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淺析石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償機制

2018-01-15 08:45:10馬曉鷗
陜西水利 2017年6期
關(guān)鍵詞:水源流域補償

馬曉鷗

(陜西省石頭河水庫灌溉管理局,陜西 咸陽 712000)

0 前言

水資源是否能可持續(xù)利用對社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境變化和人民生活質(zhì)量的提高等有著重要作用。河道流域的水資源的可持續(xù)利用是關(guān)系到上、下游整個流域社會、經(jīng)濟和人民生活的可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。然而,在整個流域中,上游往往位于山區(qū),土地資源有限,生產(chǎn)方式落后,社會經(jīng)濟和人民生活相對落后,并且往往是上游地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,投入了大量的人力、物力、財力,也限制了工、農(nóng)業(yè)的發(fā)展,為生態(tài)保護(hù)作出了巨大貢獻(xiàn)。下游地區(qū)受益于上游的生態(tài)保護(hù)成果,社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量較高。上、下游在社會、經(jīng)濟等各方面的差距不斷拉大,上、下游地區(qū)為了各自的發(fā)展容易產(chǎn)生矛盾。生態(tài)補償是下游生態(tài)保護(hù)受益區(qū)以一定的方式對上游生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行補償,從而調(diào)動上游保護(hù)區(qū)在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的積極性,可以保障生態(tài)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文以石頭河流域為例,通過對上游水源地生態(tài)補償現(xiàn)狀進(jìn)行分析,找出了目前生態(tài)補償存在的問題,對石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建進(jìn)行研究。

1 生態(tài)補償現(xiàn)狀及問題

1.1 水源涵養(yǎng)區(qū)概況

石頭河為渭河一級支流,發(fā)源于秦嶺北麓的太白山區(qū),流經(jīng)太白縣桃川鎮(zhèn)、鸚鴿鎮(zhèn)、斜峪關(guān),在岐山縣安樂鎮(zhèn)新莊村流入渭河,河道全長約69 km,流域面積約779 km2,年平均徑流量為4.48億m3。石頭河水庫位于眉縣斜峪關(guān)溫家山,壩址控制流域面積673 km2,干流長52.1 km,水庫原設(shè)計總庫容1.47億m3,興利庫容1.2億m3。水庫建成于1988年,除為下游農(nóng)田灌溉外,自1996年開始還擔(dān)負(fù)著向西安市供水的任務(wù),目前東向楊凌、武功、興平、咸陽等城市供水,西向蔡家坡、鎮(zhèn)、寶雞市等城鎮(zhèn)供水,南向眉縣、五丈塬等城鎮(zhèn)供水,水質(zhì)為地表水Ⅰ類水質(zhì),為陜西省最大的城市供水源地。

石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)主要位于石頭河水庫上游,屬太白縣管轄。太白縣因秦嶺主峰太白山而得名,全縣共有5鎮(zhèn)3鄉(xiāng),共66個行政村,國土面積2780 km2,總?cè)丝?.2萬人,其中農(nóng)業(yè)人口4.2萬人,貧困人口3.5萬人,人均收入1650元,為國家級貧困縣,經(jīng)濟社會與周邊及下游地區(qū)差距巨大,經(jīng)濟和社會發(fā)展處于陜西省末位。石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)森林面積26萬hm2,森林覆蓋率超過90%,環(huán)境優(yōu)美,共有270余種野生動物,中藥材1600多種,森林植物1000多種。山地面積占轄區(qū)面積的93%,耕地占2%,河灘和水面占5%。石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)不斷向四周釋放良好的空氣,向下游地區(qū)輸送優(yōu)質(zhì)的水,是下游城市經(jīng)濟、社會快速發(fā)展的良好保障。

1.2 生態(tài)補償現(xiàn)狀

石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入普遍偏低、耕地面積很少,富余勞動力較多?,F(xiàn)在的生態(tài)補償主體為各級人民政府,在管理環(huán)境資源、組織生態(tài)建設(shè)、穩(wěn)定社會秩序、調(diào)劑和協(xié)調(diào)利益關(guān)系等方面的作用不可或缺。生態(tài)補償?shù)膶ο笾饕辛饔騼?nèi)的環(huán)境損耗和環(huán)境污染,還有為了治理污染做出犧牲的當(dāng)?shù)鼐用?、野生動植物等等。目前,主要的生態(tài)補償方式為政府提供的經(jīng)濟補償和政策補償,其中:在實施大規(guī)模退耕還林、封山育林、小流域治理等措施后,耕地面積和糧食產(chǎn)量大為減少,國家每年對每畝地補助100 kg糧食和20元現(xiàn)金,并每畝地一次性補償50元種苗費;另外,太白山國家自然保護(hù)區(qū)每年專項補助680萬元,建設(shè)污水廠投資1200萬元,重點區(qū)域綠化、生態(tài)恢復(fù)、旅游、移民等投資3億元;省政府的《陜西秦嶺生態(tài)功能保護(hù)規(guī)劃》制定了關(guān)于水源保護(hù)、限制污染等多項政策,《陜西省大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》在促進(jìn)農(nóng)民收入,加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,拓寬農(nóng)民收入途徑等方面有了明確的規(guī)劃。

1.3 生態(tài)補償問題

石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)尚缺乏市場化的生態(tài)補償機制,政府是經(jīng)濟補償?shù)闹黧w,對財政資金和政策的依賴嚴(yán)重,補償?shù)臄?shù)額很小,補償不經(jīng)常。受益者與保護(hù)者脫節(jié),不能充分體現(xiàn)“誰受益、誰補償”等原則,往往造成受益者不補償,保護(hù)者得不到充分補償,政府無力補償?shù)牟焕置妗,F(xiàn)有的生態(tài)補償制度缺乏科學(xué)的有依據(jù)的收費標(biāo)準(zhǔn),缺乏有效的監(jiān)督,實施效果較差。因此,應(yīng)深入的探討和研究水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補償機制,實現(xiàn)整個流域經(jīng)濟社會的和諧、均衡發(fā)展。

2 生態(tài)補償機制的構(gòu)建

2.1 補償標(biāo)準(zhǔn)的制定

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補償機制的關(guān)鍵,如何找到水源保護(hù)區(qū)和受益區(qū)均能接受的補償標(biāo)準(zhǔn),這存在很多困難。應(yīng)該對水源保護(hù)區(qū)從環(huán)境污染治理、生態(tài)移民、生態(tài)及環(huán)保設(shè)施建設(shè)、生活垃圾及污水處理等方面做投入的資金、人力、物力給予補償;另外還應(yīng)對水源保護(hù)區(qū)為減少污染放棄工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來的直接收入和稅收等方面的損失給予一定的補償。這些均需作為制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

根據(jù)石頭河下游受益區(qū)城市發(fā)展程度的不同,應(yīng)制定各自可以承受的補償標(biāo)準(zhǔn)。同時,為了較準(zhǔn)確地找到發(fā)展階段與生態(tài)價值的關(guān)系,引入皮爾(R.Pearl)生長曲線,將石頭河生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值加入補償費用的計算中,設(shè)定了如下式所示的石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)計算模型:

式中:Wi為受益區(qū)各城市因享有生態(tài)資本價值需支付的費用;Ui為發(fā)展階段系數(shù);Di為綜合支付系數(shù);V為石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)資本總價值。

發(fā)展階段系數(shù)是根據(jù)各城市的發(fā)展程度,與反應(yīng)當(dāng)?shù)厣钏降亩鞲駹栂禂?shù)的倒數(shù)向?qū)?yīng),進(jìn)而確定出該城市在該發(fā)展階段對生態(tài)價值的認(rèn)可程度,具體可以按下式計算:

式中:Eni為某一發(fā)展階段對應(yīng)的恩格爾系數(shù)。

綜合支付系數(shù)是根據(jù)各城市的支付能力、受益大小來確定,其中支付能力可以按照該城市的人均GDP來確定,受益大小的計算為了方便計算,直接以各城市的受益水量來表示,可按下式計算:

石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)資本總價值是按照面積比例對其進(jìn)行評估,根據(jù)前人的研究成果,總價值約2000億元。

因此,可以根據(jù)公式1計算出石頭河流域水源受益區(qū)各城市應(yīng)承擔(dān)的補償費用,可以作為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù),如表1所示。

表1 石頭河水源受益區(qū)各城市承擔(dān)補償費用

2.2 構(gòu)建生態(tài)補償機制的建議

2.2.1 制定流域水權(quán)交易政策

水權(quán)交易政策的范圍應(yīng)包括石頭河水庫上游的水源涵養(yǎng)區(qū)、庫區(qū)以及下游的受益區(qū)。上游將節(jié)余的水資源有償提供給下游水資源短缺的地區(qū),可以實現(xiàn)水資源的高效配置,避免造成水資源的浪費。上游地區(qū)在保護(hù)水資源方面投入巨大,下游受益區(qū)在引用水資源的同時,付出一定的費用補償給上游地區(qū),更加有利于水資源的保護(hù)。如上游的太白縣水資源量大,用水量少,為保護(hù)水資源投入和犧牲很大,節(jié)余和保護(hù)的優(yōu)質(zhì)水資源通過輸水工程提供給下游的寶雞市、楊凌市、咸陽市和西安市,這一部分水資源的權(quán)益得到下游受益城市一定的經(jīng)濟補償,提高了水資源的利用效益,體現(xiàn)了太白縣保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價值。

2.2.2 探索異地開發(fā)模式

異地開發(fā)是對水源涵養(yǎng)區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機會做出的補償。可以在下游的寶雞、楊凌、咸陽、西安等地的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)劃分出部分區(qū)域,供太白縣招商引資,將以后產(chǎn)生的利稅等受益返還給太白縣,使之可繼續(xù)進(jìn)行水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和水源保護(hù)。這一模式為水源涵養(yǎng)區(qū)提供了異地發(fā)展空間,建立了替代產(chǎn)業(yè),推動了涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟社會、人民生活與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.2.3 政府補償

政府是我國生態(tài)補償?shù)闹黧w,政府補償是我國主要的生態(tài)補償形式。政府補償是國家及各級政府為主體,對水源涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)的政府、相關(guān)生態(tài)保護(hù)企事業(yè)單位以及居民等的補償??梢酝ㄟ^以下措施:太白縣應(yīng)制定和完善經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持政策,省財政每年發(fā)放給太白縣生態(tài)補助專項資金,并逐步擴大補助范圍和適當(dāng)提高補助金額;優(yōu)先解決當(dāng)?shù)赜绊懰|(zhì)企業(yè)搬遷用地;對有因防治污染關(guān)停企業(yè),省級財政可以通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補償。

2.2.4 建立補償基金

利用受益各主體,通過市場的手段,多渠道多層次的募集資金,建立水生態(tài)補償基金。太白縣水生態(tài)補償基金可以通過向下游受益區(qū)的寶雞市、楊凌市、咸陽市和西安市等城鎮(zhèn)居民繳納的水費和各市的水資源費中抽取一定比例等獲得;也可以通過接受社會和個人捐贈獲得;還可以在石頭河流域設(shè)立水質(zhì)考核斷面,上、下游各城市繳納一定數(shù)額的生態(tài)補償金,根據(jù)省環(huán)境監(jiān)測站定時水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果,對水質(zhì)監(jiān)測達(dá)標(biāo)的城市從生態(tài)補償金中給予獎勵,對水質(zhì)監(jiān)測不達(dá)標(biāo)的城市扣除一定生態(tài)補償金的處罰。此外,生態(tài)補償基金應(yīng)通過市場化模式來管理和運作,可以成立以水資源和生態(tài)管理行政部門共同控股的生態(tài)建設(shè)公司,發(fā)展節(jié)水技術(shù),經(jīng)營生態(tài)產(chǎn)品,建設(shè)生態(tài)農(nóng)場,推行和貫徹政府在水源涵養(yǎng)、生態(tài)補償?shù)确矫娴恼吆鸵?guī)劃,促進(jìn)水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)進(jìn)一步發(fā)展。

3 結(jié)論

本文以石頭河流域為例,通過對上游水源地生態(tài)補償現(xiàn)狀進(jìn)行分析,找出了目前生態(tài)補償存在的問題,建立了石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)計算模型,并提出了制定流域水權(quán)交易政策、探索異地開發(fā)模式、政府補償、建立補償基金等方面進(jìn)行生態(tài)補償機制建設(shè)的建議,可推動涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟社會、人民生活與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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