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我國(guó)抽象行政不作為的司法審查救濟(jì)研究

2018-01-22 15:29
法制博覽 2018年25期
關(guān)鍵詞:行政法院規(guī)章規(guī)范性

郝 希

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100029

一、抽象行政不作為

關(guān)于抽象行政不作為概念的界定問(wèn)題,不同學(xué)者提出了不同的看法,但根據(jù)其內(nèi)涵的涵攝的范圍來(lái)看又具有共通性。周邦慧(2001)[1]認(rèn)為抽象行政不作為是指在負(fù)有法定的制定規(guī)范性文件義務(wù)之情況下,行政主體及其工作人員未履行,或者是一定期限之后依舊不主動(dòng)履行。羅許生(2006)[2]也提出類似的定義:行政機(jī)關(guān)具有制定行政規(guī)范性文件的職責(zé),但如果行政機(jī)關(guān)未行使職責(zé)或延遲行使或沒(méi)有及時(shí)修改或廢止不再適用的規(guī)范性文件就是抽象行政不作為。韋光非(2007)[3]還在此基礎(chǔ)上增加了一個(gè)條件——不作為與相對(duì)人或者利害關(guān)系人的權(quán)利受到損害有因果關(guān)系。

綜上筆者認(rèn)為,行政主體在有權(quán)制定行政一些規(guī)范文件的基礎(chǔ)上,沒(méi)有依法制定或雖制定了相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章,但是在實(shí)際應(yīng)用中沒(méi)有積極履行,由此對(duì)不特定的人或者其他公共利益、私人利益造成實(shí)際損害,或者造成有可能侵犯到不特定的人或者其他公共利益、私人利益的危險(xiǎn)。

有學(xué)者認(rèn)為抽象行政不作為有三種分類方式。這三大類各有側(cè)重,第一類分類的依據(jù)是行政主體行為性質(zhì)的合法性與否,分為合法抽象行政不作為和非法抽象行政不作為。第二類按照抽象行政不作為內(nèi)容的不同進(jìn)行分類,分為程序上抽象行政不作為和實(shí)體上抽象行政不作為。[4]第三類分類的根據(jù)是規(guī)范程度與效力等級(jí)劃分或者對(duì)象[5],分為立法抽象行政不作為和非立法抽象行政不作為,這兩種不作為主要針對(duì)行政主體沒(méi)有依法制定、修改和廢止行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的情況。[6]

二、我國(guó)的抽象行政不作為的救濟(jì)

依行使救濟(jì)的主管機(jī)關(guān)不同,行政行為的救濟(jì)方式分為立法救濟(jì)、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)這三種救濟(jì)方式是目前主要的司法救濟(jì)方式。[6]立法救濟(jì)中,根據(jù)2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》,以及《立法法》第九十六條“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的,由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷”和第九十七條規(guī)定“改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限”。在行政救濟(jì)中,《行政復(fù)議法》把具體行政行為替換為行政行為,這說(shuō)明抽象行政行為和抽象行政不作為也應(yīng)包含在對(duì)行政行為的救濟(jì)范圍之內(nèi),但是有關(guān)抽象行政不作為的行政救濟(jì)目前還存在爭(zhēng)議。

關(guān)于司法救濟(jì)的主要體現(xiàn)在行政訴訟的相關(guān)法律規(guī)定上。根據(jù)2017年6月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?!卑选熬唧w抽象行為”擴(kuò)大到“行政行為”的規(guī)定是2015年《行政訴訟法》修正的概念,“行政行為”雖然文義上包含抽象行政行為,但實(shí)際中正義很多。也有學(xué)者認(rèn)為,既然“抽象行政行為”在“行政行為”的理解范圍之內(nèi),那么必然包含著擴(kuò)大受案范圍的解釋可能性。徐金桂(2015)也認(rèn)為概念的修正一定程度上解決行政行為概念的模糊性,對(duì)于抽象行政行為能夠進(jìn)行司法審查,包括審查范圍的擴(kuò)張、可訴性也提供了可行性基礎(chǔ)。但是抽象行政行為并未納入到第二章的“受案范圍”之中,只是將其規(guī)定在了第六章“起訴和受理”,能夠提起附帶司法審查。根據(jù)《行政訴訟法》第十三條規(guī)定,“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟:(一)國(guó)防、外交等國(guó)家行為;(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令;(三)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定;(四)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為?!逼渲械诙钪恋谒目畹囊?guī)定相比較國(guó)外的都過(guò)于絕對(duì),都包含了事關(guān)這些事務(wù)的決定、命令不存在違反法律、侵害權(quán)利的假設(shè)。如果一旦出現(xiàn)不作為的事實(shí),立法機(jī)關(guān)也可能束手無(wú)策。

《行政訴訟法》第五十三條還規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí),可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?!币约暗诹臈l規(guī)定:“人民法院在審理行政案件中,經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的,不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?!笨梢钥闯?,審查范圍僅限于規(guī)章以外的規(guī)范性文件,這意味著行政相對(duì)人及其利害關(guān)系人訴權(quán)的保護(hù)范圍趨于有限,這與實(shí)踐中大量的規(guī)章可能出現(xiàn)的抽象行政不作為的實(shí)際狀況相沖突。趙文證(2017)認(rèn)為,審查范圍注重的是司法權(quán)介入行政領(lǐng)域的深度,強(qiáng)調(diào)司法審查權(quán)的活動(dòng)范圍,決定司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督力度和對(duì)相對(duì)人及其利害關(guān)系人司法救濟(jì)的保障程度。[6]我國(guó)并未采取預(yù)防性或直接性的審查,而是提起訴訟的原告請(qǐng)求法院一并附帶審查。這種不徹底的改革在很多學(xué)者看來(lái)也是我國(guó)必經(jīng)的流程,未來(lái)必將趨于完善。

當(dāng)出現(xiàn)抽象行政不作為的時(shí)候,百姓的最大期待就是被侵犯的權(quán)益得以恢復(fù)和保障,然而《行政訴訟法》第六十四條明確了司法審查結(jié)果只是轉(zhuǎn)送結(jié)果。根據(jù)大陸法國(guó)家如德國(guó)“最高法院如果判決行政主體的行為有著普遍的約束力,且最高法院判決行政機(jī)關(guān)存在抽象行政不作為現(xiàn)實(shí),那么行政機(jī)關(guān)必須以頒布法規(guī)所要求的方式予以修正行為”的準(zhǔn)則相比較,就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前法院只有建議權(quán)而非判決權(quán)。這一方面表現(xiàn)的是人民法院對(duì)行政權(quán)的尊重和司法權(quán),但另一方面也表明附帶性審查不徹底性。

三、大陸法系國(guó)家抽象行政不作為的司法審查

西方大陸法系國(guó)家如法國(guó)、德國(guó)、日本都對(duì)抽象行政行為有了較為完善的司法審查體系,并且對(duì)抽象行政不作為有更多的關(guān)注,我國(guó)可以從這些國(guó)家借鑒有益的經(jīng)驗(yàn),以完善我國(guó)對(duì)抽象行政不作為的法律救濟(jì)和司法審查體系的目的。

筆者主要從審查主體、審查方式、申請(qǐng)審查的主體、審查標(biāo)準(zhǔn)以及審查結(jié)果出發(fā)來(lái)分析西方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)如何對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查。

(一)審查主體

德國(guó)的行政法院專門負(fù)責(zé)行政訴訟案件,行政法院下設(shè)在普通法院并獨(dú)立于一般法院的。盡管不是所有行政法院均有權(quán)對(duì)行政法規(guī)或命令進(jìn)行審查,但是司法實(shí)踐中,德學(xué)界都認(rèn)為行政法院的法官對(duì)行政命令是否抵觸法律的問(wèn)題上,法院有充分的審查權(quán)。在法國(guó),行政訴訟組織分為行政法庭和行政爭(zhēng)議庭,如果訴訟沒(méi)有得到解決,原告可上訴行政法院以及最高行政法院,最高行政法院享有對(duì)條例審判權(quán)。在這一點(diǎn)上,法國(guó)和德國(guó)基本相同?!度毡緡?guó)憲法》第81條也規(guī)定高等法院和地方法院都有司法審查權(quán),凡違反憲法規(guī)定的法律、命令、詔敕及其他國(guó)務(wù)行為的將被判處無(wú)效。[7]

(二)審查方式

德國(guó)對(duì)于行政訴訟案件的司法審查有兩種方式:直接審查和間接審查。直接審查是指憲法法院直接受理當(dāng)事人的上訴件,并審查法規(guī)、規(guī)章是否符合憲法。法規(guī)、規(guī)章公布即可審查,不需要等到發(fā)生糾紛再審查。這一條規(guī)定實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了司法部門的司法審查權(quán),但也使司法機(jī)關(guān)對(duì)行政部門頒布的行政規(guī)章進(jìn)行更有力的監(jiān)督,并且提供了一種“預(yù)防”行政主體針對(duì)具體行政行為和抽象行政行為亂作為和不作為的機(jī)制,更大范圍的保護(hù)了公民的個(gè)人權(quán)利和自由。間接審查只有當(dāng)具體的行政糾紛涉及到法規(guī)、規(guī)章時(shí)方可提起訴訟并審查。法國(guó)明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)、不及時(shí)制定法律和上級(jí)機(jī)關(guān)要求制定的條例規(guī)定,且原條例的依據(jù)發(fā)生重大變化或法律依據(jù)變更,行政機(jī)關(guān)若不及時(shí)修訂或廢除條例,利害關(guān)系人均可提出申請(qǐng),要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé),如遭拒絕,則可在2個(gè)月內(nèi)向行政法院起訴。[7]這就相當(dāng)于行政法院有確認(rèn)其抽象行政不作為違法且無(wú)效的權(quán)利,對(duì)于行政主體的立法不作為有了有效的約束機(jī)制。

(三)申請(qǐng)審查的主體

德國(guó)《行政法院法》6第47條規(guī)定,任何人在認(rèn)為法規(guī)命令侵害其權(quán)利或者在可預(yù)測(cè)的時(shí)間之內(nèi)侵害其權(quán)利時(shí)都可以申請(qǐng)高級(jí)行政法院進(jìn)行規(guī)范審查,以確認(rèn)法規(guī)命令無(wú)效。這說(shuō)明在德國(guó)可能造成危險(xiǎn)的案件也能夠納入到審查范圍,而非僅僅只能上訴已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)害結(jié)果的案件。

(四)審查標(biāo)準(zhǔn)

德國(guó)在處理行政案件的爭(zhēng)議政府規(guī)章時(shí)將審查程度分為:明顯性審查、可支持性審查以及強(qiáng)烈的內(nèi)容審查,并在每一種審查下繼續(xù)分類。行政機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍、行政命令的訂定程序及立法者的監(jiān)督機(jī)制的要求共同構(gòu)成了這三種審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。[7]

(五)審查結(jié)果

德國(guó)《行政法院法》第47條第5款規(guī)定,高等行政法院通過(guò)判決做出決定,如沒(méi)有言詞審理階段,也可以裁定形式做出決定。最高法院如果判決行政主體的行為有著普遍的約束力,且最高法院判決行政機(jī)關(guān)存在抽象行政不作為現(xiàn)實(shí),那么行政機(jī)關(guān)必須以頒布法規(guī)所要求的方式予以修正行為。同樣,在法國(guó)也有類似的規(guī)定,最高行政法院可宣布行政條例的無(wú)效,而且當(dāng)事人主張其不適用的條件在其他訴訟中依舊成立,根據(jù)這種條例制定的其他條例或行政處理決定,允許當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)請(qǐng)求法院撤銷。行政法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)擁有的裁量權(quán)來(lái)確定行政法院對(duì)行政不作為的審查強(qiáng)度,從而維護(hù)了權(quán)力之間的制約和平衡,防止行政權(quán)與司法權(quán)的濫用,使立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都守好自己的界限。

四、政策建議

隨著法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體構(gòu)建,依法行政的領(lǐng)域越來(lái)越寬泛,各類抽象行政不作為將會(huì)更多的浮出水面,這是同我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)相適應(yīng)的情形,因此行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)必須順著時(shí)代潮流,在司法審查體系的完善上做出精確的改革措施,當(dāng)然這個(gè)過(guò)程必須吸收、借鑒來(lái)自司法行政工作者、立法者和廣泛的人民群眾的意見(jiàn)和建議。

抽象行政不作為具有違法行為查處不及時(shí)、超期履行法定職責(zé)或不完全履行法定職責(zé)、行政許可不作為、錯(cuò)誤行為不糾正、沒(méi)一次性告知以及該公示的信息未公示等表現(xiàn)形式[8]。針對(duì)以上表現(xiàn),不同學(xué)者提出了解決抽象行政行為不作為的措施。如戴明睿[9](2017)指出,必須從制度層面、監(jiān)督體系層面以及法律層面三個(gè)角度建立一套完善的監(jiān)督和救濟(jì)制度。

本文從司法審查制度出發(fā),為解決抽象行政不作為提一些可行性建議。

(一)堅(jiān)持窮盡行政救濟(jì)手段,堅(jiān)持行政復(fù)議、行政訴訟與立法救濟(jì)相結(jié)合

在公共利益和社會(huì)秩序遭受行政不作為的侵害時(shí),公民可通過(guò)行政復(fù)議、立法途徑、行政訴訟等手段以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。[10]關(guān)于救濟(jì)主體的誰(shuí)更優(yōu)先進(jìn)行救濟(jì)的討論,應(yīng)最大限度地用行政手段進(jìn)行救濟(jì),即在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部窮盡救濟(jì)辦法,無(wú)法解決時(shí)再尋求司法機(jī)關(guān)的介入。針對(duì)規(guī)范性文件制定權(quán)的相關(guān)主體不依法制定行政規(guī)范性文件的行為,原則上采取立法救濟(jì)和行政救濟(jì)較為適宜。

針對(duì)在有法律、法規(guī)、規(guī)范性文件存在的前提下,如果行政主體不履行相關(guān)行政職責(zé)且對(duì)社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重影響的行為,那么就很有必要通過(guò)司法救濟(jì)和賠償制度進(jìn)行救濟(jì)。[11]

(二)逐步擴(kuò)大受案范圍和被審查主體范圍

《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定并不包含規(guī)章,而這些行政規(guī)章在實(shí)踐中規(guī)章的立法十分普遍,其所規(guī)定的規(guī)范內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限,往往與公民直接利益相關(guān)密切,因此實(shí)際沖突發(fā)生的可能性更大。把抽象行政不作為納入行政訴訟以及公益訴訟的受案范圍,將是未來(lái)《行政訴訟法》改革的趨勢(shì)。

關(guān)于審查主體,在行政訴訟法中,僅有對(duì)行政機(jī)關(guān)的審查,并未涉及對(duì)其他如法律、法規(guī)授權(quán)的組織,以及實(shí)際中還包括的一些政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)等,有時(shí)也會(huì)制定、修改一些規(guī)范性文件,都應(yīng)該納入司法審查的主體范圍。并且行政主體應(yīng)嚴(yán)格遵守《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》,不斷加強(qiáng)對(duì)公民提起訴訟的權(quán)利依法受保護(hù)。

(三)提升司法審查的結(jié)果有效性

目前我國(guó)《行政訴訟法》第六十四條明確司法審查結(jié)果只是起到轉(zhuǎn)送結(jié)果的作用,司法裁判很可能無(wú)法改變政府的不作為現(xiàn)狀。因此法院必須以司法判決保障公民的權(quán)益,促使行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。首先,法院有權(quán)確認(rèn)違法抽象行政不作為是為無(wú)效;繼而,如果行政機(jī)關(guān)拒不履行法定職責(zé),也沒(méi)有修改法律規(guī)章或其它規(guī)范性文件,法院應(yīng)有權(quán)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的抽象行政不作為構(gòu)成違法;其次,法院有權(quán)通過(guò)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)盡快實(shí)施抽象行政行為,有所作為,并在實(shí)施過(guò)程中保證對(duì)行政主體是否履責(zé)有嚴(yán)密的監(jiān)督和反饋機(jī)制;最后,根據(jù)目前抽象行政不作為現(xiàn)象的普遍性與司法判決結(jié)果多樣化之間矛盾的現(xiàn)實(shí),有必要確立指導(dǎo)性的案例以作為法院對(duì)類似司法案判決判的范本,不斷完善行政司法解釋體制,這對(duì)于司法的公平與公正至關(guān)重要。

(四)不斷完善附帶審查,強(qiáng)化司法審查與行政問(wèn)責(zé)

目前我國(guó)《行政復(fù)議法》采用附帶審查的模式,附帶審查要求必須存在具體的案件,這意味著行政相關(guān)人不能對(duì)抽象行政不作為向人民法院提出審查請(qǐng)求,我國(guó)的附帶性審查只能對(duì)與被訴具體行為相關(guān)的抽象行政不作為進(jìn)行審查,與案件無(wú)關(guān)的其它抽象行政行為并不在審查范圍內(nèi),也不得審查正在制定中和未生效的抽象行政行為。附帶性審查原則是基于利救濟(jì)的需要[8],但是很多人認(rèn)為這么規(guī)定同時(shí)也降低了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。關(guān)于前文擴(kuò)大受案范圍以納入相關(guān)論述,以及國(guó)外的做些做法,要想完善附帶審查,還必須通過(guò)強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)來(lái)推斷行政機(jī)關(guān)違法的不作為行為、違紀(jì)的作為行為和不違法也不違紀(jì)的不當(dāng)履職行為,司法機(jī)關(guān)通過(guò)推定抽象行政不作為的責(zé)任,相當(dāng)于擴(kuò)大了司法機(jī)關(guān)針對(duì)抽象行政不作為的回應(yīng)力度,有利于使行政不作為的行政責(zé)任得到追究,所有的行政不作為行為都要進(jìn)行問(wèn)責(zé),這也正是責(zé)任政府的要求。[12]

五、總結(jié)

本文主要探討了抽象行政不作為的理論基礎(chǔ)、國(guó)外的相關(guān)措施,以及我國(guó)目前面臨的緊迫性問(wèn)題,圍繞解決抽象行政行為的現(xiàn)象提供相關(guān)措施。本文不可避免的缺陷是理論上的論斷不夠完善和缺乏實(shí)踐案例的考驗(yàn),而且深度還不足以讓專業(yè)人士滿意,在建議方面不是非常完善。在我國(guó),司法體制改革是不斷漸進(jìn)的一個(gè)過(guò)程,我們都應(yīng)該對(duì)未來(lái)的司法行政充滿期待,并保持著批判的精神。抽象行政不作為只是司法行政范疇內(nèi)一個(gè)很小的概念,但事關(guān)我們司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程和普通公民的生產(chǎn)和生活權(quán)益的保障,就必須加以重視。

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