丁林陽　俞越

一、問題的由來

筆者在2018年初，親身參與了Z省某地特色小鎮(zhèn)配套PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程，在該項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，遇到了以下問題：1.相關(guān)文件約定前后不一。招標(biāo)文件注明“經(jīng)公開招標(biāo)確定的中標(biāo)社會(huì)資本方，在中標(biāo)通知書發(fā)出之日起7個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目投資協(xié)議。投資協(xié)議簽訂之日起三十日內(nèi)，應(yīng)與政府方出資代表組建專為本項(xiàng)目而設(shè)的項(xiàng)目公司并與實(shí)施機(jī)構(gòu)正式簽署PPP項(xiàng)目合同”。而在該招標(biāo)文件附隨的PPP項(xiàng)目投資協(xié)議中則注明：“乙方（社會(huì)資本方）應(yīng)在本協(xié)議簽訂之日起30日內(nèi)，與政府共同出資組建項(xiàng)目公司，同時(shí)甲方就注冊(cè)成立項(xiàng)目公司給予乙方30日的寬限期?！敝袠?biāo)后，政府方與社會(huì)資本方簽訂了投資協(xié)議，但對(duì)于項(xiàng)目公司究竟應(yīng)當(dāng)在30日成立還是60日內(nèi)成立，雙方產(chǎn)生了不小的爭議。2.實(shí)際操作遇到障礙。按照招標(biāo)文件要求，“政府方代表與社會(huì)資本通過組建基金合伙企業(yè)對(duì)項(xiàng)目公司出資”、“各方在項(xiàng)目公司成立之日起15日內(nèi)以現(xiàn)金方式出資”，而事實(shí)上，在基金管理人參與后，其明確提出不可能按照前述招標(biāo)文件的期限完成出資，因?yàn)楦鶕?jù)規(guī)范操作，基金合伙企業(yè)成立并經(jīng)基金業(yè)協(xié)會(huì)備案完成前，其無法履行任何出資義務(wù)，也就是說15天的出資時(shí)限根本不可能。上述問題，政府方因?yàn)橄嚓P(guān)文件及協(xié)議已經(jīng)公示并備案，無法直接同意修改，社會(huì)資本方則認(rèn)為政府方理應(yīng)配合進(jìn)行修改調(diào)整，雙方為此花了大量的時(shí)間進(jìn)行協(xié)商討論，延緩了項(xiàng)目的有序推進(jìn)，甚至影響到雙方剛剛建立起來的良好合作態(tài)勢(shì)。

二、對(duì)策的提出：采購結(jié)果確認(rèn)談判

當(dāng)前，PPP項(xiàng)目正在全國如火如荼地開展，如何才能最大程度地降低這些項(xiàng)目運(yùn)作中的障礙。對(duì)此，財(cái)政部相關(guān)文件規(guī)定了采購結(jié)果確認(rèn)談判這一全新的概念和環(huán)節(jié)。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）第十四條規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購評(píng)審結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判小組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第二十條，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

由此我們可以得出，采購結(jié)果確認(rèn)談判，是指在PPP項(xiàng)目采購評(píng)審結(jié)束后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，按照評(píng)審報(bào)告推薦的候選社會(huì)資本排名，依次與候選的社會(huì)資本及其合作的金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行商討，率先達(dá)成一致的即為中標(biāo)社會(huì)資本。

我們?cè)倏辞拔奶厣℃?zhèn)配套PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件，招標(biāo)文件明確招投標(biāo)流程為發(fā)布招標(biāo)公告、編制投標(biāo)文件提交、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、授予合同。顯然，在評(píng)標(biāo)后直接進(jìn)行定標(biāo)，并沒有采購結(jié)果確認(rèn)談判這一環(huán)節(jié)。我們假設(shè)，在該次招標(biāo)程序中，設(shè)置了這一確認(rèn)談判環(huán)節(jié)，可以讓雙方對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)過程中的一些細(xì)節(jié)問題予以澄清或者明確，勢(shì)必會(huì)減少合同簽訂后的障礙，促使項(xiàng)目的順利推進(jìn)。采購結(jié)果確認(rèn)談判工作是政府采購程序的一次重大創(chuàng)新，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，非PPP項(xiàng)目不得進(jìn)行談判，采購人應(yīng)當(dāng)在收到評(píng)審報(bào)告后5個(gè)工作日內(nèi)，從評(píng)審報(bào)告提出的成交候選供應(yīng)商中，按照排序由高到低的原則確定成交供應(yīng)商，也可以書面授權(quán)磋商小組直接確定成交供應(yīng)商。顯然，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》在很多方面突破了傳統(tǒng)項(xiàng)目采購的限制，對(duì)PPP項(xiàng)目選定合適社會(huì)資本具有重要作用。

三、采購結(jié)果確認(rèn)談判實(shí)踐中的問題及分析

無論是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》還是《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，都只是籠統(tǒng)地規(guī)定了采購結(jié)果確認(rèn)談判的操作程序，對(duì)一些具體細(xì)節(jié)如何操作沒有明確。因此，各集中采購機(jī)構(gòu)在具體實(shí)施過程中有很大的差異，容易引起爭議，甚至有些集中采購機(jī)構(gòu)，為了項(xiàng)目快速推進(jìn)，并未對(duì)采購結(jié)果確認(rèn)談判這一程序引起足夠的重視。筆者認(rèn)為，為使采購結(jié)果確認(rèn)談判工作能夠在PPP項(xiàng)目采購中發(fā)揮其應(yīng)有作用，有必要對(duì)其在實(shí)踐中容易產(chǎn)生爭議的問題逐一梳理分析。

（一）談判主體

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第十四條、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第二十條，實(shí)施采購結(jié)果確認(rèn)談判工作的主體是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在采購評(píng)審結(jié)束后成立的談判工作組?！安少徑Y(jié)果確認(rèn)談判工作組成員及數(shù)量由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確定，但應(yīng)當(dāng)至少包括財(cái)政預(yù)算管理部門、行業(yè)主管部門代表，以及財(cái)務(wù)、法律等方面的專家。涉及價(jià)格管理、環(huán)境保護(hù)的PPP項(xiàng)目，談判工作組還應(yīng)當(dāng)包括價(jià)格管理、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代表。評(píng)審小組成員可以作為采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組成員參與采購結(jié)果確認(rèn)談判?！奔凑勁泄ぷ鹘M應(yīng)包括法律、財(cái)務(wù)方面的專家，以及財(cái)政、環(huán)保、價(jià)格管理、行業(yè)管理等行政監(jiān)督部門和執(zhí)法機(jī)關(guān)代表。上述工作組成員明確要求包括法律、財(cái)務(wù)等方面的專家、特定機(jī)關(guān)的代表模式突破了傳統(tǒng)項(xiàng)目采購評(píng)標(biāo)委員會(huì)由“采購人和專家代表”組成的做法。

（二）談判內(nèi)容

針對(duì)什么內(nèi)容可以進(jìn)行談判，是采購結(jié)果確認(rèn)談判工作務(wù)必需要注意的問題。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第十五條，談判工作組與評(píng)審名單確定的社會(huì)資本的談判內(nèi)容限于“項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題”，同時(shí)第九條要求，在政府采購文件中對(duì)“采購結(jié)果確認(rèn)談判中項(xiàng)目合同可變的細(xì)節(jié)”予以明確。但是何為“可變的細(xì)節(jié)問題”，相關(guān)文件沒有作出解釋，是否只要政府采購文件中規(guī)定的“可變細(xì)節(jié)”就必然是合法的可以進(jìn)行談判的“可變細(xì)節(jié)”？筆者認(rèn)為，仍然要結(jié)合雙方擬談判的合同內(nèi)容本身來理解。

我們知道，在評(píng)審小組評(píng)審出候選社會(huì)資本之前，項(xiàng)目已經(jīng)履行了招標(biāo)及投標(biāo)程序，根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第二十七條，投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)，項(xiàng)目合同是招標(biāo)文件的組成部分。同時(shí)，該法第四十六條，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。顯然，如果擬談判的合同內(nèi)容屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，例如建設(shè)工程施工合同中的工程價(jià)款、工期等、商品采購合同中的貨物品牌型號(hào)及商品價(jià)格等，此類內(nèi)容不屬于談判小組與候選供應(yīng)商能夠再次談判的內(nèi)容，如果采購結(jié)果確認(rèn)談判對(duì)招標(biāo)文件此類核心條款進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更，不僅違反法律法規(guī)和規(guī)章的要求，而且對(duì)其他投標(biāo)人也不公平。因此，雙方能夠談判的僅僅為非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如前文所提到的案例中的項(xiàng)目公司成立時(shí)間等與雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響不大的內(nèi)容。同時(shí)，為了減少項(xiàng)目合同履行過程中的糾紛，采購結(jié)果確認(rèn)談判還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目合同條款的合法性、可執(zhí)行性、嚴(yán)謹(jǐn)性、邏輯性進(jìn)行明確和商討。但考慮到PPP項(xiàng)目發(fā)布初期的政府采購文件存在諸多不確定因素，可預(yù)見的項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題還較難暴露，項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題不易明確，因此筆者建議，從可操作性角度出發(fā)，在政府采購文件中對(duì)項(xiàng)目合同不可變的核心條款予以明確即可，給雙方留下談判的空間。

（三）談判順序

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第十五條、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第二十條，談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評(píng)審報(bào)告推薦的候選社會(huì)資本排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目合同進(jìn)行談判。這里與傳統(tǒng)的“第一候選人中標(biāo)”原則不同，PPP項(xiàng)目采購對(duì)于預(yù)成交社會(huì)資本的選擇以“率先一致”為原則，即在評(píng)審小組推薦候選人后，談判工作組按照排名順序與候選社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目合同的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的社會(huì)資本則為預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本。由此，確認(rèn)談判工作應(yīng)注意談判的順序性，即“依次談判”原則，嚴(yán)格按照評(píng)審報(bào)告中候選社會(huì)資本排名的先后順序開展談判工作。

同時(shí)，談判工作組不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行重復(fù)談判，即“不得回頭”原則。這是因?yàn)槁氏冗_(dá)成一致的社會(huì)資本則為中選社會(huì)資本，政府方與排序在前的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判后很可能就選定其為中標(biāo)的社會(huì)資本，這對(duì)排序在后的社會(huì)資本顯失公平。因此，政府方不能與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

（四）談判時(shí)限

目前，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》均沒有對(duì)采購結(jié)果確認(rèn)談判的時(shí)限作出明確的規(guī)定，這也導(dǎo)致了目前一些項(xiàng)目卡在了確認(rèn)談判這一環(huán)節(jié)上，有時(shí)候一談就是很長時(shí)間。當(dāng)然，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第十七條，項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而《政府采購法實(shí)施條例》第四十三條，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自評(píng)審結(jié)束之日起2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)審報(bào)告送交采購人。采購人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)審報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)在評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書，并在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果，招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價(jià)通知書隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告。也就是說，按照該條例的規(guī)定，從評(píng)審結(jié)束到發(fā)出中標(biāo)通知書并公告，有2+5+2共計(jì)9個(gè)工作日，因此采購結(jié)果確認(rèn)談判的時(shí)限應(yīng)包含在9個(gè)工作日以內(nèi)。但PPP項(xiàng)目采購中，對(duì)于采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本必須先進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。公示期滿無異議后2個(gè)工作日內(nèi)，才能發(fā)布成交、中標(biāo)結(jié)果公告并發(fā)出中標(biāo)通知書。因此，該觀點(diǎn)認(rèn)為采購結(jié)果確認(rèn)談判應(yīng)當(dāng)在評(píng)審結(jié)束之日起2個(gè)工作日內(nèi)完成。對(duì)此，筆者分析認(rèn)為，根據(jù)規(guī)定，采購結(jié)果確認(rèn)談判結(jié)果備忘錄應(yīng)在預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本確定后10個(gè)工作日內(nèi)簽署，同時(shí)，簽署了談判備忘錄才能進(jìn)行公示，兩者時(shí)間上是存在矛盾的，也是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)此，也希望相關(guān)部門在后續(xù)的文件中予以明確。

四、結(jié)語

以上為筆者針對(duì)PPP項(xiàng)目中采購結(jié)果確認(rèn)談判這一環(huán)節(jié)相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中的問題進(jìn)行的梳理分析，力求通過談判充分反映項(xiàng)目合同當(dāng)事方的利益訴求，均衡風(fēng)險(xiǎn)分配，完善合同條款，這樣才能減少政府方和社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目合同履行的分歧，減少或避免爭議的發(fā)生。

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（作者單位：丁林陽，浙江振邦律師事務(wù)所； 俞越，紹興市越城區(qū)司法局）