倪 雪

江蘇師范大學法學院，江蘇 徐州 221116

一、農(nóng)村征地補償協(xié)議的法律性質

因為目前我國尚未制定相對統(tǒng)一的行政合同法，所以對于行政合同的確立尚未存在具體的區(qū)分標準。我國行政法學家應松年的觀點是，行政合同是以行政主體為一方當事人的發(fā)生、變更或者消滅行政法律關系的合意。但其實行政合同是介于行政行為和民事合同中間的一種形態(tài)，它既有行政性的色彩，也存在一定的合意性。行政合同的目的之一就是維護社會秩序，但這種秩序的建立要通過雙方合意來完成。我認為應當將農(nóng)村征地補償協(xié)議視為是一種行政合同，原因有以下幾點：第一，從行政合同的主體來看，合同的其中一方是行政機關，另一方是村民委員會；第二，從內容上看，行政合同是為了滿足公共利益的需求，通過行政強制的手段獲得農(nóng)村集體組織的土地所有權。在實踐中，農(nóng)村征地補償協(xié)議中的土地補償費數(shù)額是由村民依據(jù)村民自治的法規(guī)所確定，村民不能以此提起民事訴訟。而對于補償標準所產(chǎn)生的異議，它的裁決主體是批準征用土地的政府，如果不滿該裁決，依據(jù)的是《行政訴訟法》提起訴訟。

二、農(nóng)村征地補償協(xié)議的訂立規(guī)制

農(nóng)村征地補償協(xié)議是由村民委員會和政府通過平等協(xié)商，在規(guī)定的法律程序中制定的協(xié)議。所以，農(nóng)村征地補償協(xié)議的訂立需要從主體和程序上去考察。

(一)征地補償協(xié)議的訂立主體

農(nóng)村征地補償協(xié)議的訂立主體是村民委員會和當?shù)卣畽C關，在實踐中，主要是政府統(tǒng)一征地辦公室。村民委員會是基層群眾性自治組織，在農(nóng)村征地補償協(xié)議中，它被賦予了相應的職權，但是現(xiàn)行法律并未作出具體明確的規(guī)定，這導致大多數(shù)人對于村委會的職權有各種各樣的理解。所以，應當建議法律將村民委員會的職權做更加具體明確的解釋，這樣就能避免今后為其主體資格進行不斷論證的煩惱。

另一方主體就是政府統(tǒng)一征地辦公室。在實踐中，縣一級統(tǒng)一征地辦公室，通過授權負責土地征收的工作，作為縣政府的代表與村委會訂立征地補償協(xié)議，市政府來代替它承擔相應的法律后果。當補償安置的協(xié)議訂立之后，再由相應的政府作出公告，并征求村委會和村民的意見。但到目前為止，我國尚未確立針對調整農(nóng)村土地征用補償?shù)膶ｉT法律規(guī)定，由于對應規(guī)定的缺失，這就造成了公權力行為缺少相應的法律授權規(guī)定，當公權利在干預私權利的同時就沒有相應的監(jiān)督。

(二)征地補償協(xié)議的訂立程序

《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。然而，在實踐過程當中，農(nóng)民卻沒有過多的參與訂立程序。在很多政府征地的過程中，“兩公告一登記”制度并沒有得到很好地貫徹與執(zhí)行。當村委會和政府討論補償安置的相關標準時，通常只和村民委員會中的小部分決策人溝通，并非傾聽了大多數(shù)村民的意見。在過程中，村民的參與度很低，對于應當享有的權利，沒有得到充分的保障，對于補償協(xié)議中一些涉及自身利益的條款，并不能平等的參與協(xié)商。

三、農(nóng)村征地補償協(xié)議的救濟途徑的完善

依據(jù)我國現(xiàn)行相關法律的規(guī)定，村民在征地補償以及安置的過程中，當他們的利益受到侵害時，一般通過的救濟程序主要分為兩種，一種是司法救濟，另一種是行政救濟。司法救濟作為其中一種救濟方式，在一定程度上能解決很多矛盾。比如當村委會與村民之間由于補償安置費用的問題所引發(fā)的糾紛，依照規(guī)定由村民享有的，村民向法院依法提起訴訟，這種情況應當作民事案件來處理。如果該補償款應當歸農(nóng)村集體組織所享有，村委會對于該筆款項具有管理的職責，那么此時，村民與村委會之間的法律地位就不平等，相應的，法院也不能受理此時村民所提起的民事訴訟。訴至法院的糾紛中，大多數(shù)都是關于農(nóng)村土地征收補償款分配的問題，但我國沒有專門的《征用土地法》，其他相關的法律和行政法規(guī)內容也不完善。當前的司法實踐中，法院時而將該類案件作為民事案件來審判，時而將其作為行政類的案件來審判，往往最后做出的審判結果大不相同。所以，建立專門的、有效的解決農(nóng)村征地補償問題所引發(fā)糾紛的機制至關重要，這也是今后解決該類案件的主流趨勢。

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