范恒山

過去若干年，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展成為中國特色社會主義實踐中最具力度、最為生動的內容之一，但區(qū)域發(fā)展不平衡仍是一個突出矛盾。

正因如此，十九大在部署新時代工作時把促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展放到突出重要的位置。區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略明確為七大戰(zhàn)略之一，區(qū)域政策與財政、貨幣、產業(yè)政策一道成為國家重要經濟政策，實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略作為“貫徹新發(fā)展理念、建設現代化經濟體系”的重要支撐做了專門部署?；诙嗄晏剿餍纬傻慕涷灪褪糯髨蟾嫣岢龅拿鞔_要求，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展需要創(chuàng)造性地做好六個方面的工作。

堅持分類指導

分類指導是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的最重要的思路與原則。只有分類指導才能提高區(qū)域政策的針對性和有效性，消除地區(qū)發(fā)展的瓶頸制約；才能充分發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，增強區(qū)域的核心競爭力；才能形成合理分工基礎上的有序發(fā)展，促進區(qū)域一體化。中國幅員廣闊、地區(qū)差異很大，必須實行因地制宜、分類指導。

堅持分類指導，重點要抓好兩個方面：一方面，繼續(xù)立足于各大區(qū)域的基本情況和實際需要，更加有針對性地采取政策措施。經過多年的探索和實踐，在較為宏觀的層面，整個國土大體劃分為四個區(qū)域板塊，即東、中、西板塊和東北板塊。要繼續(xù)立足于這四大區(qū)域板塊，根據各自的具體區(qū)情和實際需要實施分類指導。這方面，十九大報告提出了明確要求，即強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局、深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興、發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起、創(chuàng)新引領率先實現東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。這些要求充分考慮了四大區(qū)域板塊當前的具體情況，體現了很強的針對性。在實際操作中，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，就是要進一步加強基礎設施建設，提高市場化水平，提升基本公共服務水平和生態(tài)保障支撐能力；深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，就是要創(chuàng)新體制機制、深化開放合作，著力優(yōu)化產業(yè)結構，切實提高創(chuàng)新創(chuàng)造的水平；發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，就是要激活人才、科技、市場、資源等優(yōu)勢，重塑區(qū)位優(yōu)勢，積極發(fā)展新動能，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進農業(yè)現代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化協(xié)調發(fā)展；創(chuàng)新引領率先實現東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，就是要進一步強化先行先試和創(chuàng)新引領的潛能，比照國際先進水平，在轉型升級、體制創(chuàng)新和全面開放等方面繼續(xù)走在全國的前列。

另一方面，著眼于細化區(qū)域規(guī)劃的空間板塊，進一步縮小區(qū)域的政策單元。規(guī)劃是指導區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要工具。一般而言，區(qū)域板塊越細分，區(qū)域規(guī)劃的指導性、針對性就越強，也越能精準地發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，解決其所面臨的瓶頸制約。這些年來，國家出臺上百個重大的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃和方案，實踐情況表明，規(guī)劃所涉及到的區(qū)域空間板塊越大，政策的強度就越低，落實規(guī)劃的力度就越弱，相應產生的效果也就越小。例如，現在的西部地區(qū)占全國國土面積的70%以上，在這么一個廣大的區(qū)域給眾多的優(yōu)惠政策比較困難，不僅容易引起其他區(qū)域板塊的攀比，也不符合西部地區(qū)各省區(qū)市千差萬別的具體實際，在某種意義上說也是一種一刀切。同屬西部，四川、重慶與新疆、西藏的情況差別很大，廣西與甘肅的差別也很大，不能采用同一個政策。因此，要在對四大區(qū)域板塊分類指導的基礎上，進一步細化區(qū)域空間劃分，并根據這些細化區(qū)域的實際需要來細化政策指導。

促進一體聯(lián)動

一體聯(lián)動是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要路徑和有效手段，能夠克服各自地域和條件的局限，實現資源要素的取長補短、優(yōu)化配置，并有效拓展發(fā)展的空間；能夠克服不良競爭，實現錯位發(fā)展、協(xié)調發(fā)展，做強做大比較優(yōu)勢；能夠聚集優(yōu)良資源要素，以區(qū)域的最高水準形成創(chuàng)新力創(chuàng)造力；還能夠將先進地區(qū)的思想理念、管理方式、先進技術、優(yōu)秀人才以及高水平的公共服務等通過適當形式傳輸到同一區(qū)域里相對落后的地區(qū)，提升這些地區(qū)追趕的速度和質量。

促進一體聯(lián)動，要在兩個方面下功夫。一是實施好重大的一體聯(lián)動戰(zhàn)略。十八大以來國家實施的“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”都是體現一體聯(lián)動、促進協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略，要按照十九大的部署，繼續(xù)扎實推進“三大戰(zhàn)略”的實施。在“一帶一路”建設方面，應以落實“一帶一路”國際合作高峰論壇成果為牽引，加快推進“五通”重大項目建設，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力。在京津冀協(xié)同發(fā)展方面，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，繼續(xù)以交通、生態(tài)產業(yè)為重點，強化改革創(chuàng)新，扎實推動一批重大規(guī)劃政策、重點工程項目、重要改革事項落地見效；高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)，在切實編制好總體規(guī)劃和各個專項規(guī)劃的同時，努力在交通基礎設施、植樹造林、生態(tài)治理修復、文化保護等領域先行啟動一批重點項目，并深化相關體制機制創(chuàng)新研究和政策設計。在長江經濟帶發(fā)展方面，以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向，繼續(xù)抓好重點問題整治和水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、水資源保護等重大工程建設，穩(wěn)步推進綜合立體交通走廊建設。此外，還要大力推進大灣區(qū)建設。灣區(qū)因地理和資源等有利條件一般具有便利性、集聚性和開放性等特征，往往成為經濟發(fā)展的最適宜地區(qū)，是實現一體聯(lián)動、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展良好載體。目前粵港澳大灣區(qū)城市群建設已提到國家的議事日程，相關規(guī)劃有望在2018年上半年適時公布。與此同時，也要積極推進其他重要灣區(qū)的建設。二是推動地方深入開展各種形式的聯(lián)動合作。近年來，各地基于優(yōu)勢互補的各種形式的合作由淺入深逐漸拓展，取得明顯成效和豐富經驗。要認真總結和運用已有的好經驗和做法，深入開展各種形式的合作，從基礎設施建設和資源要素自由流動等基礎性、關鍵性方面入手，促進全方位、多層次、多領域的合作聯(lián)動，以此為基礎推進區(qū)域一體化進程。

加強重點攻堅

促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要抓住突出短板和關鍵領域，下大力氣攻堅克難。當前要突出抓好兩個重要方面。一是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，特別是攻克深度貧困堡壘。貧困人口是協(xié)調發(fā)展的突出短板。在過去工作的基礎上，十八大以來顯著加大了脫貧攻堅的力度，通過“六個精準”“五個一批”等有力舉措，農村貧困人口大幅下降?，F有的貧困人口主要集中在三區(qū)三州，即西藏、新疆南疆地區(qū)、四省藏區(qū)和四川的涼山州、甘肅的臨夏州和云南的怒江州，這些都是深度貧困地區(qū)，雖然貧困人口數量并不太多，但脫貧難度卻很高。必須下大力氣攻克深度貧困堡壘，這最終決定是否能夠打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是否能夠建立起經得起評價和檢驗的全面小康社會。攻克深度貧困堡壘，在操作上要做到三個結合：其一，要把扶貧同扶智、扶志結合起來。外因是條件，內因才是根據，能不能真正脫貧最終還得靠貧困地區(qū)、貧困群眾自身。扶貧要注重讓貧困群眾樹立信心和志氣，鼓舞他們的斗志，幫助他們弘揚愚公移山的精神。同時注重培育他們生產和務工經商的基本技能，引導他們用自已的勞動和智慧實現脫貧致富。其二，要把“輸血”和“造血”有機結合起來。對貧困地區(qū)幫扶應當給資金、給項目、給政策，甚至給人才，但要通過它們發(fā)揮杠桿作用，促進貧困地區(qū)的基礎設施建設、產業(yè)體系發(fā)展、基本公共服務事業(yè)提升，推動貧困地區(qū)走向可持續(xù)發(fā)展的道路。其三，要把發(fā)揮現實的比較優(yōu)勢與培育新的發(fā)展優(yōu)勢結合起來。一方面，要充分發(fā)揮貧困地區(qū)產業(yè)上的比較優(yōu)勢；另一方面，要努力培育新的發(fā)展優(yōu)勢。要借助幫扶，把兩者結合起來，形成追趕和超越的產業(yè)體系與動能基礎。二是大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。十九大報告強調要促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是區(qū)域不平衡的一個主要內容。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、協(xié)調發(fā)展就能在很大程度上解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。這些年來我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面取得了不少成就，但由于長時期在制度安排和政策設計上實際存在的重工業(yè)和城市、輕農業(yè)和農村的傾向造成的影響，以及市場經濟發(fā)展中的利益導向等因素的制約，當前我國城鄉(xiāng)二元結構仍然較為固化，城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務水平差距很大，城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距仍在擴大，城市的“虹吸效應”大于擴散效應，目前農村發(fā)展仍然面臨著要素凈流出的困境，縣域經濟在總體上也比較薄弱。解決這個問題要結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，緊扣消除二元經濟體制、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、協(xié)調推進農業(yè)現代化與新型城鎮(zhèn)化等關鍵環(huán)節(jié)，著眼于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，抓好一些重點工作。其一，推進城鄉(xiāng)一體協(xié)同發(fā)展規(guī)劃設計。要把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農村居民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃、制定相關規(guī)劃。其二，建立健全城鄉(xiāng)利益平等的交換機制。切實改變城市依靠優(yōu)勢地位不斷吸納農村低廉的資源要素的狀況，充分發(fā)揮政策調控作用，推動資源要素在工農之間、城鄉(xiāng)之間自由平等交換。其三，完善并實施好承包地“三權”分置制度。這一制度是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的十分重要的保障，對農村而言是繼聯(lián)產承包責任制之后又一次重大制度創(chuàng)新，既有利于發(fā)揮人的積極性，又有利于發(fā)揮物的積極性，為規(guī)?；?、機械化大生產方式及先進科技、優(yōu)勢市場主體進入農村、服務“三農”創(chuàng)造了條件，應當大力推行。endprint

強化平臺支撐

各類功能平臺是探索科學發(fā)展路徑、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要載體和有力支撐，在實踐中產生了顯著效果。應認真總結經驗，并著力克服薄弱環(huán)節(jié)，進一步推進重要平臺建設。一是優(yōu)化功能平臺的空間設置。充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展重點和實際需要，科學統(tǒng)籌國家級新區(qū)、自由貿易試驗區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、開放發(fā)展試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等各類平臺的布局。應適當向中西部和東北地區(qū)傾斜以帶動其加快發(fā)展。二是強化功能平臺的實驗功能。突出先行先試特質，圍繞破解重大體制機制障礙、探索協(xié)調發(fā)展路徑等核心目標，率先開展先行先試，在一些關鍵問題上實現突破，并及時總結推廣相關經驗。三是釋放功能平臺的輻射效應。重點是加強功能平臺與周邊地區(qū)的聯(lián)動，特別是加強對比較落后地區(qū)的帶動；及時推廣功能平臺的良好做法與有益經驗。四是促進功能平臺間的協(xié)調聯(lián)動。在優(yōu)化布局的基礎上促進各類平臺之間的功能耦合，實現點、線、帶、面間的連接互動，把重點引領和協(xié)調推動有機結合起來，促進更廣地域、更多領域的協(xié)調發(fā)展。

健全協(xié)調機制

著力推進促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展長效機制建設，力求在重點方面取得突破。在總體上，要推動形成有利于形成公平正義的體制，創(chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境，保障不同地區(qū)、不同人群同等的發(fā)展機會和權利；保障各種資源要素的平等交換。在具體層面，要從關鍵方面入手，探索建立區(qū)際利益平衡機制?；谛枰涂赡?，當前應著力在如下方面做好文章。其一，建立生態(tài)環(huán)境保護補償機制，實現重點領域、重點區(qū)域、重點流域生態(tài)保護補償的全覆蓋；其二，建立糧食等重要農產品生產利益補償機制，切實解決當前存在的“生產是重地、財政屬窮地”的問題；其三，建立資源開發(fā)補償機制，通過建立專項基金、協(xié)作共建產業(yè)園區(qū)等舉措，有效平衡資源需求地和輸送地的利益關系；其四，完善碳排放權、排污權、水權等交易制度，促進環(huán)境容量資源優(yōu)化配置，推進優(yōu)化區(qū)域產業(yè)分工和經濟布局。

加強對口幫扶

對口幫扶是我國制度的特殊優(yōu)勢，是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要手段。過去許多年，針對不同的區(qū)域和需要，采取了多種形式的對口幫扶，形成了較為完整的對口幫扶體系，實現了一些地區(qū)和人群的脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展。應進一步加強對口幫扶的力度、完善對口幫扶的機制、豐富對口幫扶的內容等，不斷提高對口幫扶的效果。有兩點需要特別重視：其一，更多運用產業(yè)轉移、比較優(yōu)勢交換等市場化方式，把對口幫扶置于可持續(xù)發(fā)展的軌道上；其二，注重思想素質幫扶與項目資金幫扶并重，使對口幫扶真正產生強大的撬動效應和亢奮的內生動力。endprint