許心蕊

（150000 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 黑龍江 哈爾濱）

一、公安機(jī)關(guān)具有治安管理職責(zé)

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》是為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定的法律，法律明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)依照該法律對(duì)擾亂公共秩序、妨害公共安全、具有社會(huì)危害性的行為作出治安管理處罰。

治安管理是指，公安機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律法規(guī)，依靠群眾，運(yùn)用行政手段，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障社會(huì)生活正常進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。治安管理往往是對(duì)涉及公共利益對(duì)公共存在惡劣影響的事件進(jìn)行管理，也就是該事件具有一定范圍的社會(huì)危害性和影響力，與刑法中情節(jié)較重對(duì)社會(huì)具有不利影響的行為存在重合的部分，由公安機(jī)關(guān)作出規(guī)制。而《治安管理處罰法》中公安機(jī)關(guān)作出處罰的范圍，其嚴(yán)重性又不同于刑法，應(yīng)當(dāng)是屬于低于刑法中危害行為的嚴(yán)重程度又高于民法中個(gè)人利益沖突的嚴(yán)重程度的。由此，此類(lèi)案件應(yīng)當(dāng)由公權(quán)力介入裁量作出相應(yīng)的處罰，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定秩序；而公安機(jī)關(guān)是國(guó)家暴力機(jī)關(guān)，具有強(qiáng)制力，從而履行治安管理處罰的職能。但公安機(jī)關(guān)的這一性質(zhì)往往也會(huì)造成對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害，特別是權(quán)力若沒(méi)有關(guān)進(jìn)制度的籠子里，必將導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，也存在一系列問(wèn)題。

二、公安機(jī)關(guān)在治安管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

《治安管理處罰法》明確規(guī)定了治安管理處罰的種類(lèi)、范圍以及對(duì)特殊人群的處罰。但近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，與執(zhí)法過(guò)程中暴力執(zhí)法與相對(duì)人沖突不斷，不按照程序執(zhí)法的事件層出不窮，相對(duì)人在面對(duì)強(qiáng)大的行政主體時(shí)其權(quán)利往往無(wú)法得到救濟(jì)。主要存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.公安機(jī)關(guān)行使權(quán)力不當(dāng)

在現(xiàn)實(shí)中，特別是在緊急狀況下，行政機(jī)關(guān)采取的措施往往超越了必要的范圍。特別是警察屬于國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的一部分，對(duì)相對(duì)人采取的措施往往會(huì)造成相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)的損害?！吨伟补芾硖幜P法》中對(duì)管理的范圍作出了詳細(xì)的列舉，也對(duì)處罰行為作出了限制，但這仍無(wú)法防止侵害相對(duì)人權(quán)利事件的發(fā)生。

公安機(jī)關(guān)在遵循處罰行為合法性原則的同時(shí)，沒(méi)有對(duì)處罰行為的合理性作出足夠的考量，這往往是公安機(jī)關(guān)在治安管理中不當(dāng)執(zhí)法的根由。而法律中規(guī)定，治安管理處罰應(yīng)當(dāng)與危害行為的危害程度相當(dāng)，治安管理處罰遵循公開(kāi)、公正原則，尊重保障人權(quán)的原則。這些原則難以使得處罰行為的合理性得到明確的考量。

2.公安機(jī)關(guān)怠于對(duì)法律規(guī)定范圍外的以及法律規(guī)定不明確的行為作出治安管理處罰

因?yàn)橹伟补芾淼男袨槠湮：π越橛谛淌滦袨榕c普通民事行為之間，公安機(jī)關(guān)往往會(huì)出于多一事不如少一事的心態(tài)對(duì)某些看上去危害性不大社會(huì)影響力不大的事件睜一只眼閉一只眼，特別是害怕錯(cuò)誤的處理會(huì)承擔(dān)后續(xù)的法律責(zé)任而怠于履行自己的職責(zé)，這也就造成了辱母案中因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)將雙方爭(zhēng)議定性為普通的民間借貸糾紛讓相對(duì)人自行協(xié)商，相對(duì)人在權(quán)利無(wú)法得到保障時(shí)為求自保而觸犯刑法的嚴(yán)重后果。

3.公安機(jī)關(guān)往往違反程序規(guī)定作出處罰決定

治安管理處罰應(yīng)當(dāng)有事實(shí)上的依據(jù)與法律上的依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的程序。只有在程序上規(guī)制公安機(jī)關(guān)的處罰行為，才能通過(guò)外在的程序合法達(dá)到內(nèi)在的公平正義。在現(xiàn)實(shí)中，治安管理處罰的作出往往違反了程序性的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)為了處罰的效率性以及為了危害行為產(chǎn)生威懾性，往往跳過(guò)了程序上的規(guī)定，使得程序的履行處于次要的地位，處罰的違規(guī)現(xiàn)象不斷積累周而復(fù)始，長(zhǎng)期存在難以消除。

4.相對(duì)人在合法權(quán)益受到侵害時(shí)難以得到救濟(jì)

《治安管理處罰法》在侵害了相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)途徑上并沒(méi)有與其他法律相互銜接，僅在第一百一十七條中規(guī)定了，公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。在公共利益面前，相對(duì)人的權(quán)益往往會(huì)被忽視和錯(cuò)誤地受到侵犯，而這種侵犯又是與其他行政行為相比更為嚴(yán)重的。

三、對(duì)公安機(jī)關(guān)在治安管理中的規(guī)制

1.明確公安機(jī)關(guān)治安管理行為與行政目的程度相適應(yīng)

公安機(jī)關(guān)在行使權(quán)力符合合法性要件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)符合合理性要件。治安管理處罰行為作出的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮該處罰行為是否能夠制止危害行為的擴(kuò)大與繼續(xù)發(fā)生，應(yīng)當(dāng)充分考慮該處罰行為的作出造成的不利后果是否較原危害行為產(chǎn)生的不利后果程度更輕，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政相對(duì)人最基本的權(quán)利特別是生命健康權(quán)與人格尊嚴(yán)權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分考慮在強(qiáng)硬的處理決定之前是否可以通過(guò)調(diào)解、教育的方式達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的目的。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮最大限度地降低處罰行為對(duì)相對(duì)人造成的危害結(jié)果，追求公平公正的裁決，從而提高行政效率。

2.公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)危害公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為予以制止

公安機(jī)關(guān)在接到報(bào)警介入難以判斷是否是治安管理案件的矛盾爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮該爭(zhēng)議的擴(kuò)大是否會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成不利的影響，特別是在公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，并且公安機(jī)關(guān)的不作為會(huì)使公民的權(quán)益受到進(jìn)一步的損害時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極行使自己的權(quán)利，對(duì)爭(zhēng)議作出裁判，對(duì)實(shí)施危害行為的一方做出治安管理處罰決定。在無(wú)法區(qū)分治安管理處罰案件與普通民事糾紛案件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施解除雙方當(dāng)事人劍拔弩張僵持不下的緊張狀態(tài)，指明當(dāng)事人向法院起訴或者尋求調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解等的救濟(jì)途徑。

3.完善程序性規(guī)范

公安機(jī)關(guān)行使處罰的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)在立法上對(duì)其程序作出進(jìn)一步完善，更重要的是建立起一套完善的問(wèn)責(zé)程序。公安機(jī)關(guān)行使權(quán)力不當(dāng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的規(guī)定撤銷(xiāo)或變更處罰決定，或?qū)ο鄬?duì)人進(jìn)行救濟(jì)?！吨伟补芾硖幜P法》只是對(duì)程序的內(nèi)容做出規(guī)定，而沒(méi)有形成完整的監(jiān)督程序，只是對(duì)監(jiān)督的原則以及追究責(zé)任的情形作出了規(guī)定。應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的程序，從而規(guī)制公安機(jī)關(guān)的行為。

4.對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)

治安管理處罰的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)在《治安管理處罰法》中得到體現(xiàn)，特別是與法律相互銜接，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)治安管理處罰中相對(duì)人權(quán)利受到侵害的情形作出規(guī)定，并且明確相對(duì)人可以取得救濟(jì)的途徑。

四、小結(jié)

治安管理處罰具有其特殊性，這種特殊性往往使得相對(duì)人的權(quán)利受到損害的程度更為嚴(yán)重，社會(huì)危害性相較于其他行政行為而言也更大。因當(dāng)從法律的完善中，規(guī)制公安機(jī)關(guān)的權(quán)利，使得公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)符合程序性規(guī)定，從而達(dá)到實(shí)體上的公平與正義，達(dá)到治安管理的行政目的。