王凱　王曉雯

摘要：對(duì)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管情況進(jìn)行調(diào)研，以日常監(jiān)管、法律依據(jù)、收儲(chǔ)運(yùn)輸、標(biāo)識(shí)監(jiān)管等方面分析在基層執(zhí)法中存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家、國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出了健全責(zé)任體系，完善共享機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)等建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；基層監(jiān)管；農(nóng)業(yè)執(zhí)法

民以食為天，食以安為先。食品安全是關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的頭等大事。十八大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視食品安全問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為食品安全的重要組成部分，一直是各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的監(jiān)管重點(diǎn)?；鶎愚r(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主力軍，責(zé)任重大，在現(xiàn)實(shí)工作中也容易遇到各種問(wèn)題，在日常監(jiān)管中也存在著許多不足，本文從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全基層監(jiān)管的突出問(wèn)題出發(fā)，分析產(chǎn)生原因，并針對(duì)性地提出幾點(diǎn)意見(jiàn)。

1基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)遇到的突出問(wèn)題

1.1在日常監(jiān)管上

①生產(chǎn)記錄沒(méi)有統(tǒng)一格式。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)可以對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地未建立、未健全、未保存的生產(chǎn)記錄進(jìn)行處罰。但在現(xiàn)實(shí)工作中，因?yàn)楦骺h（區(qū)）的生產(chǎn)記錄沒(méi)有統(tǒng)一的格式，在檢查過(guò)程中難以做到統(tǒng)一衡量，有的信息記錄齊全，但填寫(xiě)不規(guī)整，難以辨識(shí)；有的記錄整齊，但缺少內(nèi)容，不完整；基層執(zhí)法部門(mén)在實(shí)際操作過(guò)程中難以以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)予以判定。②農(nóng)業(yè)投入品違規(guī)使用處罰困難。農(nóng)業(yè)投入品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)投入品的安全使用直接關(guān)系著農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。近年來(lái)報(bào)道的“毒豆芽”、“膨大劑”、“乙烯利”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，都是違規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品造成的。嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)投入品的使用，就能從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。目前，基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)在這塊的工作措施，是以查看生產(chǎn)記錄、檢查農(nóng)業(yè)投入品庫(kù)房為主，但效果甚微，有不少生產(chǎn)基地在使用完違禁農(nóng)藥后，將農(nóng)藥包裝物銷毀，執(zhí)法人員在生產(chǎn)記錄、庫(kù)房中難以找到證據(jù)，造成違規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品的違法行為證據(jù)短缺，處罰困難。

1.2在執(zhí)法依據(jù)上

我國(guó)頒布的有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的相關(guān)部門(mén)規(guī)章、行政法規(guī)多達(dá)十幾部，但大都是提出一些規(guī)定、要求和義務(wù)，沒(méi)有具體承擔(dān)的法律責(zé)任，農(nóng)業(yè)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中難以找到相關(guān)的處罰依據(jù)。目前，農(nóng)業(yè)部門(mén)使用的執(zhí)法依據(jù)主要是2006年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，但頒布之后國(guó)家并未建立與之配套的相關(guān)規(guī)定，造成《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在監(jiān)管范圍、標(biāo)準(zhǔn)條款及監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)上都存在著明顯不足。如在第四章“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”中第二十六條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)合理使用農(nóng)業(yè)投入品，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)投入品適用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，但未表明違規(guī)使用后的法律責(zé)任，僅在第四十六條中提到可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。截止目前的法律、行政法規(guī)、地方規(guī)章中都未見(jiàn)到相關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。此外，農(nóng)產(chǎn)品作為食品、商品的一種，使得《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律有許多交叉、重疊的地方，引發(fā)很多問(wèn)題。對(duì)同一種違法行為，法律有不同的規(guī)定，但對(duì)某些違法行為卻出現(xiàn)了法律空白。像幾年前“毒豆芽”事件，農(nóng)業(yè)部門(mén)、工商部門(mén)、食藥監(jiān)部門(mén)三部門(mén)之間就存在著爭(zhēng)議和推諉，不能明確其職責(zé)范圍。歐美國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管上，各職能機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分明確，執(zhí)法效率高效。以美國(guó)為例，美國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面的執(zhí)法主要分為聯(lián)邦、州及郡和國(guó)際間三個(gè)層次，在聯(lián)邦政府層次相應(yīng)的執(zhí)法部門(mén)多達(dá)10多個(gè)，但各自職責(zé)明確，分工配合緊密。原因在于英美國(guó)家法律的健全，以農(nóng)產(chǎn)品中的雞蛋為例，就有很明確的規(guī)定：生雞蛋由食品與藥物監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管，而雞蛋被分為蛋清蛋黃后或者被加工后，產(chǎn)生的產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部進(jìn)行監(jiān)督管理。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章相對(duì)缺乏，管理和監(jiān)督主體不明，在職責(zé)監(jiān)管上存在著立法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，側(cè)重有偏差的現(xiàn)象。由此導(dǎo)致部門(mén)之間職能分工不明確，交叉混亂，合作難合理，影響了工作效率，阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2存在的不足

2.1農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)存在執(zhí)法空白

農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，包括農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的以及經(jīng)過(guò)分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。從目前實(shí)際來(lái)看，貯運(yùn)環(huán)節(jié)是農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)主要的工作重點(diǎn)還在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的監(jiān)管上，忽略了在收儲(chǔ)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)上的監(jiān)管。在現(xiàn)實(shí)生活中，有不少不法商販為了保持農(nóng)產(chǎn)品的新鮮度、色澤度，在運(yùn)輸或貯藏的過(guò)程中濫用和非法使用添加劑、保鮮劑，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患。2012年山東省就被媒體曝出部分蔬菜商販?zhǔn)褂眉兹┤芤簢姙撞?、山藥、蘑菇等蔬菜進(jìn)行保鮮的事件。此外，隨著電子商務(wù)的高速發(fā)展，很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地在淘寶、京東等網(wǎng)站上成立了自己的網(wǎng)店，網(wǎng)絡(luò)上的營(yíng)業(yè)額有的甚至要高于普通市場(chǎng)銷售，但農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售這一環(huán)節(jié)沒(méi)有得到有效監(jiān)管。目前，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全主要依靠商家的自覺(jué)和誠(chéng)信，存在很大的安全風(fēng)險(xiǎn)，媒體就曾報(bào)道出有不法商家為了讓蔬菜水果提前上市，將仍在農(nóng)藥間隔期的農(nóng)產(chǎn)品拿到網(wǎng)絡(luò)上銷售。針對(duì)這些安全隱患，基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)積極探索，找到行之有效的解決辦法。

2.2“三品一標(biāo)”證后未能得到有效監(jiān)管

“三品一標(biāo)”即無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志，屬于政府倡導(dǎo)的安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品公共品牌?！叭芬粯?biāo)”認(rèn)證工作經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已逐步規(guī)范完善，而證后監(jiān)管工作起步較晚，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，“三品一標(biāo)”主要存在的問(wèn)題是在標(biāo)識(shí)的使用上，有很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)將一種品種的認(rèn)證使用到多個(gè)品種上，冒用套用的情況時(shí)有發(fā)生；另外，還有些企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，將本應(yīng)粘貼的標(biāo)識(shí)直接印制在產(chǎn)品包裝上，違反了法律規(guī)定。例如無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的使用就有明確規(guī)定，根據(jù)《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志管理辦法》第十一條第二款規(guī)定“印制在包裝、標(biāo)簽、廣告、說(shuō)明書(shū)上的無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志圖案，不能作為無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志使用?！?/p>

基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)在“三品一標(biāo)”監(jiān)管上存在的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：①監(jiān)管職責(zé)認(rèn)識(shí)不清。“三品一標(biāo)”標(biāo)識(shí)屬于商標(biāo)，容易與工商部門(mén)發(fā)生職權(quán)交叉。目前，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志的監(jiān)管職責(zé)已全部劃歸到農(nóng)業(yè)部門(mén)；綠色食品只要進(jìn)入市場(chǎng)，就屬于工商部門(mén)的職責(zé)；有機(jī)食品標(biāo)識(shí)監(jiān)管目前尚不明確；地理標(biāo)志有3種，分別由工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢三部門(mén)注冊(cè)、登記和管理，只有農(nóng)業(yè)部的地理標(biāo)志可以監(jiān)管。②監(jiān)管力度不夠。部分縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，“三品一標(biāo)”不會(huì)出大亂子，而把工作重點(diǎn)放在農(nóng)資打假上。在日常監(jiān)管中沒(méi)有形成持續(xù)有力的監(jiān)管措施，從而縱容了不法商販的違法行為。

3對(duì)策建議

3.1健全責(zé)任體系，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任

在全市范圍內(nèi)建立起“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面負(fù)責(zé)，部門(mén)協(xié)調(diào)配合、分工明確，縣區(qū)屬地管理、具體負(fù)責(zé)”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任體系，逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)，確保責(zé)任落實(shí)到位。同時(shí)，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全列入對(duì)縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)局目標(biāo)管理考核的重要內(nèi)容，加大考核分值，嚴(yán)格考核指標(biāo)。建立起追究制度，對(duì)完不成目標(biāo)或出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的縣（區(qū)），通報(bào)批評(píng)，取消評(píng)優(yōu)資格，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的失職瀆職、徇私枉法等問(wèn)題，依法依紀(jì)嚴(yán)肅查處。

3.2強(qiáng)化體系建設(shè)，加強(qiáng)部門(mén)信息交流

建立起從市到縣，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，做到五到位“機(jī)構(gòu)職能到位、設(shè)施設(shè)備到位、經(jīng)費(fèi)保障到位、規(guī)章制度到位、工作開(kāi)展到位”。同時(shí)加強(qiáng)基層監(jiān)管人員的法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)管服務(wù)能力。市、縣信息要做到及時(shí)通傳，同級(jí)部門(mén)之間加強(qiáng)信息交流，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)部門(mén)及時(shí)將檢測(cè)數(shù)據(jù)告知執(zhí)法部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)違法行為的監(jiān)管力度。

3.3結(jié)合地方需求，完善相關(guān)法律制度

地方政府要根據(jù)需求，在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行補(bǔ)充，出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)范，將相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化?；鶎愚r(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)要時(shí)刻關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)法律的變更，及時(shí)開(kāi)展學(xué)習(xí)和研究。同時(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法的密切配合，對(duì)于有刑事責(zé)任的農(nóng)產(chǎn)品安全案件及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理，避免以罰代刑的行為。

3.4創(chuàng)新監(jiān)管模式，做好貯運(yùn)環(huán)節(jié)監(jiān)管

對(duì)于農(nóng)業(yè)部門(mén)來(lái)說(shuō)，貯運(yùn)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項(xiàng)新的職能，如何有效地進(jìn)行監(jiān)管是一個(gè)難點(diǎn)?；鶎愚r(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，借鑒其他省市先進(jìn)的工作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)貯運(yùn)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。例如甘肅省慶陽(yáng)市農(nóng)業(yè)部門(mén)依托公路動(dòng)物衛(wèi)生防疫監(jiān)督檢測(cè)體系，開(kāi)展貯運(yùn)環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)督；山東省滕州市通過(guò)為21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購(gòu)執(zhí)法車輛和檢測(cè)儀器，在主要干道上設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品流動(dòng)檢測(cè)站，實(shí)現(xiàn)了對(duì)貯運(yùn)環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的流動(dòng)監(jiān)管。

3.5建立監(jiān)管制度，加強(qiáng)基地動(dòng)態(tài)監(jiān)管

農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，按照農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性、當(dāng)?shù)貧夂蜃兓拖嚓P(guān)投入品使用的特點(diǎn)，制定針對(duì)性的監(jiān)管工作制度，對(duì)安全間隔期執(zhí)行、農(nóng)業(yè)投入品使用、基地生產(chǎn)記錄等重點(diǎn)內(nèi)容著重排查，結(jié)合“春季農(nóng)資打假”、“放心農(nóng)資進(jìn)鄉(xiāng)村”、“夏季百日行動(dòng)”等大型行動(dòng)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地實(shí)行不定期的抽查和巡查，切實(shí)起到高壓動(dòng)態(tài)監(jiān)管態(tài)勢(shì)。

3.6加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提升經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)。

組織專業(yè)技術(shù)人員，深入田間地頭，現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展用藥技術(shù)授課，傳授農(nóng)資識(shí)假辯假常識(shí)和科學(xué)使用農(nóng)業(yè)投入品的知識(shí)，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠嚴(yán)格按照農(nóng)資使用范圍、安全用量、安全間隔期等技術(shù)規(guī)程進(jìn)行生產(chǎn)操作。采取多種形式宣傳《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及“三品一標(biāo)”法律法規(guī)，特別是對(duì)全市農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大戶，蔬菜專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)等開(kāi)展系統(tǒng)的法律培訓(xùn)，提升經(jīng)營(yíng)者的守法意識(shí)。

（收稿：2017-04-27）