不同的機(jī)關(guān)來行使，以保證權(quán)力的制約與監(jiān)督。留置若僅為同一權(quán)力體系的上下級(jí)審批，則可能并不能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督，為避免權(quán)力的非規(guī)范化行使，可以由其他主體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)行予以制衡。[2]監(jiān)察委為了順利完成其調(diào)查任務(wù)，不可避免地從調(diào)查的效率與便宜程度考慮，最大限度地利用留置措施。如果對(duì)留置措施無其他機(jī)關(guān)的外部約束，僅僅由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部決定，極易侵犯公民的基本權(quán)利。陳瑞華教授也總結(jié)過：“幾乎所有現(xiàn)代法治國家都確立了這種旨在對(duì)強(qiáng)制性偵查行為進(jìn)行司法控制的程序性裁判制度?！盵3]而我國留置作為我國監(jiān)察委的調(diào)查措施，應(yīng)當(dāng)借鑒司法審查制度。因此，應(yīng)由監(jiān)察委之外的司法機(jī)關(guān)行使留置的批準(zhǔn)權(quán)，監(jiān)察委負(fù)責(zé)具體執(zhí)行留置措施，克服同體監(jiān)督的弊端。

最后，留置屬于監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)的重要措施，兼具行政措施和偵查措施屬性。“報(bào)同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”采取留置，這個(gè)決定權(quán)其實(shí)是行政權(quán)，由主要負(fù)責(zé)黨委全面工作黨委(書記)行使留置的審批權(quán)，顯然不太合適。從未來反腐的大形勢(shì)來看，將會(huì)越來越多地采取留置措施，如果都由黨委(書記)來審批決定，可能會(huì)造成黨委不勝其煩，陷于這種純粹的事務(wù)堆之中，難以發(fā)揮黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的基本職能。

三、結(jié)語

留置作為強(qiáng)制性措施，應(yīng)當(dāng)遵循法治和程序正義原則，規(guī)范留置措施的使用。基于權(quán)力制衡的原理，應(yīng)當(dāng)將留置措施的審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，引入司法權(quán)對(duì)其進(jìn)行制約和監(jiān)督，我國法官不具有中立超然的地位，可以選擇作為第三方的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查留置措施的適用。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)留置措施審查程序作出具體規(guī)定，促進(jìn)留置措施的規(guī)范化，以保障人權(quán)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1][日]宮澤俊義.日本國憲法精解[M].董璠輿譯.北京：中國民主法制出版社，1990：266.

[2]左衛(wèi)民，安琪.監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2018(1)：100-105.

[3]陳瑞華.司法權(quán)的性質(zhì)—以刑事司法為范例的分析[J].法學(xué)研究，2000(5)：30-58.