張 建

中國(guó)的移民扶貧可以追溯到1983年開始的“三西”地區(qū)扶貧搬遷。2000年,我國(guó)開始實(shí)施生態(tài)移民,計(jì)劃將西部地區(qū)700萬(wàn)農(nóng)民通過(guò)移民來(lái)促其脫貧。2001年,原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見》。2007年,國(guó)家發(fā)改委制定了易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃。2013年,中國(guó)提出了精準(zhǔn)扶貧的新時(shí)期扶貧戰(zhàn)略,易地搬遷成為精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”的重要內(nèi)容之一。2016年《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》出臺(tái),計(jì)劃將全國(guó)1 000萬(wàn)貧困人口通過(guò)易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧。30多年的實(shí)踐表明,易地搬遷是解決生態(tài)脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生存條件極端惡劣地區(qū)貧困問(wèn)題的有效手段。根據(jù)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》,從2001年到2015年,我國(guó)累計(jì)搬遷貧困人口680多萬(wàn)。習(xí)近平總書記指出,易地搬遷脫貧一批,是一個(gè)不得不為的措施,也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,政策性強(qiáng)、難度大。李克強(qiáng)總理要求,各地區(qū)各部門一定要高度重視,科學(xué)編制、實(shí)施易地扶貧搬遷規(guī)劃,堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥原則,因地制宜選擇搬遷安置方式,選好安置點(diǎn),完善搬遷后續(xù)扶持政策,確保搬遷對(duì)象有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧,做到搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

一、文獻(xiàn)回顧

學(xué)術(shù)界對(duì)易地扶貧搬遷的研究,主要是沿著兩個(gè)向度展開。

第一是討論易地扶貧搬遷政策的邏輯與困境。

何得桂等關(guān)注到了易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行偏差問(wèn)題[1]。李博等研究了扶貧移民搬遷四個(gè)階段的政策執(zhí)行困境,指出政策實(shí)施層面出現(xiàn)的偏差已成為困擾精準(zhǔn)扶貧的最大障礙,國(guó)家意圖通過(guò)扶貧移民搬遷來(lái)解決貧困問(wèn)題,地方政府迫于壓力型體制迎合,其效用目標(biāo)是政績(jī)最大化或者說(shuō)政治晉升機(jī)會(huì)最大化,貧困戶搬遷之后,耕種不便、社會(huì)融入難等都對(duì)其生計(jì)造成極大威脅,農(nóng)民的生計(jì)制度選擇也為扶貧移民工作的開展帶來(lái)了一定的困難[2]。馬流輝等通過(guò)對(duì)某縣的調(diào)查指出,原本多點(diǎn)布局、分散安置的扶貧搬遷演化成單一的城鎮(zhèn)集中模式,受限于資金與土地的雙重約束,以及城鄉(xiāng)二元思維的支配,地方政府將城鎮(zhèn)化視為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)貧困人口致富的主要手段。但是這種僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)層面集約效應(yīng)的城鎮(zhèn)搬遷,沒有充分考慮本地發(fā)展條件和貧困人口實(shí)際,在實(shí)踐中面臨著極大的局限性[3]。王春光認(rèn)為,在政策執(zhí)行設(shè)計(jì)上,易地搬遷等扶貧行動(dòng)是政治任務(wù),上級(jí)頒布的許多指標(biāo)和要求必須要達(dá)到,然而政治性還需要通過(guò)行政性來(lái)實(shí)施,而行政性的一些邏輯不可避免地要產(chǎn)生作用和影響,不同行政層級(jí)有著自身的想法、計(jì)劃、動(dòng)機(jī)和訴求,也面對(duì)著不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和地理生態(tài)條件,因此,在政策執(zhí)行上不僅受制于自身的行政路徑和能力,而且有“趨利”沖動(dòng),這就決定了地方各級(jí)政府不只是承包商或代理者角色,還會(huì)將自己的意圖、政策與上級(jí)政策進(jìn)行融合、創(chuàng)新,甚至?xí)蒙霞?jí)政策為自己的意圖服務(wù)[4]。

第二是討論易地扶貧搬遷政策落地后產(chǎn)生的具體問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策。

國(guó)家發(fā)展改革委重大項(xiàng)目稽查辦調(diào)研組的調(diào)研指出,當(dāng)前易地扶貧搬遷存在政策多變難以把握、急于超前完成任務(wù)、后續(xù)扶持難度大、貧困戶抵觸等問(wèn)題,建議有關(guān)部門規(guī)范易地扶貧安置辦法,對(duì)舊房拆除不宜操之過(guò)急,應(yīng)采取扶持與激勵(lì)相結(jié)合的辦法[5]。王曉毅認(rèn)為,要使易地搬遷更好地發(fā)揮扶貧的作用,需要在城鄉(xiāng)一體化的背景下,建立具有流動(dòng)性的扶貧機(jī)制,創(chuàng)新自愿搬遷的安置方式[6]。集中安置沒有考慮到移民的自主性和流動(dòng)性,盡管整齊劃一的搬遷便于實(shí)施和監(jiān)管,但是這種易地搬遷格局很難適應(yīng)貧困人口的多樣化需求,也難以完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)。雖然生存條件惡劣是他們的共同特征,但是他們之所以成為貧困人群還疊加了許多其他原因,僅僅依靠搬遷并不能實(shí)現(xiàn)扶貧搬遷的目標(biāo)。因此,王曉毅建議:第一,謹(jǐn)慎評(píng)估扶貧搬遷的需求;第二,提高資源利用效率,強(qiáng)調(diào)就地扶貧;第三,創(chuàng)新扶貧搬遷的安置方式,推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展[7]。高聰穎等指出,扶貧搬遷農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)的問(wèn)題主要有:安置方式與安置農(nóng)民的差異化意愿存在偏差;安置農(nóng)戶后續(xù)發(fā)展的政策缺乏系統(tǒng);安置農(nóng)民“造血功能”和發(fā)展能力不足;針對(duì)安置區(qū)農(nóng)戶的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)存在不足[8]。付少平等指出,生計(jì)空間是在移民生計(jì)活動(dòng)中生成的包含了自然地理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化在內(nèi)的生計(jì)實(shí)踐的復(fù)合系統(tǒng),生計(jì)資本是多元的,生計(jì)策略是復(fù)合的,生計(jì)結(jié)果也并不是某一個(gè)單一資本決定的。移民搬遷擠壓了移民的生計(jì)空間,主要表現(xiàn)在:原有經(jīng)濟(jì)空間的流失減少了移民獲得生計(jì)資源的機(jī)會(huì);社會(huì)空間的斷裂導(dǎo)致移民生計(jì)能力降低制;制度空間的改變使移民面臨社會(huì)排斥[9]。邰秀軍等將生計(jì)重建劃分為經(jīng)濟(jì)重建、社區(qū)重建、文化重建三個(gè)維度,指出搬遷政策應(yīng)關(guān)注那些不同民族文化背景下的群體生計(jì)特征[10]。吳新葉等用“制度與生活”的分析框架,指出易地扶貧搬遷安置社區(qū)的制度設(shè)計(jì),是一種用城市生活取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)生活的邏輯,兩種生活的較量過(guò)程的長(zhǎng)期性使得搬遷農(nóng)戶的“日常生活”與“制度設(shè)計(jì)”之間出現(xiàn)緊張,會(huì)對(duì)制度發(fā)起一系列有意識(shí)或無(wú)意識(shí)的抗?fàn)?從而形成制度與生活的沖突[11]。

本文從運(yùn)動(dòng)型治理的角度,考察易地扶貧搬遷這一政策的實(shí)踐過(guò)程。運(yùn)動(dòng)型治理(或運(yùn)動(dòng)式治理)既是壓力型體制下基層政府被迫的舉動(dòng)[12],也是政府社會(huì)動(dòng)員能力不足或面臨的資源瓶頸下理性選擇的結(jié)果[13],治理目標(biāo)和治理能力不匹配是運(yùn)動(dòng)型治理的充分條件[14],其變遷和發(fā)展具有政績(jī)合法性邏輯、執(zhí)政黨政治的邏輯和地方自主性的邏輯等內(nèi)在邏輯[15]。歐陽(yáng)靜將運(yùn)動(dòng)型治理分為國(guó)家運(yùn)動(dòng)型治理和基層運(yùn)動(dòng)型治理兩種,并指出,與國(guó)家運(yùn)動(dòng)型治理不同,基層運(yùn)動(dòng)型治理是一種常規(guī)性的行政機(jī)制,而非臨時(shí)的、任意發(fā)動(dòng)的、非常規(guī)化的政治機(jī)制。在實(shí)際運(yùn)作中,基層運(yùn)動(dòng)型治理與官僚體制互相依存、交織運(yùn)作,應(yīng)對(duì)基層政府的“中心工作”[16]。

從治理效益看,運(yùn)動(dòng)型治理能夠以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力完成某一特定任務(wù)[17],通過(guò)整合資源,超越科層制的組織程序和運(yùn)作規(guī)范,在破解重大治理難題中取得立竿見影的成效[18],在政治上,將黨的政治價(jià)值取向輸入政府科層組織之中,以黨內(nèi)政治文化的先進(jìn)性引導(dǎo)政府組織的文化先進(jìn)性,在政策過(guò)程中將群眾路線的理念融入治理方式的具體實(shí)踐中,發(fā)揮執(zhí)政黨的政治自覺性,跨越政府部門科層組織形式的障礙,實(shí)現(xiàn)資源“條”與“塊”的配置重組[15],能夠在很短的時(shí)間內(nèi)為國(guó)家和政黨提供面向社會(huì)的管理績(jī)效和積極的政治回應(yīng)[19]。

但另一方面,運(yùn)動(dòng)型治理又具有“非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化”的特征[20],不符合常態(tài)社會(huì)的治理要求,是“非常態(tài)社會(huì)”的產(chǎn)物[13],長(zhǎng)期治理績(jī)效差是運(yùn)動(dòng)型治理不可回避的缺陷[21]?？疾爝\(yùn)動(dòng)型治理的有效性可以從政府有效性和社會(huì)有效性兩個(gè)層面出發(fā),政府有效性即保證上級(jí)政策、任務(wù)和命令的有效貫徹和執(zhí)行;社會(huì)有效性體現(xiàn)的是治理的社會(huì)效益。由于官僚制自身的組織結(jié)構(gòu)體系,如“晉升考核”、績(jī)效考評(píng)、獎(jiǎng)懲制度、“向上負(fù)責(zé)制”等構(gòu)成了基層運(yùn)動(dòng)型治理運(yùn)行的組織和制度基礎(chǔ),因此,基于行政邏輯,基層運(yùn)動(dòng)型治理往往更多地考慮基層政府本身的有效性,而非社會(huì)有效性,政府有效性和社會(huì)有效性分離的結(jié)果是基層運(yùn)動(dòng)型治理獲得的政府有效性越高,離社會(huì)有效性的目標(biāo)也就越遠(yuǎn)。[16]

二、運(yùn)動(dòng)型治理下的X市易地扶貧搬遷

(一)超常規(guī)的搬遷規(guī)模

X市2015年貧困人口為43萬(wàn),十三五期間規(guī)劃實(shí)施易地扶貧搬遷34萬(wàn)人,其中建檔立卡貧困人口21.8萬(wàn),占貧困人口總數(shù)的50.7%,在該市的個(gè)別搬遷重點(diǎn)縣,這一比例甚至高達(dá)65%。易地扶貧搬遷對(duì)象為“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困戶,其中50戶以下、貧困發(fā)生率50%以上的自然村寨(組)實(shí)施整寨(自然村寨)搬遷,2017年,該市將50戶以下、通硬化公路和建設(shè)其他基礎(chǔ)設(shè)施困難大、成本高的自然村寨全部納入新增整體搬遷村組(寨),不受貧困發(fā)生率50%以上條件限制。此外,該市還對(duì)三個(gè)鄉(xiāng)進(jìn)行整鄉(xiāng)搬遷。因此,在該市的搬遷人口中,整體搬遷(含整組整寨搬遷和整鄉(xiāng)搬遷)所占比例將近一半。

X市2015年易地扶貧搬遷的規(guī)模是以2012年生態(tài)移民扶貧剩余任務(wù)數(shù)10萬(wàn)人為底數(shù),匯總各縣上報(bào)情況,確定為12萬(wàn)人。2015年,由于國(guó)家相關(guān)政策調(diào)整,X市把搬遷規(guī)模調(diào)整為16萬(wàn)人,到2016年初,根據(jù)上級(jí)出臺(tái)的新政策,搬遷規(guī)模再次調(diào)整,確定為25萬(wàn)人。在隨后的搬遷實(shí)踐中,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,由當(dāng)?shù)胤鲐氜k、移民局經(jīng)過(guò)多輪精準(zhǔn)識(shí)別與調(diào)整,最終將搬遷規(guī)模確定為34萬(wàn)人?？膳c易地扶貧搬遷對(duì)比的是,該市從20世紀(jì)80年代開始實(shí)施水庫(kù)移民,30年來(lái)搬遷了9萬(wàn)多人,而易地扶貧搬遷第一年的搬遷任務(wù)就達(dá)到了近7萬(wàn)人。這樣的規(guī)模對(duì)當(dāng)?shù)卣膲毫Σ浑y想象,如果用以往的常規(guī)方式來(lái)完成這樣的搬遷任務(wù),是幾乎不可能的事情,運(yùn)動(dòng)型治理因此成了完成這一任務(wù)的必然選擇。

(二)高強(qiáng)度的搬遷動(dòng)員

運(yùn)動(dòng)型治理是壓力型體制的產(chǎn)物,這種體制的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”,即上級(jí)政府為了完成某些重要任務(wù),就會(huì)將它們確定為“政治任務(wù)”,要求下級(jí)政府以及職能部門全力完成[22]。面對(duì)超常規(guī)的任務(wù),動(dòng)員是運(yùn)動(dòng)型治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。關(guān)于動(dòng)員的對(duì)象,有學(xué)者認(rèn)為是群眾[13],有學(xué)者認(rèn)為是干部(官僚體制),普通群眾很少被動(dòng)員其中[16]。而易地扶貧搬遷的動(dòng)員對(duì)象既包括干部,也包括群眾。

在對(duì)干部的動(dòng)員上,首先是用“戰(zhàn)爭(zhēng)術(shù)語(yǔ)”來(lái)建立動(dòng)員體系,應(yīng)對(duì)易地扶貧搬遷這場(chǎng)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。全市自上而下,各級(jí)政府建立易地扶貧搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組,設(shè)立指揮部,并實(shí)行“戰(zhàn)區(qū)制”,把全市分成幾大戰(zhàn)區(qū),縣建立“突擊團(tuán)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立“沖鋒隊(duì)”,村建立“尖刀班”,每個(gè)干部都是“戰(zhàn)士”。若有緊急任務(wù),則成立“突擊隊(duì)”,如為了完成一個(gè)鄉(xiāng)的整鄉(xiāng)搬遷工作,某縣從縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)100名干部組成突擊隊(duì),由一名縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng),在村里設(shè)立指揮所,下設(shè)兩個(gè)突擊分隊(duì),分別下轄三個(gè)尖刀班,每個(gè)尖刀班由一名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì),駐村開展了近一個(gè)月的突擊工作。其次是利用監(jiān)督考核機(jī)制約束和激勵(lì)干部,易地扶貧搬遷既是地方中心工作,又是從中央到地方部署的重大政治任務(wù),因此,X市要求各縣黨委政府向市委市政府立下“軍令狀”,由市委市政府對(duì)搬遷涉及的各方面內(nèi)容進(jìn)行分項(xiàng)考核,將易地扶貧搬遷工作納入重點(diǎn)督查,督查結(jié)果作為年終考核的重要依據(jù)。對(duì)落實(shí)不力的縣追責(zé),對(duì)工作進(jìn)度滯后的縣實(shí)行預(yù)警通知、約談提醒和誡勉談話;對(duì)推進(jìn)不力、未按期完成工作任務(wù)的縣進(jìn)行約談,并啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。對(duì)于在易地扶貧搬遷中表現(xiàn)突出的干部,給予表彰、提拔等激勵(lì)。最后是多部門整合,X市要求發(fā)改委、扶貧辦、移民局等20多個(gè)與易地扶貧搬遷工作直接相關(guān)的單位,各司其職,各負(fù)其責(zé),分別從不同的職能角度解決易地扶貧搬遷各方面的問(wèn)題,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,形成推進(jìn)易地扶貧搬遷的合力。

在對(duì)搬遷群眾的動(dòng)員方面,X市提出以“搬出倍增”為核心的搬遷理念①即通過(guò)搬遷實(shí)現(xiàn)收入、教育、醫(yī)療等若干方面的“倍增”。和以“共商”為核心的工作方法,干部進(jìn)村入戶,與群眾“共商”,和他們一起“算賬”,重點(diǎn)宣講搬遷后在經(jīng)濟(jì)收入、教育、醫(yī)療等方面對(duì)群眾及其子孫后代的種種好處,讓他們自愿搬遷。對(duì)群眾的動(dòng)員比對(duì)干部的動(dòng)員難度大得多,在有搬遷任務(wù)的地方,扶貧干部花精力最多的就是動(dòng)員群眾,他們用“電話宣傳”“工地動(dòng)員”“入戶宣傳”“跟蹤動(dòng)員”等多種形式,一次次與群眾“共商”,針對(duì)一些重點(diǎn)對(duì)象,各級(jí)干部的動(dòng)員少則十幾次,多的達(dá)到九十多次。在此過(guò)程中,一方面是已經(jīng)確定的搬遷指標(biāo)必須要完成,另一方面必須要尊重搬遷對(duì)象的意愿,這就構(gòu)成了搬遷實(shí)踐中的“兩難困境”,“共商”的理念雖然強(qiáng)調(diào)了傾聽群眾的聲音,但其最終目的還是讓農(nóng)戶答應(yīng)搬遷,被搬遷戶“自愿的權(quán)力”被“儀式化”[4]。于是,在一些搬遷對(duì)象看來(lái),這樣的多次動(dòng)員,就是在“逼”他們搬遷:

國(guó)家政策確實(shí)是好，但是喊我們搬，逼我們這個(gè)事情惱火得很。他們天天逼我們搬啊，被動(dòng)員了多少次都數(shù)不清了。當(dāng)時(shí)是因?yàn)槭欣飼泚?lái)開會(huì)，縣里、省里都來(lái)過(guò)，他們說(shuō)得多了，我們沒有辦法，就說(shuō)亂聽他們一次吧，就答應(yīng)搬了。(訪談村民W)

(三)大力度的資源整合

為了完成這一艱巨的政治任務(wù),X市的易地扶貧搬動(dòng)用了超常規(guī)的資源。

第一,資金整合。按照省里的統(tǒng)一規(guī)定,建檔立卡貧困人口人均住房補(bǔ)助2萬(wàn)元,非貧困人口人均住房補(bǔ)助1.2萬(wàn)元;簽訂舊房拆除協(xié)議并按期拆除的,人均獎(jiǎng)勵(lì)1.5萬(wàn)元;配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均2萬(wàn)元。對(duì)于拆除舊房的,還有復(fù)墾費(fèi)3 000元每人。這樣的標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)都是最高的,確保了搬遷戶不因?yàn)榘徇w而負(fù)債,正因?yàn)槿绱?在搬遷群眾看來(lái),這是在城鎮(zhèn)里給了他們一套免費(fèi)的房子,無(wú)論是否愿意搬,他們都覺得這是一個(gè)好政策,打心底里感謝黨和國(guó)家。這樣的政策設(shè)計(jì),一方面顯示了地方政府通過(guò)此舉幫助搬遷群眾實(shí)現(xiàn)脫貧的堅(jiān)強(qiáng)決心;另一方面也使其面臨巨大的資金壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān),搬遷所需資金由中央財(cái)政資金、省級(jí)統(tǒng)籌的相關(guān)專項(xiàng)資金、國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金、省級(jí)政府債券資金、金融機(jī)構(gòu)政策性長(zhǎng)期低息貸款和其他貸款資金,其中中央財(cái)政資金只有8 000元。

第二,對(duì)搬遷群眾土地資源的整合,主要是農(nóng)民的林地、耕地和宅基地。按照政策要求,在土地確權(quán)的前提下,搬遷后由當(dāng)?shù)卣闪⑼恋亓鬓D(zhuǎn)平臺(tái)公司統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)管理,因地制宜做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),確保搬遷戶在遷出地的土地收益不減。當(dāng)然,由于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的前提性條件,當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的可能性并不大。

對(duì)于宅基地的規(guī)定是,在審批易地扶貧搬遷對(duì)象時(shí),就要同步簽訂舊房拆除協(xié)議,不簽訂舊房拆除協(xié)議的,不納入搬遷范圍,農(nóng)戶搬遷后原舊房一律拆除,宅基地復(fù)墾復(fù)綠。地方政府對(duì)于拆除舊房主要是基于以下幾個(gè)方面的考慮:一是法律上農(nóng)民“一戶一宅”的規(guī)定;二是公平性,如果不拆除舊房,又在城鎮(zhèn)獲得一套免費(fèi)住房,對(duì)于非貧困戶不公平;三是解決資金缺口,遷出地原有宅基地復(fù)墾復(fù)綠的,全部?jī)?yōu)先納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤安排,增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由省統(tǒng)籌在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)交易,所獲收益用于易地扶貧搬遷資金還貸,根據(jù)測(cè)算,全省用土地增加掛鉤的指標(biāo)產(chǎn)生的收益剛好可以彌補(bǔ)現(xiàn)有的資金缺口,所以拆房復(fù)墾的工作必須盡快推進(jìn),省里要求過(guò)渡期為一至三年,但是地方在執(zhí)行時(shí)都按一年執(zhí)行;四是徹底斷了搬遷戶的“后路”,讓他們義無(wú)反顧地居住在城市里,避免他們回到農(nóng)村再次返貧。

一個(gè)問(wèn)題是政府拿不出這么多錢，通過(guò)拆房，土地改造，利用指標(biāo)來(lái)賣錢。第二，老百姓的舊房不拆就斬不斷他們的根，思想就斬?cái)嗖涣?，斬?cái)嗖涣怂麄兊饺碌牡胤骄筒粫?huì)全身心的投入，就會(huì)兩頭跑，那么這批人脫貧還是有問(wèn)題。雖然現(xiàn)在的工作比較難做，我們還是覺得要下得了硬手。如果他們不拆，寧愿不讓他們搬遷，如果真正的要搬就要拆掉舊房子，把根斷掉。這個(gè)根不斷的話還是會(huì)為今后埋下貧困的隱患。(訪談X市政府領(lǐng)導(dǎo)B)

(四)大規(guī)模的城鎮(zhèn)安置

根據(jù)全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃,在安置方式上,采取集中安置(76.4%)與分散安置(23.6%)相結(jié)合,集中安置的形式包括:行政村內(nèi)就近安置(占集中安置的39%)、建設(shè)移民新村安置(占集中安置的15%)、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置(占集中安置的37%)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置(占集中安置的5%)和納入供養(yǎng)機(jī)構(gòu)等其他安置方式(占集中安置的4%)。而X市的選擇是以縣城安置為主,并鼓勵(lì)跨區(qū)域遷往市府所在地,全市只保留了有限的幾個(gè)中心小城鎮(zhèn)安置點(diǎn)。按照計(jì)劃,全市搬遷人口超過(guò)四分之一將安置在市府所在地。

這樣的安置方式選擇,有客觀和主觀兩個(gè)方面的因素。

1.客觀因素

從客觀角度看:一是X市地處西部山區(qū),人多地少,可用于就地安置的土地資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前規(guī)模的搬遷需求;二是從當(dāng)?shù)剡^(guò)去30多年水庫(kù)移民與生態(tài)移民的搬遷經(jīng)驗(yàn)上看,就地安置的搬遷戶往往難以擺脫貧困,而城鎮(zhèn)安置的搬遷戶發(fā)展?fàn)顩r則好很多;三是從現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距看,城市的經(jīng)濟(jì)水平、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件都遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村,而市府所在地的條件又比縣城好很多。

2.主觀因素

從主觀的角度看,一是在決策者看來(lái),只有進(jìn)城才是擺脫貧困的可靠途徑。通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)關(guān)于易地扶貧搬遷主要精神的講話稿進(jìn)行分析,我們可以更好地理解這一思路:

第一,農(nóng)村是困局,只有進(jìn)城才能解決根本。貧困的本質(zhì)是因困致貧。農(nóng)村因?yàn)樗?、電、路、教育、醫(yī)療等資源的短板,發(fā)展要素缺乏,農(nóng)民被困在農(nóng)村,如果不搬出來(lái),永遠(yuǎn)是貧困戶。解困脫貧的根本辦法、唯一辦法、最有效的辦法就是“搬”。

第二,搬進(jìn)城市就可以實(shí)現(xiàn)富裕。讓相當(dāng)一部分人搬出來(lái),把土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐拇髴?、公司甚至是政?讓農(nóng)村的土地使用率大大提高,農(nóng)民可以獲得更高的收入,農(nóng)業(yè)也趨向于現(xiàn)代化。同時(shí)城市人口聚集了,發(fā)展速度也快了,農(nóng)民在城市里也獲得了發(fā)展的成果。

這樣的思路看到了農(nóng)村資源不足所造成的貧困,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,農(nóng)村人口的減少和城市人口的增加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律,但是也應(yīng)該看到,人口向城鎮(zhèn)的集中應(yīng)該是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)吸納的結(jié)果,而農(nóng)村的困局也折射出農(nóng)村還需要政府進(jìn)一步的扶持,讓太多的農(nóng)民短時(shí)間內(nèi)集中進(jìn)城也不現(xiàn)實(shí)。

二是體現(xiàn)了地方政府的意圖——以搬遷為發(fā)展機(jī)遇,提高城市化率。當(dāng)?shù)卦谝环菸募兄赋?國(guó)家實(shí)施新一輪易地扶貧搬遷,是千載難逢的歷史性機(jī)遇。不僅能夠形成巨大的、有效的投資需求,消化過(guò)剩產(chǎn)能,還可以有效擴(kuò)大消費(fèi),帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

從X市市府所在地情況看,現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率為55%,按照規(guī)劃,到2020年要達(dá)到70%,目前距這一目標(biāo)尚有20多萬(wàn)人口的差距。為了推動(dòng)城市化的發(fā)展,當(dāng)?shù)卣群笸瞥鰞蓚€(gè)新區(qū),此次易地扶貧搬遷的跨區(qū)域搬遷人口,均安置在新區(qū)。縣級(jí)層面的安置也因此不得不做出調(diào)整。M縣扶貧生態(tài)移民搬遷工程“十三五”規(guī)劃確定將2.4萬(wàn)人納入搬遷,規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)22個(gè),其中縣城安置點(diǎn)只有4個(gè),16個(gè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn),2個(gè)在村。但是隨著任務(wù)數(shù)的增加,M縣的規(guī)劃也不得不隨之作了多次調(diào)整,規(guī)模一再擴(kuò)大,從最開始的2萬(wàn)多人,最后擴(kuò)展到5萬(wàn)多人;安置的方式也在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了兩次變化,2016年3月都還以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主,4月份要求必須安置到縣城,之前所有已經(jīng)動(dòng)工的項(xiàng)目一律停工,但是到了2016年下半年,按照市里的政策,所有的搬遷戶必須安置到市府所在地,縣城的安置工作和后續(xù)規(guī)劃被叫停。

不過(guò),對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō),由于不具備短時(shí)內(nèi)吸納大規(guī)模人口的能力,也樂(lè)于接受市里的安排,這樣就等于把壓力“甩了出去”。

從縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，從為了完成脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)來(lái)看，把這些貧困人口都搬遷到市府所在地我們的負(fù)擔(dān)就輕了。我們把他們搬遷過(guò)來(lái)就一甩了之。我們滿足了脫貧的任務(wù)要求，他們就滿足了發(fā)展的需求。(訪談M縣領(lǐng)導(dǎo)Y)

三、當(dāng)下運(yùn)動(dòng)型易地扶貧搬遷面臨的主要問(wèn)題

從運(yùn)動(dòng)型治理的效益上看,短期效益往往更明顯。國(guó)家對(duì)易地扶貧搬遷的總體原則要求是搬得出、穩(wěn)得住、能致富,從目前的實(shí)踐看,運(yùn)動(dòng)型治理能夠較好地解決“搬得出”的問(wèn)題,X市2017年累計(jì)簽訂搬遷協(xié)議2.4萬(wàn)戶11萬(wàn)人,占計(jì)劃數(shù)的100%,累計(jì)建成住房及主體工程2.4萬(wàn)套,而“穩(wěn)得住”和“能致富”兩個(gè)方面在當(dāng)下面臨的問(wèn)題會(huì)更加突出。

(一)生計(jì)空間的轉(zhuǎn)換與適應(yīng)問(wèn)題

邁克爾·塞尼指出,移民會(huì)使他們?cè)械纳a(chǎn)體系遭到破壞,許多工作機(jī)會(huì),大量有價(jià)值的土地和其他創(chuàng)收性資產(chǎn)會(huì)喪失,親屬關(guān)系團(tuán)體和非正式的社會(huì)互助網(wǎng)絡(luò)被拆散[23]。施國(guó)慶等也指出,移民搬遷會(huì)對(duì)移民的生產(chǎn)生活方式、社會(huì)交往與社會(huì)心理、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)與生計(jì)模式等產(chǎn)生影響,生計(jì)模式的轉(zhuǎn)變將使移民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積累的技能變得毫無(wú)用處,他們?cè)械纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)被打散,造成社區(qū)分解和裂化,社會(huì)組織與人際關(guān)系平臺(tái)也被破壞[24]。易地扶貧搬遷意味著移民人口生計(jì)空間整體的改變、適應(yīng)與再造,這也是易地扶貧搬遷最大的挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟(jì)適應(yīng)問(wèn)題

被列入搬遷對(duì)象的貧困人口往往發(fā)展能力、受教育水平都相對(duì)較低,根據(jù)我們?cè)谏贁?shù)民族村C村的抽樣調(diào)查①全村580戶,2 749人,抽樣調(diào)查樣本量為69戶,321人。結(jié)果顯示,文盲人口占比為24.9%,小學(xué)文化程度占比為37.3%,初中文化占比為26.8%,高中文化占比為6.5%,中專文化占比為1.9%,大專以上文化占比為2.6%,這些人口即使外出務(wù)工,收入水平也不高,很少有家庭能夠通過(guò)打工支撐全家的生活,更不用說(shuō)支撐全家在城市的生活。農(nóng)民兼業(yè)是明顯的社會(huì)階層現(xiàn)象[25]。同樣在C村的調(diào)查顯示,純務(wù)農(nóng)的家庭只占11.2%,84.7%的家庭都是打工與種植、養(yǎng)殖、商貿(mào)等多種生計(jì)方式的結(jié)合②對(duì)全村所有家庭的統(tǒng)計(jì)。。這樣,在一戶有一到兩個(gè)青年勞動(dòng)力外出務(wù)工獲得貨幣收入,老人和小孩在家生活并從事部分種植養(yǎng)殖活動(dòng)以獲得基本生存資料的情況下,就能夠維持家庭相對(duì)較好的生活水平,而一旦搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn),全家所有的生活需要均需要通過(guò)貨幣支出來(lái)滿足,原有的務(wù)工收入不能滿足家庭支出需求。

我16歲開始出去打工，今年30歲，現(xiàn)在和老婆都在外面，老人在家照顧孩子上學(xué)。在外面十多年，真的厭倦了，如果能找到合適的，我寧愿賺少點(diǎn)，也要在老家。在外面漂，逢年過(guò)節(jié)的感受最真切，結(jié)婚前六年沒回家過(guò)年，人家煙花爆竹放起來(lái)的時(shí)候，我流淚過(guò)。我們?cè)谕饷娲蚬?，兩個(gè)人一起，工資還可以，雖然在沿海生活根本不行，拿回來(lái)生活就可以。搬遷的政策確實(shí)好，但是有些實(shí)際落實(shí)的相對(duì)于我們的需要有一定的差別。搬出去溫飽可能沒問(wèn)題，但是如果一生點(diǎn)病，我們就壓力山大了。我們上有老，下有小，兩邊肩膀，一邊挑著老的，一邊挑著小的，這種壓力，實(shí)在是大，如果我們搬去那里，光解決一家人的生活不說(shuō)超負(fù)荷也是滿負(fù)荷了，如果再加上生病，我們就是超負(fù)荷了，就生存不下去了。(訪談村民Y)

對(duì)于那些沒有外出務(wù)工人口的家庭而言,土地是最重要的生存資源,這樣的家庭對(duì)土地的依賴程度也最深,一旦離開土地,他們?cè)诔擎?zhèn)幾乎無(wú)法生存。對(duì)于從未在外務(wù)工的貧困人口而言,他們的生計(jì)技能都建立在與土地的關(guān)系上,進(jìn)入城鎮(zhèn)則意味著原有生計(jì)技能的失效。因此,面對(duì)搬遷,有的農(nóng)戶“寧愿啃泥巴也絕不搬”,還有很多農(nóng)戶提出,如果政府能夠解決一小塊土地,哪怕一塊菜園子他們都愿意搬出去。

融入城鎮(zhèn)的生計(jì)技能一是需要較長(zhǎng)的時(shí)間去學(xué)習(xí),二是60歲以上的老年人,在農(nóng)村依然是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力,在城鎮(zhèn)則成為被就業(yè)市場(chǎng)排斥的對(duì)象。

你說(shuō)我們這個(gè)地方苦，但是我們怕搬去那里了活都活不下來(lái)。一無(wú)技術(shù)，二無(wú)寸土。我都60多歲了，去那里找活干，人家一看你身份證，直接不要你。找不到錢，沒工作做，光靠年輕的，能吃幾天呢。在老家我們可以挖點(diǎn)土，種點(diǎn)小菜和糧食，喂一兩頭豬，養(yǎng)點(diǎn)雞，一年四五千塊錢沒問(wèn)題。過(guò)年殺年豬，一年的肉、油基本可以解決了，平時(shí)買點(diǎn)鹽巴就可以了。家門口就是市場(chǎng)，需要用錢了，抓一只雞去賣，一斤都可以賣28塊。退一萬(wàn)步說(shuō)，在家里就算沒吃的了，打點(diǎn)野菜都可以過(guò)。但是搬去那里什么都要買，在那里說(shuō)沒了就是什么都沒了。(訪談村民D)

搬遷不是目的,把貧困戶搬遷到城鎮(zhèn),是為了讓他們能夠持續(xù)擺脫貧困。將城鎮(zhèn)集中安置作為易地扶貧移民的主要做法,是想讓貧困人口享受城鎮(zhèn)資源的同時(shí),也讓他們作為城鎮(zhèn)發(fā)展的勞動(dòng)力增量來(lái)源,帶動(dòng)城鎮(zhèn)的發(fā)展。而問(wèn)題在于,作為西部地區(qū)的城市,X市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本身就相對(duì)落后,城鎮(zhèn)能夠容納的新增人口有限,現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平難以為短時(shí)間內(nèi)遷入的大量人口提供足夠的就業(yè)空間和足夠的經(jīng)濟(jì)收入。當(dāng)?shù)匾泼癫块T領(lǐng)導(dǎo)表示,只有30%的勞動(dòng)力能夠在本地消化,剩余的還是主要依靠勞動(dòng)力輸出來(lái)解決。

為了增加就業(yè)機(jī)會(huì),X市建立了工業(yè)園區(qū),引進(jìn)了數(shù)百家企業(yè),以吸引新搬入的農(nóng)村勞動(dòng)人口進(jìn)廠務(wù)工。但是,這些工廠的工資標(biāo)準(zhǔn)普遍不高,大多一個(gè)月不到2 000元。而外出到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工,月工資一般四五千元,這種收入落差也讓他們很難接受。第一批搬遷的農(nóng)戶有200多人進(jìn)工廠,但是不到三個(gè)月,還留在廠里做工的就只剩下了20多人。當(dāng)?shù)卣裁鞔_了“以崗定搬”的原則,確保每戶不低于一個(gè)就業(yè)人口,但是保證就業(yè)質(zhì)量比保證就業(yè)數(shù)量難度大得多。

2.社會(huì)融入問(wèn)題

X市屬于民族地區(qū),搬遷對(duì)象中少數(shù)民族人口比例超過(guò)一半。少數(shù)民族都有較強(qiáng)的社會(huì)文化慣習(xí),他們通過(guò)婚姻等社會(huì)關(guān)聯(lián),維持著緊密的團(tuán)結(jié)關(guān)系,建立起在村莊中生活的重要社會(huì)資本。一旦搬遷,整個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將被打亂。移民安置小區(qū)的建設(shè),只是按照家庭人口規(guī)模來(lái)設(shè)計(jì)戶型,并被分隔不同的移民小區(qū),且相距甚遠(yuǎn),選房也是采用抽簽的方式。如此一來(lái),在村莊中完整的社會(huì)關(guān)系將在移民安置區(qū)被肢解為一個(gè)個(gè)孤立的家庭,長(zhǎng)久以來(lái)形成的共同體傳統(tǒng)社會(huì)聯(lián)結(jié)將被逐漸消解,進(jìn)入城鎮(zhèn)的村民變得孤立無(wú)援。

我在城里住了幾天，有一天出門，不知道怎么逛到了火車站，找不到回去的路了，在火車站門口睡了一夜。想打的士回去，要10塊錢，但是當(dāng)時(shí)身上只有2塊錢。問(wèn)周圍的人，他說(shuō)你怎么怎么走，但是最后又倒回來(lái)了。第二天我就一直問(wèn)，一直走，走了一天，終于看到了移民小區(qū)的房子。這樣一天半下來(lái)我才找到回去的路。因?yàn)橹挥袃蓧K錢，飯也吃不成。路邊有賣李子的，10塊錢一斤，我拿兩塊錢去，他給了我一個(gè)，這就撐了一天。我實(shí)在是怕了，回去了就再不敢出來(lái)了，政府給我們發(fā)了米和油，我就天天煮這個(gè)米吃，一天買5毛錢的小菜，一個(gè)月花了10多塊錢，就這樣過(guò)日子。好不容易熬到后來(lái)有村里的親戚上去看房子，碰到他了，就趕緊跟他回來(lái)了，以后再不敢去了。(訪談村民W)

3.文化適應(yīng)問(wèn)題

在文化方面,城鎮(zhèn)社區(qū)完全沒有了村莊原有的文化空間,使搬遷農(nóng)民失去了精神支柱。如我們?cè)诿褡宓貐^(qū)的調(diào)研中,聽到農(nóng)民反映最大的就是喪葬問(wèn)題,在農(nóng)村有著厚重文化內(nèi)涵的喪葬,到了城鎮(zhèn)就演變?yōu)楹?jiǎn)單的火葬,這對(duì)于60歲以上的老年人來(lái)說(shuō)大都無(wú)法接受。因此,在搬遷的村莊,即使實(shí)現(xiàn)了整組搬遷,多數(shù)家庭都只是年輕人搬了出去,老年人依舊留在村中。

我們這里老人歸天滿福(去世)了，在哪個(gè)位置，就要記好，他是在哪里去世的，要貼符，今后他要來(lái)可以找他那里。如果搬動(dòng)了他就不知道在那里了。不像活人那樣跑來(lái)跑去他還知道地方。老人在外地過(guò)世，就回不來(lái)了。我們這里說(shuō)，生是我們的人，死了是我們家的魂。接到哪里安葬都不依，那樣就脫離自己的家了。大家之所以不愿搬去城里，那里有火化場(chǎng)，他們最怕的就是這個(gè)，真的過(guò)世了，化成一包灰，如果后輩孝順的還給你找個(gè)去處，要是不孝順的一出火化場(chǎng)找個(gè)地方就把你扔了。老人接受不了火化。(訪談村民K)

為此,地方政府的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為,對(duì)于這些老年人,搬不了就不搬,大不了犧牲這代人,讓他們自然淘汰,到年輕這一代就好了。但是,這顯然缺乏人道關(guān)懷,為什么要讓這些老年人成為“廢棄的生命”[26]?

(二)拆除舊房的阻力

搬遷戶拆除舊房是易地扶貧搬遷政策體系中的重要環(huán)節(jié),也是目前X市易地扶貧搬遷中最大的阻力因素,其問(wèn)題主要為以下幾個(gè)方面。

1.舊房的精神內(nèi)涵

房屋對(duì)農(nóng)民有著巨大的精神意義,是其心血的凝結(jié),是一磚一瓦節(jié)省的結(jié)果[27]。房屋對(duì)于他們而言,不止于住宅,而是被賦予了重要的生命歷程之精神意義與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的價(jià)值意義。農(nóng)民外出務(wù)工,其收入積累到一定程度后,首先用于改善自身的住房條件,建一棟房子要花費(fèi)他們幾年甚至十幾年的收入。如果拆除自己親手所建的房屋,他們?cè)诟星樯想y以接受。

2004年我一個(gè)人去打工，老婆在家?guī)蓚€(gè)娃娃。因?yàn)閽甑腻X不多，就想自己燒磚，結(jié)果沒想到搞死火了，打工的錢全部砸到這里了。沒辦法，2006年又去打工，到家還剩8 000塊，這點(diǎn)錢修房子是肯定不夠了，其他都是靠親戚幫助的。磚是外婆家給買的，房子的地基也是外婆家的。鋼筋水泥都是從親戚朋友借。我弟兄多，加堂兄弟一共12個(gè)，每個(gè)借給我1 000塊。我這房子在路坎下，坡度大、石頭多，地基不太好打。炸藥雷管買來(lái)，我自己裝、自己放，把石頭開下來(lái)，以前從來(lái)沒有干過(guò)，但是到那個(gè)時(shí)候你不會(huì)都會(huì)了，沒有錢你能怎么辦?燒磚的時(shí)候背泥巴，后來(lái)背磚，我的腰上、屁股上，打得全是泡，掉了好多皮，手上的皮，也是脫了一層又一層。其實(shí)不光是我家，每一家都是這樣，自己辛苦掙錢，辛苦地修。想想那時(shí)候多么辛苦、多么勞累。所以現(xiàn)在搬遷喊拆房子，哪個(gè)舍得，哪個(gè)不心痛啊。(訪談村民YS)

2.農(nóng)村住房條件已經(jīng)改善

農(nóng)民通過(guò)外出務(wù)工等途徑提升了收入水平,另一方面由于國(guó)家30多年來(lái)持續(xù)的扶貧行動(dòng),尤其是多輪的危房改造政策,讓農(nóng)村許多有住房困難的家庭得到了政策照顧,在一些重點(diǎn)扶持區(qū)域,危房改造實(shí)行整鄉(xiāng)推進(jìn),幾乎每一戶都享受到了政策,群眾拆房的意愿相對(duì)較低。

3.經(jīng)濟(jì)理性的考慮

農(nóng)戶自己修建的房屋,成本較高,建筑面積較大,尤其是近幾年,大多都超過(guò)20萬(wàn)元,有的甚至高達(dá)50萬(wàn)元以上,在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上并不比城市的移民安置房低。

易地扶貧搬遷屬于補(bǔ)貼性搬遷,舊房拆除后,農(nóng)民只能按人均標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)助,與房屋的大小和成本無(wú)關(guān),這也讓一些農(nóng)戶難以接受,使得在扶貧搬遷中整體搬遷的村寨、鄉(xiāng)不愿拆房尤其突出。

4.拆房與留后路的矛盾

從政府的角度,拆除舊房是為了斷掉搬遷農(nóng)民的后路,讓他們安心在城市生活。從農(nóng)民的角度,由于暫時(shí)還沒有在城市穩(wěn)定下來(lái),出于對(duì)暫不確定的未來(lái)的擔(dān)憂甚至恐懼,他們希望能夠給自己留下后路,不想在短時(shí)間內(nèi)拆除舊房;同時(shí),政府為了防止搬遷群眾將住房售賣,規(guī)定在幾年內(nèi)不發(fā)放房產(chǎn)證給農(nóng)民,而這又加劇了他們留后路的心理。

在我們的調(diào)研中,各級(jí)受訪干部都呼吁拆除舊房不要操之過(guò)急,以免埋下隱患,他們認(rèn)為,根據(jù)以往水庫(kù)移民多年的經(jīng)驗(yàn),搬遷群眾至少要5到8年的緩沖期,長(zhǎng)的甚至20年才能充分適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。截至2018年8月,全市完成舊房拆除8 000戶,從一個(gè)側(cè)面反映了這項(xiàng)工作的難度。我們也發(fā)現(xiàn),部分長(zhǎng)期在外務(wù)工,有著較強(qiáng)的城市生存能力的搬遷戶,雖然在村里有著兩三百平方米的住房,對(duì)拆除舊房并沒有抵觸情緒。因此,關(guān)鍵問(wèn)題在于如何讓搬遷群眾在城市穩(wěn)定生存下來(lái)。

(三)遷入地公共服務(wù)供給的挑戰(zhàn)

短時(shí)間內(nèi)大量人口集中遷入城鎮(zhèn),對(duì)其公共資源和服務(wù)必然造成巨大的挑戰(zhàn),目前,就X市市政府所在地而言,主要面臨以下問(wèn)題。

1.行政管理問(wèn)題

該市市政府所在地的移民安置區(qū)為一個(gè)成立不久的新區(qū),目前只得到了上級(jí)政府的批復(fù),沒有成為國(guó)家認(rèn)可的單獨(dú)行政區(qū)劃,其行政管理、公共服務(wù)等都還是由原來(lái)的各個(gè)行政單位負(fù)責(zé)。這給整個(gè)新區(qū)的管理帶來(lái)了諸多問(wèn)題。例如人員編制問(wèn)題。短時(shí)間內(nèi)大量人口集中遷入,需要服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和人員的匹配,但是新區(qū)編制很少,只能從本區(qū)其他機(jī)構(gòu)或涉及到搬遷的各縣、鎮(zhèn)抽調(diào)人員組成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。行政區(qū)劃的設(shè)置和編制問(wèn)題又直接影響了其他公共資源的配置數(shù)量和層次,導(dǎo)致這些資源的供給不足。

2.教育資源緊缺

城市的教育好是X市易地扶貧搬遷宣傳動(dòng)員的重點(diǎn),也是相當(dāng)大一部分群眾搬遷的動(dòng)力。在調(diào)研中,不少搬遷戶都表示,他們是為了給下一代創(chuàng)造更好的平臺(tái)才愿意搬遷進(jìn)入城市的。但是,在大規(guī)模的人口集中遷入之后,這些公共資源在短時(shí)間內(nèi)就會(huì)顯得緊缺。

目前(2017年)存在的困難主要就是教師編制的問(wèn)題。我們的師資隊(duì)伍編制已經(jīng)不足，按照比例來(lái)算的話，還缺中小學(xué)等各級(jí)老師300人。易地搬遷子女搬上來(lái)之后，我們采取了就近安置的原則，由于師資和硬件的不足，部分子女要去民辦學(xué)校就讀。(訪談教育局領(lǐng)導(dǎo)C)

另一方面,隨著人口遷出,遷出地原有的師資力量就將有部分剩余,如果把他們調(diào)入到遷入地,可以大大緩解師資力量的不足。但是由于教師不能納入搬遷對(duì)象,所以無(wú)法遷入;又因?yàn)榫幹频膯?wèn)題,也不能調(diào)入,所以只能先采取借調(diào)的方式,來(lái)新區(qū)教學(xué)。

3.醫(yī)療資源不足

雖然遷入地有醫(yī)院、醫(yī)生、床位等,但是這些資源是按照編制配置的。按照衛(wèi)計(jì)系統(tǒng)的指標(biāo)要求,僅某縣遷入的3萬(wàn)多人口就需要增加醫(yī)務(wù)人員180人左右,其中醫(yī)生84人,護(hù)士97人。新區(qū)的衛(wèi)生系統(tǒng)在編400人,服務(wù)本區(qū)原有人口就已經(jīng)比較緊張,隨著新增人口的到來(lái),壓力隨之凸顯出來(lái)。

四、結(jié)論及建議

通過(guò)對(duì)X市的實(shí)踐考察,我們可以發(fā)現(xiàn),作為運(yùn)動(dòng)型治理易地扶貧搬遷,既是國(guó)家運(yùn)動(dòng)型治理,也是基層運(yùn)動(dòng)型治理,在動(dòng)員方式上,既借助于績(jī)效考核體系,也借助于政治動(dòng)員與意識(shí)形態(tài)宣傳;在動(dòng)員的對(duì)象上既包括官僚系統(tǒng),也包括群眾。在治理的過(guò)程上,既有打破常規(guī)的方式,也充分借助于常規(guī)行政體系,強(qiáng)化了政策的執(zhí)行力和有效性,在搬遷的短期目標(biāo)上取得了較好的治理效果,但是對(duì)于穩(wěn)得住和能致富的長(zhǎng)期目標(biāo),運(yùn)動(dòng)型治理可能面臨更多的挑戰(zhàn)。在完成了將搬遷對(duì)象搬出來(lái)的初步任務(wù)后,政府應(yīng)該更多將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向治理的“社會(huì)有效性”[16]。為此,本文提出以下建議。

第一,辯證看待一方水土與一方人的關(guān)系。易地扶貧搬遷要牢牢把握脫貧這一根本目的,要更加客觀全面地理解“一方水土養(yǎng)不起一方人”這一前提。首先,在一些曾經(jīng)被視為不適于生存的地方,由于人地關(guān)系的改變,家用電器替代燒材等生活資料改變,以及退耕還林等政策的實(shí)施,遷出地的自然環(huán)境得到顯著改善。其次,隨著國(guó)家多年來(lái)對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,尤其是進(jìn)幾年來(lái)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的大力扶持,村莊生產(chǎn)生活條件面貌發(fā)生了巨大的改變,群眾高度認(rèn)同國(guó)家政策。在調(diào)研中,一位80多歲的老人告訴筆者,他一生中過(guò)得最好的就是這5年來(lái)的日子。最后,由于以打工為主要選擇的兼業(yè)化生計(jì)轉(zhuǎn)換,一方人對(duì)一方水土的依賴性也已經(jīng)大為降低。城鄉(xiāng)融合與易地扶貧搬遷相統(tǒng)籌在當(dāng)前具備了更好的基礎(chǔ)。

第二,切實(shí)做好已搬遷農(nóng)戶的融入與就業(yè)扶持工作。搬遷只是開始,如何穩(wěn)得住,能致富,確保搬遷人口的穩(wěn)定脫貧,才是易地扶貧搬遷工作的最終目標(biāo)。在遷入地的移民安置社區(qū),一定要做好支持體系的建設(shè)。如果說(shuō)公共服務(wù)資源瓶頸可以在較短時(shí)間內(nèi)得到解決,融入和就業(yè)問(wèn)題的解決則是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的過(guò)程,需要耐心和持續(xù)的支持。在社會(huì)文化的融入問(wèn)題上,可以引入社工組織等專業(yè)力量,幫助他們順利度過(guò)適應(yīng)期;在經(jīng)濟(jì)方面,為搬遷農(nóng)戶提供充分的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),加強(qiáng)搬遷農(nóng)戶的勞動(dòng)技能培訓(xùn),提升他們?cè)诔鞘猩娴哪芰Α＿@樣既能為舊房拆除創(chuàng)造條件,也為搬遷群眾的長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三,立足于鄉(xiāng)村振興,為可持續(xù)減貧提供更深厚的基礎(chǔ)。最近幾年以來(lái),貧困人口的數(shù)量逐年下降。這一方面是扶貧的結(jié)果,另一方面也是連續(xù)3年的回頭看,不斷精準(zhǔn),不斷排除非貧困人口得到的結(jié)果。因?qū)W、因病致貧這兩類最主要的貧困人口都因?yàn)檎吡Χ燃哟蠖蟠鬁p少。但是在這個(gè)過(guò)程中,易地扶貧搬遷的人口的規(guī)模并沒有多大變化。根據(jù)我們的調(diào)查,目前還剩下的絕對(duì)貧困人口脫貧這一最難啃的骨頭,難以靠移民搬遷解決。隨著扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)其他路徑對(duì)絕對(duì)貧困人口脫貧成效的坐實(shí),當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,正在從更大的政策銜接上為消除絕對(duì)貧困和可持續(xù)減貧,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供新的路徑和空間。