□申華林

（中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院，廣西　南寧　530022）

習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想是黨的十九大所確立的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是馬克思主義法學(xué)原理與我國全面依法治國和建設(shè)法治中國實踐相結(jié)合的重大理論成果，明確了全面推進依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家；明確了從現(xiàn)在到2020年、從2020年到2035年、從2035年到本世紀(jì)中葉我國法治建設(shè)的具體目標(biāo)，為全面推進依法治國和建設(shè)社會主義法治強國指明了前進方向、基本任務(wù)和實踐路徑。

黨的十九大報告作出的中國特色社會主義進入新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治判斷，在法治領(lǐng)域的表現(xiàn)則是人民日益增長的高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)法治需求與現(xiàn)行法治供給能力不足以及法治發(fā)展不平衡之間的矛盾。法治政府建設(shè)是建設(shè)社會主義法治強國的關(guān)鍵所在。習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想所確立的法治中國建設(shè)愿景的根本目的就是讓國家變得更加富強，讓社會變得更加公平正義，讓人民生活變得更加美好更有尊嚴(yán)。

新時代法治政府的建設(shè)必須立足于社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景，著力解決好法治政府建設(shè)的理念、法治政府建設(shè)的基本原則以及法治政府建設(shè)的制度供給與制度創(chuàng)新問題。

一、樹立法治政府理念，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會關(guān)系的再平衡

法治理念是一種穩(wěn)定的法治意識、觀念，是一種心理、意志、精神反映和文化現(xiàn)象。法治理念是法治政府建設(shè)的核心和價值觀，是法治政府制度供給與制度創(chuàng)新的靈魂。著名國學(xué)大師錢穆曾經(jīng)說過：“研究制度，必須明白在制度背后有一套思想與精神之存在。一項制度之創(chuàng)建，必先有創(chuàng)建這項制度之思想與精神，一項制度之推行，也同樣需要有推行該項制度之思想與精神。”［1］新時代法治政府的建設(shè)必須著力解決好法治政府理念的培育問題。就法治政府理念的培育而言，應(yīng)從下述三個方面入手：

（一）政府層面：良法善治的理念

習(xí)近平總書記在《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》中強調(diào)指出：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”［2］212他在黨的十九大報告又強調(diào)指出：“以良法促進發(fā)展、保障善治?！保?］

良法善治源于對法治政府建設(shè)過程中行政權(quán)力與公民權(quán)利，政府規(guī)制與市場、與社會關(guān)系的正確認(rèn)識和平衡。從現(xiàn)代法治政府建設(shè)的歷史進程來看，各國關(guān)于行政權(quán)力與公民權(quán)利，政府規(guī)制與市場、與社會關(guān)系的處理，一直存在著深刻的悖論，或行政權(quán)力和政府規(guī)制處于優(yōu)越地位，或公民權(quán)利、市場、社會處于優(yōu)越地位。我國改革開放40年的歷史進程中，法治政府的建設(shè)在這方面一直試圖探索一條有效均衡的發(fā)展路徑。

黨的十九大報告指出，“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，要“加強人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”“保護人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)”。這些思想標(biāo)志著我們關(guān)于行政權(quán)力與公民權(quán)利，政府規(guī)制與市場、與社會關(guān)系的處理方面已經(jīng)進入了一個成熟與穩(wěn)定的時期，必將從理念的深層次方面深刻影響著新時代法治政府建設(shè)的進程。

所謂良法，應(yīng)該是符合新時代經(jīng)濟社會發(fā)展要求，符合人民群眾各方面權(quán)利充分享受、行使和保障要求的法律。所謂善治，強調(diào)的是政治國家與社會的良性互動，市場規(guī)律能夠起決定性作用的，由市場進行充分調(diào)解；社會能夠在憲法法律范圍內(nèi)自治自律的事務(wù)，由社會進行自我管理。新時代法治政府建設(shè)的目的、功能以及整個制度供給與創(chuàng)新的邏輯起點應(yīng)該是平衡行政權(quán)力與公民權(quán)利以及相應(yīng)的公共利益與個人利益等社會多元利益的關(guān)系，平衡好政府規(guī)制與市場、政府規(guī)制與社會的關(guān)系。

（二）社會層面：社會組織依法自治自律的理念

黨的十九大報告指出，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，健全自治、法治、德治相結(jié)合體制與機制；在城市社區(qū)治理體系建設(shè)中，充分發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動。

社會組織的成熟發(fā)達程度直接決定了法治國家、法治政府、法治社會的完善程度。對此，黨的十九大報告指出，要“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”。這種理性的公民品格的塑造，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法法律的框架內(nèi)，加強社會的自我規(guī)制和自我管理，培育社會自治機制。積極培育法治的本土根基、加強社會組織建設(shè)，建立起與“國家治理”相并立、相呼應(yīng)的多元“民間治理”機制，塑造出自主自律的理性公民精神，“法治中國”才能在社會扎根。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)鍵少數(shù)個人層面：作為文化與精神的民主素養(yǎng)的培育

黨的十九大報告指出，“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法”，又強調(diào)“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要增強民主意識，發(fā)揚民主作風(fēng)”。這是一個問題的兩個方面。一方面，作為法治政府的踐行者，關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該血管里留著遵守規(guī)則的血液；另一方面，一個真正的法治政府踐行者，首先應(yīng)該是一個社會主義民主精神與素養(yǎng)較高的領(lǐng)導(dǎo)干部。法治的面貌取決于民主的形式。民主是一種制度，更是一種文化與精神。民主精神所滲透出的理性溝通、寬容與妥協(xié)，是法治政府建設(shè)的沃土。

二、加強制度供給與制度創(chuàng)新，堅守法治政府基本原則體系

習(xí)近平同志在2014年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上發(fā)表的講話中強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)”［4］。在《加快建設(shè)社會主義法治國家》一文中說：“改革要于法有據(jù)，但也不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的?！保?］217法盲當(dāng)不得，法奴不可行。法律虛無主義要反對，法治浪漫主義同樣要防止。為了保證新時代法治政府制度供給與制度創(chuàng)新沿著正確的方向前進，必須著力解決好新時代法治政府建設(shè)基本原則體系的構(gòu)建問題。

法治政府的基本原則是法治政府建設(shè)進程中一貫的、帶有終極意義的準(zhǔn)則，是一種制度建構(gòu)或行為選擇的方針和指引。法治政府的基本原則是法治理念的條理，構(gòu)成法治政府制度的骨架和脈絡(luò)，確保法治政府制度供給與創(chuàng)新沿著正確的方向前進。

黨的十九大報告指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面”。黨的十九大之后成立了中央全面依法治國委員會，加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

就新時代法治政府建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性而言，任何單一的原則已無法支撐起當(dāng)下我國法治政府的建設(shè)。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，新時代法治政府建設(shè)基本原則體系應(yīng)該是合法性、合理性、正當(dāng)性三者的有機統(tǒng)一。

（一）行政法定原則

所謂行政法定，即法無明文規(guī)定不得任意行政，具體包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。

1.職權(quán)法定原則。任何行政職權(quán)的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究，要承擔(dān)法律責(zé)任。行政職權(quán)來源于法，行政職權(quán)應(yīng)受制于法。越權(quán)無效，并應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

2.法律優(yōu)先原則。法律對于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位。實際上強調(diào)的是法律的位階體系，包括兩個子原則，一是根據(jù)法律原則。行政立法應(yīng)服從法律位階的要求，以上位法作為行政立法的根據(jù)。二是不抵觸原則。在法律位階的層級結(jié)構(gòu)中，下位階的法律不得與上位階的法律相抵觸，凡有沖突應(yīng)以上位階的法律為準(zhǔn)繩。

3.法律保留原則。凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則只能由法律規(guī)定，或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下，才能由行政機關(guān)做出規(guī)定。法律保留的意義就在于明確權(quán)力秩序，確立授權(quán)禁區(qū)。

（二）行政均衡原則

行政均衡原則作為法治政府建設(shè)的基本原則，是針對行政裁量而設(shè)置的。行政裁量是法律賦予行政主體可以選擇的權(quán)力。但這種選擇不是任意的，而應(yīng)受到一定原則的限制，其中之一的重要原則便是行政均衡原則。行政均衡原則所調(diào)整的利益關(guān)系有兩類：第一類是公共利益與個人利益之間的關(guān)系；第二類是在權(quán)衡公共利益與個人利益間關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步權(quán)衡和比較不同的個人利益關(guān)系。

1.平等對待原則。同等情況同等對待，要求行政主體在同時面對多個相對人時應(yīng)當(dāng)一視同仁，反對歧視；在先后面對多個相對人時應(yīng)當(dāng)前后一致，反對反復(fù)無常。不同情況區(qū)別對待，要求行政主體在實施行政行為時應(yīng)當(dāng)認(rèn)真區(qū)別各相對人的具體情況。比例對待，要求行政主體應(yīng)當(dāng)按不同情況的比重來設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)。

2.禁止過度原則。是指行政權(quán)力的行使應(yīng)盡可能使相對人的損害保持在最小的范圍內(nèi)，行政主體對相對人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過所追求的行政目的的價值，兩者之間必須合比例或相稱。要求行政主體即使依法可以限制相對人的合法權(quán)益，設(shè)定相對人的義務(wù)，也不應(yīng)當(dāng)使相對人所受的損失超過所追求的公共利益。

3.信賴保護原則。是指當(dāng)行政相對人對授益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。信賴保護原則的適用必須具備如下三個條件：存在信賴基礎(chǔ)，具備信賴行為，信賴值得保護。

（三）行政正當(dāng)原則

行政正當(dāng)原則即行政權(quán)力的運行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，其所包含的避免偏私、行政參與和行政公開這三項要求，直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家對行政權(quán)力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價值追求—程序正義，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實現(xiàn)的重要保障。程序正義要求至少應(yīng)該包括程序中立性、程序參與性和程序公開性。

1.避免偏私原則。即要求行政主體在行政程序進行過程中應(yīng)當(dāng)在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。

2.行政參與原則。行政參與原則是指受行政權(quán)力運行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運行過程，表達自己的意志，并對行政權(quán)力運行結(jié)果的形成發(fā)揮有效的作用。行政參與權(quán)的核心是聽政權(quán)。

3.行政公開原則。行政公開是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公正公開，以使其悉知并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運行。

上述法治政府基本原則是依法行政過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則，尤其是當(dāng)具體行政法律規(guī)范對有關(guān)問題缺乏規(guī)定時，行政主體即應(yīng)自覺以作為行政法規(guī)范本源的基本原則為自己的行為準(zhǔn)則。

三、法治政府制度供給與創(chuàng)新的邏輯起點應(yīng)基于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念

一般來說，制度是由法律法規(guī)以及政府政策等規(guī)定的行為規(guī)則的總和。新時代法治政府建設(shè)要強化政府的制度創(chuàng)新和制度供給能力，就是指要在改革中，通過制度改革和創(chuàng)新，不斷地完善行為規(guī)則，并通過法定程序為社會組織和成員、市場主體等設(shè)立必須遵守的行為規(guī)則。這就是說，強化政府層面的制度創(chuàng)新和制度供給能力，就是政府要把經(jīng)濟工作中的新理念、新思想、新方法、新機構(gòu)、新法規(guī)、新政策和新工作載體等，引入原有的制度體系、政策體系和工作體系中，實現(xiàn)新的發(fā)展組合能力。

2017年6月21日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，如果沿用老辦法管制就可能沒有微信。“幾年前微信剛出現(xiàn)的時候，相關(guān)方面不贊成的聲音也很大，但我們還是頂住了這種聲音，決定先‘看一看’再規(guī)范。如果仍沿用老辦法去管制，就可能沒有今天的微信了！”要清理和調(diào)整不適應(yīng)分享經(jīng)濟發(fā)展的行政許可、商事登記等事項及相關(guān)制度，同時按照“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”原則，審慎出臺新的準(zhǔn)入和監(jiān)管政策?！暗@并不意味著政府部門可以‘放手不管’，恰恰相反，有效監(jiān)管的責(zé)任比過去更重了。要積極探索審慎監(jiān)管和社會共治的管理格局，以科學(xué)合理的監(jiān)管，營造良好的市場環(huán)境，促進新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展?！保?］

（一）在發(fā)展的動力問題上，重點強化與科技創(chuàng)新引領(lǐng)新發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動國家相關(guān)的制度供給

科技創(chuàng)新是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的主要動力。在制度供給層面，需要從動力、壓力和引力三個方面的制度建設(shè)，來激勵經(jīng)濟主體的創(chuàng)新行為。一方面，需要完善的是企業(yè)作為創(chuàng)新主體的政策體系，加大對具有經(jīng)濟外部性的新技術(shù)、新材料、新工藝、新產(chǎn)品的支持扶助力度。另一方面，要建立和完善對科技人才創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的支持政策，為其建設(shè)高水準(zhǔn)的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新平臺和載體。

（二）針對發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，要重點強化與建立產(chǎn)業(yè)新體系、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)的制度供給

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)，是實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線要求的具體行動和方案。第一，要鼓勵全面建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的三次產(chǎn)業(yè)新體系。要始終堅持制造業(yè)強國的基礎(chǔ)地位，始終把實體經(jīng)濟的發(fā)展放在第一位。第二，要重點鼓勵推進工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向中高端。要根據(jù)比較優(yōu)勢原則，抓住以智能制造為主導(dǎo)的第四次工業(yè)革命這一新動能機遇。第三，要鼓勵企業(yè)戰(zhàn)略性地攀升全球價值鏈的高端環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^“一帶一路”戰(zhàn)略把中國的豐富產(chǎn)能向勞動和資源環(huán)境成本更低的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移；可以利用自己龐大的內(nèi)需向國內(nèi)外采購，或者利用自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)，向國外發(fā)包加工環(huán)節(jié)；可以鼓勵中國企業(yè)走出去，并購處于全球價值鏈高端環(huán)節(jié)的外國企業(yè)，提高產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值。第四，要鼓勵企業(yè)重視對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造。再傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過現(xiàn)代技術(shù)的改造，都可以成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的一部分，都可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)跨越和“智能化+”的升級效應(yīng)。

（三）針對人與自然和諧問題，要重點強化與環(huán)境保護相關(guān)的制度供給

黨的十九大報告指出，“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”，要“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向”。建設(shè)美麗中國需要把環(huán)境保護的倒逼壓力，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的動力。為此在制度創(chuàng)新和供給上，要把目前限于工作層面的倒逼機制，提升到政策層面，并在此基礎(chǔ)上進一步上升到法律法規(guī)層面。

（四）要針對發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動的問題，鼓勵建立起“走出去”與“引進來”相結(jié)合的高水平的雙向開放體系

新一輪開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略，不能回歸過去的封閉經(jīng)濟，不能關(guān)起門來搞自力更生，簡單地搞進口替代，而是要揚棄單一的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟，構(gòu)建基于內(nèi)需為主的高水平開放型經(jīng)濟體系。這是新常態(tài)下處理開放與發(fā)展關(guān)系的主要議題。其內(nèi)涵主要包括二方面：一是基于我國龐大的內(nèi)需優(yōu)勢，“高水平地引進來”。也就是說，要通過國內(nèi)各種發(fā)展平臺的建設(shè)和制度環(huán)境的優(yōu)化，以中國不斷起飛的內(nèi)需為引力，大力虹吸全球的人力資本、技術(shù)資本和知識資本，讓其成為我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的投入品，成為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的生產(chǎn)要素。二是以服務(wù)于包括我國龐大內(nèi)需在內(nèi)的全球市場需求為出發(fā)點，“大規(guī)模地走出去”?！白叱鋈ァ辈粌H是為了消化國內(nèi)的過剩產(chǎn)能，也不僅是為了獲取所在國的自然資源，而是要依托于服務(wù)國內(nèi)市場需求，利用我國巨額的外匯儲備資源，在全球范圍內(nèi)大力吸收和就地利用各種先進生產(chǎn)要素，尤其是人力資本、技術(shù)資本和知識資本。一句話，基于內(nèi)需提升我國的開放型經(jīng)濟發(fā)展水平，在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，其主要目的是為了得到更多的全球智慧和資源為我所用。

（五）針對社會公平正義問題，要建設(shè)共享發(fā)展的制度保障體系

以共享發(fā)展理念為先導(dǎo)，我們的改革發(fā)展將與過去有很大的不同：一是在新常態(tài)中，發(fā)展的指向?qū)⒏淖冞^去為了GDP、財政稅收的不良格局，而是為了滿足人民群眾對于美好生活的追求和向往，由此將糾正單純的GDP導(dǎo)向、大大化解產(chǎn)能過剩，以及地區(qū)間政府過度競爭的舊常態(tài)現(xiàn)象。二是發(fā)展的目的是為了最廣大的人民群眾，這將改變少部分人通過政策優(yōu)惠分享發(fā)展成果的不可持續(xù)狀態(tài)，表現(xiàn)為將糾正經(jīng)濟社會方面的優(yōu)惠政策向少數(shù)群體、行業(yè)、地區(qū)過度集中的不良做法，而是更多的實施普惠制。三是與其他四大發(fā)展理念相結(jié)合，實現(xiàn)新常態(tài)下的科學(xué)發(fā)展，如與綠色發(fā)展理念結(jié)合，抑制某些利益集團為了自身利益而犧牲環(huán)境的急功近利行為，讓最廣大的人民群眾共享藍天白云、青山綠水；與協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，均衡好實體經(jīng)濟部門與虛擬經(jīng)濟部門的利益關(guān)系，各產(chǎn)業(yè)、各地區(qū)的利益關(guān)系；再如與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合，在發(fā)展中讓人力資本、知識資本和技術(shù)資本，以及一切對發(fā)展有貢獻的勞動者也能分享股權(quán)和紅利，實現(xiàn)對創(chuàng)新驅(qū)動的最有力的刺激和激勵。

就新時代法治政府的制度供給與制度創(chuàng)新而言，就是要在習(xí)近平總書記新發(fā)展理念的指引下，處理好公權(quán)力和私權(quán)利的協(xié)調(diào)均衡，加強政府與社會的合作，平衡好有形的手與無形的手的作用，讓所有的利益相關(guān)者共同參與共管共治，從而達到公共選擇和公共博弈的有效性。

總之，為了滿足新時代法治領(lǐng)域人民日益增長的高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)法治需求與現(xiàn)行法治供給能力不足以及法治發(fā)展不平衡之間的矛盾，新時代法治政府的建設(shè)就必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，市場經(jīng)濟、法治政府（法治國家、法治社會）、民主政治、公民品格塑造四位一體整體推進。