閆朝霞

關(guān)鍵詞：?均衡發(fā)展;多元化投入;考核評價機(jī)制;國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)

摘 要：?自2013年以來，洛陽市以創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)為契機(jī)，大力加強公共文化建設(shè)，通過提升改造市、縣、鄉(xiāng)、村四級文化設(shè)施，初步建成了貫穿全市的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，公共文化服務(wù)能力明顯提高，群眾精神文化生活顯著改善。但是，公共文化服務(wù)效能特別是基層公共文化服務(wù)效能不高的問題還比較突出。文章介紹了洛陽市公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的基本情況，分析了洛陽市在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)中存在的問題及原因，提出了強化政府在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)中作用的對策與建議。

國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)是指結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，堅持公益性、基本性、均等性、便利性，在滿足群眾基本文化需求的基礎(chǔ)上，積極探索如何形成網(wǎng)絡(luò)健全、結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡、運行有效、惠及全民的公共文化服務(wù)體系，進(jìn)一步推動公共文化服務(wù)廣覆蓋、高效能，為構(gòu)建基本完善的公共文化服務(wù)體系提供實踐示范和制度建設(shè)經(jīng)驗的地區(qū)。國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)是由文化部、財政部在“十二五”期間共同開展的一項戰(zhàn)略性文化惠民項目，現(xiàn)已進(jìn)行了三批。洛陽市成功申報第二批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建試點城市，經(jīng)過三年的努力，順利通過了驗收。洛陽市政府在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的創(chuàng)建中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，按照公共文化服務(wù)體系示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，對軟硬件設(shè)施進(jìn)行了提升改造，提高了洛陽市的公共文化服務(wù)水平，為“書香洛陽”建設(shè)打下了基礎(chǔ)。筆者從實踐出發(fā)，以洛陽市創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)為例，對公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的基本情況、存在的問題及原因進(jìn)行了調(diào)研和分析，嘗試性地提出了強化政府在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)中作用的對策與建議。

1 公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的基本情況

自2013年以來，洛陽市以創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)為契機(jī)，大力加強公共文化建設(shè)，通過提升改造市、縣、鄉(xiāng)、村四級文化設(shè)施，初步建成了貫穿全市的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，公共文化服務(wù)能力得到明顯提高，群眾精神文化生活得到顯著改善。

1.1 設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)跨越式提升

自2013年以來，洛陽市15個縣（區(qū)），除2個已達(dá)標(biāo)縣區(qū)（新安縣、吉利區(qū)）外，其他13個縣（區(qū)）都實施了圖書館、文化館新建或改擴(kuò)建工程，新建館舍28個，新增面積15萬平方米，結(jié)束了5個城區(qū)沒有圖書館的歷史;縣級公共文化設(shè)施特別是全市的“兩館”都達(dá)到國家二級館以上標(biāo)準(zhǔn)，其中60%以上達(dá)到了一級館標(biāo)準(zhǔn)，在5個國家級貧困縣中有4個縣的圖書館達(dá)到了一級館標(biāo)準(zhǔn)。全市182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），除4個涉及拆遷外，其他都設(shè)置了綜合文化站。全市共有3，144個行政村（社區(qū)），除89個涉及拆遷外，其他都建立了文化活動中心。

1.2 隊伍建設(shè)得到加強

洛陽市通過落實編制、政府購買服務(wù)及志愿者服務(wù)等途徑，解決了公共文化服務(wù)單位人員不足的問?題，市、縣“兩館”的工作人員由創(chuàng)建前（2012年）的477人增至580人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的工作人員都達(dá)到3人以上，享受財政補貼行政村（社區(qū)）的文化管理員人數(shù)由2，170人增至3，055人。全市文化體育類社會組織由創(chuàng)建前的229家?增至471家，增長1.05倍;業(yè)余文藝團(tuán)隊由創(chuàng)建前的1，808支增至6，224支，增長2.44倍;文化志愿者團(tuán)隊由創(chuàng)建前的791個增至1，240個，注冊人數(shù)由2，600人上升為12，594人。

1.3 服務(wù)供給更加豐富有效

洛陽市積極推進(jìn)公共圖書館、文化館的總分館服務(wù)體系建設(shè)，為市、縣兩級圖書館、文化館配備32輛流動服務(wù)車，打通公共文化服務(wù)的“最后一公里”。洛陽市文廣新局在人員?密集的公共場所安裝了20臺云屏數(shù)字閱讀機(jī)，供市民免費下載數(shù)字資源，開展“城市書房”建設(shè)，打造15分鐘閱讀圈。洛陽市每年組織開展“舞臺藝術(shù)送農(nóng)民”“百場公益性演出”“歡樂進(jìn)農(nóng)村、歡樂進(jìn)社區(qū)、歡樂進(jìn)軍營”等公益性文化演出活動600余場，各縣（區(qū)）組織開展送戲下鄉(xiāng)演出活動超千場，將電影惠民放映活動擴(kuò)展至所有城市社區(qū)，全年放映35，404場。全市各級文化機(jī)構(gòu)還廣泛開展“河洛歡歌”群眾文化活動，每年舉辦各類文藝演出2，000余場。洛陽市舉辦了“中國洛陽牡丹文化節(jié)優(yōu)秀劇目洛陽展演月”活動，滿足了群眾的多層次文化需求。洛陽市圖書館組織舉辦了少兒藝術(shù)節(jié)、夕陽紅藝術(shù)節(jié)、少兒閱讀年等公益性文化活動，豐富了少年兒童及老年人的文化生活。

1.4 制度建設(shè)取得新的突破

洛陽市借鑒其他地市的經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，印發(fā)了一系列《實施意見》和《實施標(biāo)準(zhǔn)》，對現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了全面部署。洛陽市先后出臺了《洛陽市公共文化建設(shè)工作考核辦法》《推動社會力量參與公共文化服務(wù)實施辦法》《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)實施辦法》等有關(guān)公共文化的制度文件，為公共文化服務(wù)體系持續(xù)深入推進(jìn)提供了政策保障。

1.5 公共文化服務(wù)創(chuàng)新取得顯著成果

洛陽市結(jié)合本地實際，不斷推動公共文化服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，探索形成了一些在本區(qū)域乃至全國具有示范意義和推廣價值的公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗和做法。如：洛陽市通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)室”等方式，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)公司參與公共文化服務(wù);通過“政策扶持、多元建館、自律管理、運行監(jiān)督”等方式，推動了民辦博物館的健康發(fā)展;出臺扶持政策，積極培育發(fā)展社會文化組織，引導(dǎo)社會文化組織參與公共文化服務(wù);建立“四級管理、精準(zhǔn)增援、典型示范”的文化志愿服務(wù)機(jī)制，發(fā)揮其在公共文化服務(wù)中的重要作用;探索政府購買服務(wù)的文化管理員“縣聘、鎮(zhèn)管、村用”方式等。

2 公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)存在的問題及原因分析

目前，洛陽市基本建成了完善的四級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，在隊伍建設(shè)、服務(wù)供給、創(chuàng)新發(fā)展等方面也取得了一定的成績。但是，隨著全市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及群眾文化需求的日益增長，洛陽市的公共文化服務(wù)還存在一些問題，公共文化服務(wù)效能尤其是基層公共文化服務(wù)效能不高的問題還比較突出。如何充分發(fā)揮公共文化設(shè)施的作用，更好地滿足人民群眾的文化需求，是洛陽市在創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)過程中亟須解決的問題。這些問題的產(chǎn)生有著多方面的原因，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 對公共文化建設(shè)重要性的認(rèn)識有待提高

部分基層干部對文化工作重視不夠，思想認(rèn)識不到位，缺乏文化自覺意識和責(zé)任意識，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕文化發(fā)展，文化工作“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的狀況沒有得到明顯改善。部分文化站和文化大院淪為形象工程，缺少后續(xù)投入和管理，有的甚至隨意被挪作他用，把保障群眾文化權(quán)益的工作看作是可有可無的事情。

2.2 基層公共文化設(shè)施建設(shè)水平整體不高

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村（社區(qū)）基本上都有了文化陣地，添置了一些文化設(shè)施，但普遍檔次不高、設(shè)施不夠完善、設(shè)備比較陳舊，與時代發(fā)展不相適應(yīng)，對基層群眾沒有吸引力。在全市182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化服務(wù)中心中，有32個文化服務(wù)中心的面積不達(dá)標(biāo)，占1/6，仍需改擴(kuò)建;在全市3，075個村（社區(qū)）文化活動中心中，有627個文化活動中心的面積不達(dá)標(biāo)，占1/5，仍需改擴(kuò)建。特別是一些農(nóng)村文化設(shè)施，在達(dá)標(biāo)驗收時使用臨時用房充數(shù)，存在一室多用、哪個部門檢查掛哪個牌的現(xiàn)象。

2.3 公共文化服務(wù)體系建設(shè)人才相對匱乏

隨著各級公共文化設(shè)施的進(jìn)一步完善和免費開放工作的深入開展，公共文化服務(wù)單位人員不足、專業(yè)性不強等問題日益凸顯?？h（區(qū)）文化館存在人員不到位、專業(yè)不對口等現(xiàn)象，一個人往往需要身兼數(shù)職，在很大程度上影響現(xiàn)有設(shè)施及部分功能室的正常開放?？h（區(qū)）級圖書館編制人員少的問題還比較突出，圖書館沒有編制，圖書館與文化館合署辦公，共用文化館編制。文化管理體制和運行機(jī)制尚不健全，基層文化單位工作人員“在編不在崗”和“專干不專職”等現(xiàn)象普遍存在，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站站長一般都身兼數(shù)職，無法把主要精力放在文化工作上。農(nóng)村文化大院缺少專職管理人員，有的由村干部兼任，但由于報酬低，他們的工作積極性不高，活動室的開放時間隨意性較大。隨著大量青壯年外出務(wù)工，民間藝人日趨高齡化和逝去，民間文化人才逐漸減少，文藝骨干更是十分缺乏，這些都制約了農(nóng)村文化活動的開展。由于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不健全及培訓(xùn)經(jīng)費匱乏，基層文化工作人員接受專業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會較少，業(yè)務(wù)水平難以適應(yīng)公共文化事業(yè)的發(fā)展要求。

2.4 基層公共文化服務(wù)機(jī)制有待完善

目前，人民群眾日益增長的精神文化需求呈現(xiàn)出多樣化、多層次的特點，這對文化供給的內(nèi)容、風(fēng)格、樣式、品種等方面提出了更高要求。各級文化服務(wù)單位提供的公共文化服務(wù)存在內(nèi)容不豐富、可選擇性少、精致度不夠、適應(yīng)性不強和吸引力不足等問題，公共文化服務(wù)仍處于傳統(tǒng)服務(wù)模式，各級文化服務(wù)單位通過開展多種陣地文化活動，同時將服務(wù)延伸到基層的服務(wù)方式顯得陳舊落后，但尚未建立以群眾文化需求為導(dǎo)向的“點單式”供給模式，公共文化服務(wù)的總體能力仍然有限。文化供需之間的矛盾也是制約基層公共文化設(shè)施和服務(wù)體系有效發(fā)揮作用的重要原因。

2.5 公共文化投入保障機(jī)制尚未建立

近年來，各地政府加大了對文化事業(yè)的投入力度，但重在硬件建設(shè)，缺乏軟件投入和制度約束，投入連續(xù)性不夠，沒有形成正常的增長機(jī)制，后續(xù)服務(wù)能力仍然偏低，整體上講還不能滿足群眾需要。部分縣級財政只能保證人員工資和文化服務(wù)單位的基本運轉(zhuǎn)，免費開放的配套經(jīng)費、購書經(jīng)費、公益性文化活動經(jīng)費等都沒有納入經(jīng)常性財政預(yù)算或預(yù)算不足。新建成的縣級公共文化服務(wù)設(shè)施缺少必要的管理、維護(hù)和運行經(jīng)費，難以保證正常運轉(zhuǎn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把文化經(jīng)費列入當(dāng)?shù)氐呢斦A(yù)算，采取“現(xiàn)報現(xiàn)銷”的方式，沒有專項資金扶持農(nóng)村文化建設(shè)，村級文化活動中心在開展活動時只能跑單位、拉贊助。村級文化活動中心文化管理員的財政補貼沒有從根本上給予落實，多數(shù)靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己解決，且補貼較少，無法調(diào)動工作人員的積極性，使農(nóng)村文化工作的開展成為“良心活”。各級文化服務(wù)單位吸引社會資金參與公共文化服務(wù)的困難較多。

2.6 公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制不完善

缺少經(jīng)常性的監(jiān)察督導(dǎo)和科學(xué)有效的考評機(jī)制，是公共文化設(shè)施免費服務(wù)效能不高的另一個重要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化服務(wù)中心和村級文化活動中心的服務(wù)內(nèi)容單調(diào)，開放時間不固定，對活動的宣傳力度不夠，不能吸引群眾參與，不能充分發(fā)揮陣地作用。在洛陽市公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建期間，筆者對基層公共文化設(shè)施免費開放的情況進(jìn)行了持續(xù)的暗訪，發(fā)現(xiàn)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化服務(wù)中心和村級文化活動中心存在場所被占用、設(shè)備不知去向、工作人員不在崗、文化活動室未開放、文化活動中心臟亂差及管理混亂等問題。

3 強化政府在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)中作用的對策與建議

3.1 建立均衡發(fā)展機(jī)制，完善提升公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系

具體措施有：一是推進(jìn)重大公共文化設(shè)施項目建設(shè)工程。政府應(yīng)加快市級文化場館和縣級文化場館的建設(shè)步伐，將它們盡早投入使用，從根本上改變市縣兩級公共文化設(shè)施落后的面貌，發(fā)揮市縣兩級公共文化場館的核心作用。二是推動基層公共文化服務(wù)設(shè)施的提檔升級。政府應(yīng)繼續(xù)加大投入，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)現(xiàn)有的公共設(shè)施，建設(shè)基層綜合性文化服務(wù)中心，不斷更新設(shè)備，完善基層文化場館運行的長效機(jī)制，持續(xù)改善基層文化場館的服務(wù)條件，增強它們的吸引力。三是加強貧困縣的文化設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)因地制宜，結(jié)合貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的實際情況，實施精準(zhǔn)扶貧，推動貧困地區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)的跨越式發(fā)展。

3.2 推動供給側(cè)改革，提高公共文化服務(wù)與群眾需求有效對接的水平

具體措施有：一是建立群眾文化需求反饋機(jī)制。政府應(yīng)及時準(zhǔn)確地了解和掌握群眾的文化需求，開展“菜單式”“訂單式”服務(wù)，使送戲下鄉(xiāng)、免費電影放映等文化惠民工程更貼近基層生活，更受群眾歡迎。二是進(jìn)一步加強公共文化數(shù)字化建設(shè)。政府應(yīng)積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，完善公共文化數(shù)字平臺的功能，加強數(shù)字資源建設(shè)，推動智能手機(jī)、數(shù)字閱讀機(jī)等數(shù)字終端設(shè)備在文化服務(wù)中的應(yīng)用?？h級以上公共文化機(jī)構(gòu)應(yīng)開通微信公眾號和微博，文化體育場館應(yīng)免費提供Wi-Fi服務(wù)，提高文化為民、文化便民的水平。三是進(jìn)一步激發(fā)公共文化發(fā)展的活力。政府應(yīng)研究制定繁榮發(fā)展社會主義文藝和支持戲曲傳承發(fā)展的配套政策，鼓勵文藝創(chuàng)作。政府應(yīng)加大向社會力量購買公共文化服務(wù)的力度，搭建公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的公共平臺，引入競爭機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，推動公共文化服務(wù)的發(fā)展。目前，洛陽市的“紅色文藝輕騎兵”“戲曲進(jìn)校園”“閱讀推廣進(jìn)校園”等活動都是有力的嘗試。

3.3??創(chuàng)新文化管理機(jī)制，切實加強基層文化隊伍建設(shè)

具體措施有：一是深入推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位的改革。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的建立，能實現(xiàn)對利益相關(guān)者的約束與激勵，促進(jìn)事業(yè)單位的良性發(fā)展，吸引社會公眾積極參與文化事業(yè)。政府應(yīng)以實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化服務(wù)中心管理體制改革為突破口，打破條塊分割，探索實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化服務(wù)中心由縣級文化部門統(tǒng)管的發(fā)展模式，充分發(fā)揮基層文化陣地的作用，以期更好地服務(wù)群眾。二是培育和規(guī)范文化類社會組織。政府應(yīng)加強對文化類行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位等社會組織的引導(dǎo)、扶持和管理，促進(jìn)它們規(guī)范有序地發(fā)展，促使它們與公共文化機(jī)構(gòu)合作，引導(dǎo)它們參與公益性文化活動。政府還應(yīng)充分利用各類各級行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮它們在行業(yè)自律、行業(yè)管理、行業(yè)交流等方面的重要作用。三是構(gòu)建政府引導(dǎo)、參與廣泛、形式多樣的文化志愿者服務(wù)體系。政府應(yīng)鼓勵各類企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等社會力量參與支持文化志愿服務(wù)活動，進(jìn)一步拓展文化志愿服務(wù)的領(lǐng)域。政府還應(yīng)發(fā)動專家學(xué)者、藝術(shù)家、優(yōu)秀運動員等社會知名人士參與文化志愿服務(wù)活動，提高文化服務(wù)的社會影響力。四是加強文化隊伍培訓(xùn)。政府應(yīng)將培訓(xùn)經(jīng)費納入財政預(yù)算，依托洛陽文化藝術(shù)學(xué)校建立市級文化骨干培訓(xùn)基地，對基層文化工作人員開展經(jīng)常性的培訓(xùn)，切實提高隊伍素質(zhì)，滿足基層群眾的精神文化需求。

3.4 投入機(jī)制多元化，保障公共文化服務(wù)體系的高效運行

具體措施有：一是加大對公共文化的投入力度。政府應(yīng)把基本公共文化產(chǎn)品和項目、公益性文化活動納入公共財政經(jīng)常性支出預(yù)算，穩(wěn)步提高公共文化支出占財政支出的比例，確保公共文化場館的服務(wù)能力與群眾的文化需求成正比。二是建立公共文化發(fā)展專項資金。在提高基層文化設(shè)施建設(shè)水平的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)購買公共文化產(chǎn)品和服務(wù)項目，開展公益性文化活動，也要設(shè)立縣級財政公共文化建設(shè)專項資金，重點用于支持農(nóng)村文化建設(shè)和公共文化項目配套建設(shè)。三是制定財政扶持政策。政府應(yīng)采取以獎代補、稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵和支持社會力量參與公共文化建設(shè)，開展公益性文化服務(wù)活動。

3.5 完善考核評價機(jī)制，推動公共文化服務(wù)可持續(xù)發(fā)展

具體措施有：一是制定公共文化服務(wù)考核指標(biāo)。政府應(yīng)把公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入各地科學(xué)發(fā)展考核評價體系，將考核指標(biāo)作為考核評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容。二是加強公共文化單位的考評管理。政府應(yīng)建立公共文化機(jī)構(gòu)績效考評制度，將考評結(jié)果作為確定預(yù)算、收入分配和對負(fù)責(zé)人進(jìn)行獎懲的重要依據(jù)，通過逐級效能考評的方式，激發(fā)公共文化單位的活力。三是加強專項監(jiān)督和評估。政府應(yīng)加強對重大文化項目資金使用、實施效果等方面的監(jiān)督和評估，提高服務(wù)效能。四是建立群眾評價和反饋機(jī)制。政府應(yīng)建立第三方評價機(jī)制，研究制定公眾滿意度指標(biāo)，增強公共文化服務(wù)評價的客觀性和科學(xué)性。

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