■李存峰，張 靈

（1.中共臨泉縣委黨校，安徽 臨泉 236400；2.武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070）

留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人。[1]留守兒童的大量出現(xiàn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)下，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元社會(huì)制度矛盾交織的結(jié)果。據(jù)報(bào)道，至2016年11月，全國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量為902萬(wàn)人，超過(guò)90%分布在中西部省份。[2]農(nóng)村留守兒童基數(shù)大，并且大多正處于身心發(fā)育、知識(shí)積累的關(guān)鍵時(shí)期，由于與父母長(zhǎng)期分離，缺乏親情關(guān)愛(ài)和有效的監(jiān)護(hù)，加之農(nóng)村學(xué)校教育管理薄弱，村級(jí)組織功能弱化等因素的疊加，嚴(yán)重影響了他們的健康成長(zhǎng)，主要表現(xiàn)出學(xué)習(xí)滯后、心理失衡、行為失范、安全堪憂等諸多問(wèn)題，甚至易遭受意外傷害或不法侵害，導(dǎo)致這一龐大的弱勢(shì)群體已成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型代價(jià)的承受者之一。

農(nóng)村留守兒童問(wèn)題不僅嚴(yán)重影響兒童的身心健康成長(zhǎng)，而且影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展。隨著這一群體的擴(kuò)大與矛盾的積累，其問(wèn)題的嚴(yán)重性正逐漸被政府、學(xué)校和社會(huì)等重視。正確認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)緊迫性，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)和保護(hù)，守護(hù)他們的健康成長(zhǎng)，是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理中一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

本研究以安徽省阜陽(yáng)市的一縣、和一縣級(jí)市一區(qū)的農(nóng)村地區(qū)為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、座談訪談，資料檢閱等研究方法，主要分析該地區(qū)對(duì)留守兒童關(guān)愛(ài)的體系構(gòu)建和機(jī)制運(yùn)行情況，剖析存在的問(wèn)題，并提出思考和建議，以期為各地改善和解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題提供思路。

一、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)體系與機(jī)制構(gòu)建的重要意義

（一）農(nóng)村兒童健康成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要

兒童期正處于身心發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，是樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，培養(yǎng)健全獨(dú)立的人格，形成高尚的道德品質(zhì)和人文素養(yǎng)的關(guān)鍵期。這個(gè)時(shí)期他們需要從家庭、學(xué)校和社會(huì)獲得科學(xué)而充分的支持和關(guān)愛(ài)，如果缺乏足夠的親情體驗(yàn)和社會(huì)關(guān)愛(ài)，他們就會(huì)缺少安全感和信任感，也很難對(duì)周?chē)娜撕褪滦纬捎蟹e極意義的價(jià)值觀念，甚至對(duì)自我的人生觀、價(jià)值觀產(chǎn)生懷疑甚至否定，導(dǎo)致不良心理的發(fā)展與形成，直接影響他們的健康成長(zhǎng)。

（二）培養(yǎng)高素質(zhì)國(guó)民的必然要求

兒童是國(guó)家和民族的未來(lái)，關(guān)系到我國(guó)未來(lái)人口素質(zhì)和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。作為未來(lái)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展主力軍的農(nóng)村留守兒童，他們現(xiàn)在所受到的教育與關(guān)懷，決定著將來(lái)我國(guó)農(nóng)村人口素質(zhì)的高低，影響著國(guó)家和民族的國(guó)民素質(zhì)。因此，構(gòu)建與完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)體系與機(jī)制，呵護(hù)他們的健康成長(zhǎng)，是培養(yǎng)高素質(zhì)國(guó)民的必然要求，影響著我國(guó)從人口大國(guó)向人才強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略部署的實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)村社會(huì)安定與和諧的客觀選擇

農(nóng)村社會(huì)的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展，需要身心健康、有知識(shí)技能、有道德素養(yǎng)的高素質(zhì)農(nóng)民為基礎(chǔ)。進(jìn)一步健全和完善我國(guó)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)體系和體制，保障農(nóng)村留守兒童健康成長(zhǎng)，可以培養(yǎng)新型高素質(zhì)農(nóng)民，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理水平，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康快速發(fā)展，加快我國(guó)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，順應(yīng)群眾過(guò)上更加美好生活的新期待。

二、現(xiàn)行關(guān)愛(ài)體系與機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）信息臺(tái)賬不準(zhǔn)確，動(dòng)態(tài)掌控機(jī)制不到位

對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)與管理是一直以來(lái)的難題，一個(gè)重要的原因就是關(guān)于他們的一些基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。如留守兒童的精確數(shù)量、各種監(jiān)護(hù)類(lèi)型的精準(zhǔn)數(shù)字，各類(lèi)留守兒童的生存狀況等。2017年10月10日，“全國(guó)農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)”正式啟用，民政部要求各地民政部門(mén)須在本年11月底前完成農(nóng)村留守兒童的信息采集錄入、審核報(bào)送工作。[3]這一要求的背景是當(dāng)前我國(guó)大部分地區(qū)對(duì)留守兒童的管理仍存在信息臺(tái)賬不準(zhǔn)確，動(dòng)態(tài)性信息掌握不及時(shí)的問(wèn)題非常突出，信息的不完備、不及時(shí)給關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童的實(shí)際工作帶來(lái)了困難，導(dǎo)致關(guān)愛(ài)措施難以精準(zhǔn)，資源和人員難以合理分配，影響了關(guān)愛(ài)工作的效率。

（二）關(guān)愛(ài)體系不健全，聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制不暢通

解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題是一個(gè)綜合性系統(tǒng)工程，需要政府主導(dǎo)下各個(gè)部門(mén)的共同努力，全社會(huì)力量的共同參與。家庭、學(xué)校和社會(huì)是少年兒童社會(huì)化的三大機(jī)制，而農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的出現(xiàn)正是這三大機(jī)制的缺失所致。[4]由于以往對(duì)農(nóng)村留守兒童的各項(xiàng)工作都處于探索階段，以致在關(guān)愛(ài)體系的構(gòu)建上，仍存在一定缺陷與盲區(qū)，加之工作本身的復(fù)雜與繁重，導(dǎo)致在縣級(jí)政府雖然都確立了以民政和婦兒工委辦為牽頭部門(mén)的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)工作機(jī)制，但此項(xiàng)工作涉及三十余家單位及群團(tuán)組織，且運(yùn)轉(zhuǎn)中受人力、物力和財(cái)力等因素限制，因此實(shí)際運(yùn)行中很難建立部門(mén)、家庭、社會(huì)共同協(xié)作，全方位的監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，相關(guān)政策整合度低，聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制不暢通，工作系統(tǒng)性差，難以形成合力。

（三）監(jiān)控干預(yù)不到位，激勵(lì)懲戒機(jī)制不完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前農(nóng)村，對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)方面問(wèn)題非常突出，而對(duì)不當(dāng)監(jiān)護(hù)的干預(yù)工作卻行動(dòng)不力。不少監(jiān)護(hù)人，特別是祖輩類(lèi)型的監(jiān)護(hù)人，思想觀念落后，教育能力低下，管教不科學(xué)，重養(yǎng)輕教，教育期待單一，重身體、重成績(jī)，輕心理、輕價(jià)值觀教育的問(wèn)題較為突出，導(dǎo)致不少留守兒童在思想品行、身心健康、學(xué)習(xí)和生活習(xí)性等方面出現(xiàn)問(wèn)題，甚至出現(xiàn)讓農(nóng)村留守兒童單獨(dú)居住、不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等情況，而基層政府和組織受人力、財(cái)力及現(xiàn)行法規(guī)的限制難以做到及時(shí)、合理的干預(yù)。另外，作為推動(dòng)工作一個(gè)重要手段的激勵(lì)懲戒制度，在當(dāng)前對(duì)農(nóng)村留守兒童的保護(hù)與關(guān)愛(ài)工作中，許多地方或者沒(méi)有，或者不能執(zhí)行，工作成效明顯的，獎(jiǎng)勵(lì)不力，不到發(fā)生了重大事故、造成嚴(yán)重后果，也很難對(duì)相關(guān)部門(mén)和人員進(jìn)行追責(zé)。

三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)機(jī)制的構(gòu)建與完善

未成年人的教育是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。在調(diào)查與研究已有關(guān)愛(ài)體系與機(jī)制的基礎(chǔ)上，本研究組認(rèn)為，完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)機(jī)制，必須堅(jiān)持以兒童為中心的基本路徑，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、家庭主責(zé)、學(xué)校盡責(zé)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的關(guān)愛(ài)體系。把建立健全這一體系以及與之對(duì)應(yīng)的關(guān)愛(ài)機(jī)制納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的總體規(guī)劃，不斷創(chuàng)新運(yùn)行模式和路徑方法，才能更好守護(hù)農(nóng)村留守兒童的健康成長(zhǎng)。

（一）建立動(dòng)態(tài)信息臺(tái)賬，推動(dòng)強(qiáng)制報(bào)告制

為不斷完善農(nóng)村留守兒童信息數(shù)據(jù)庫(kù)，建立留守兒童動(dòng)態(tài)信息臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化管理，可依托“全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)”，充實(shí)農(nóng)村留守兒童電子檔案，一人一檔。要做到“三個(gè)清楚”：即清楚留守兒童的個(gè)人詳情，清楚其父母的基本狀況，清楚臨時(shí)監(jiān)護(hù)人的大致情況。[5]在此基礎(chǔ)上，針對(duì)其流動(dòng)性較大的特點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村留守兒童信息與公安部門(mén)戶籍信息、人社部門(mén)勞務(wù)輸出信息等互通共享，實(shí)現(xiàn)能對(duì)其實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全面的監(jiān)控與管理。關(guān)愛(ài)留守兒童關(guān)鍵在于落實(shí)。為了達(dá)到具體工作有專門(mén)人員負(fù)責(zé)的效果，應(yīng)在留守兒童集中的村或社區(qū)設(shè)立留守兒童教育與關(guān)愛(ài)保護(hù)工作專職干部。[6]專職干部要定期到留守兒童家庭走訪，掌握詳實(shí)情況，指導(dǎo)監(jiān)護(hù)人妥善管教留守兒童。要對(duì)缺少監(jiān)護(hù)、易受侵害等留守兒童家庭進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注與幫扶，預(yù)防留守兒童脫離監(jiān)護(hù)，遭受安全威脅、意外傷害或不法侵害等情況發(fā)生。

（二）健全評(píng)估幫扶制度，完善應(yīng)急處置制

在縣級(jí)政府指導(dǎo)下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，以村級(jí)組織為主力，要對(duì)所轄地區(qū)的農(nóng)村留守兒童進(jìn)行全面的摸排和評(píng)估，主要評(píng)估他們的家庭經(jīng)濟(jì)情況、受監(jiān)護(hù)情況、安全處境、身心發(fā)展?fàn)顩r等。匯集信息，根據(jù)差異，制定不同的關(guān)愛(ài)措施，有針對(duì)性地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助、醫(yī)療救治、心理疏導(dǎo)、法律援助等幫扶。要完善社會(huì)保障救助體系，形成應(yīng)急處置機(jī)制，對(duì)突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難的和遭受其他不法侵害、意外傷害的農(nóng)村留守兒童，要由民政部門(mén)牽頭進(jìn)行應(yīng)急救助，必要時(shí)公安部門(mén)要及時(shí)介入，實(shí)施有效救助，確保其病有所醫(yī)、住有所居，法定權(quán)益得到有效保障。

（三）落實(shí)監(jiān)護(hù)干預(yù)制度，強(qiáng)化家庭主責(zé)制

父母的教育與關(guān)愛(ài)，和諧、溫暖的家庭環(huán)境，對(duì)兒童身心健康的成長(zhǎng)具有不可替代的重要意義。要引導(dǎo)農(nóng)村兒童家長(zhǎng)或委托監(jiān)護(hù)人重視親情關(guān)懷，特別在孩子處于最需要建立安全感的幼兒階段，盡量不要為了改善經(jīng)濟(jì)條件而讓孩子留守在家。要幫助留守兒童家長(zhǎng)或委托監(jiān)護(hù)人樹(shù)立正確的家庭教育觀念，掌握科學(xué)的管教方法，提升他們教養(yǎng)孩子的能力。要依法強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)意識(shí)和責(zé)任，對(duì)監(jiān)護(hù)職責(zé)履行不力、能力不夠的父母或委托監(jiān)護(hù)人，要及時(shí)幫助；對(duì)不履行職責(zé)的，要予以勸誡，仍不悔改或造成嚴(yán)重后果的，由公安等有關(guān)部門(mén)依法追究其責(zé)任。

（四）落實(shí)分層責(zé)任制度，強(qiáng)化激勵(lì)問(wèn)責(zé)制

按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分層落實(shí)”的原則，縣級(jí)政府要把農(nóng)村留守兒童工作納入本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)，做到有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、有工作方案，確保關(guān)愛(ài)工作能覆蓋本區(qū)域內(nèi)所有留守兒童，并細(xì)化三級(jí)組織的相關(guān)責(zé)任，建立和完善各級(jí)工作的考核、激勵(lì)和問(wèn)責(zé)制度，使各級(jí)層責(zé)權(quán)清晰明確，各級(jí)部門(mén)能夠各負(fù)其責(zé)，相互配合。要強(qiáng)化激勵(lì)問(wèn)責(zé)制度的執(zhí)行，把對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)工作開(kāi)展情況納入縣對(duì)有關(guān)部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的工作考核內(nèi)容，如將“陽(yáng)光家園”“留守兒童之家”等的覆蓋率、留守兒童受助率等作為考量指標(biāo)，對(duì)工作落實(shí)到位、成效明顯的，要按照規(guī)定予以表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)工作不力、措施不實(shí)或造成嚴(yán)重后果的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員責(zé)任。

[1]中華人民共和國(guó)中央人民政府．國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn).（國(guó)發(fā)〔2016〕13號(hào)).[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm.

[2]全國(guó)農(nóng)村留守兒童精準(zhǔn)摸排數(shù)量902萬(wàn)人 九成以上在中西部省份[EB/OL].新華網(wǎng),2016-11-11.

[3]全國(guó)農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)正式啟用[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201710/20171000006198.shtml.

[4]伍祥青,榮雪松.構(gòu)建農(nóng)村留守兒童幫扶機(jī)制[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào),2012,(2).

[5]萬(wàn)丙晨,沈國(guó)才.關(guān)注福建農(nóng)村留守兒童 構(gòu)建全方位教育服務(wù)關(guān)愛(ài)體系[J].福建基礎(chǔ)教育研究,2016,(4).

[6]葉松慶,郭瑞.安徽省農(nóng)村留守兒童教育與關(guān)愛(ài)的現(xiàn)行做法及特點(diǎn)分析[J].安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào),2017,(4).