祝睿

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環(huán)境共治模式下生活垃圾分類治理的規(guī)范路向

祝睿

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶，400030)

環(huán)境共治模式下生活垃圾分類治理的原則一方面是治理決策與執(zhí)行的裁量權(quán)共享，另一方面是多元主體間的收益權(quán)共享。在理念層面，需要遵循以經(jīng)濟(jì)市場為共治結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)、合理納入共治主體、采用多元治理手段協(xié)同的制度設(shè)計思路。在對策層面，應(yīng)做好對共治結(jié)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的準(zhǔn)備，探索建構(gòu)納入場所管理者為共治主體的模式，加快建設(shè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，向居民提供多元化的收益權(quán)分配，重視垃圾分類文化氛圍的營造。

垃圾分類；環(huán)境共治；循環(huán)經(jīng)濟(jì)

一、引言

2017年5月4日，國家發(fā)改委等14個部委聯(lián)合印發(fā)《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》(發(fā)改環(huán)資[2017]751號)的通知，明確了“十三五”時期我國循環(huán)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略布局，為我國資源循環(huán)利用及環(huán)境治理事業(yè)提供了關(guān)鍵政策窗口。在《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》中，“城鎮(zhèn)循環(huán)發(fā)展體系基本建立”被定為主要目標(biāo)之一。在當(dāng)前背景下，生活垃圾既是城市循環(huán)發(fā)展的動力之源，也是壓力所在。一方面，生活垃圾可以經(jīng)由“資源化”處理，以回收利用的形式為城市循環(huán)發(fā)展提供物質(zhì)原料；另一方面，需要推進(jìn)生活垃圾“減量化”進(jìn)程，避免城市循環(huán)發(fā)展體系載荷溢出，產(chǎn)生額外的環(huán)境治理成本。

具體到本題，生活垃圾源頭分類是實(shí)現(xiàn)“資源化”“減量化”治理的關(guān)鍵前提。目前廣為接受的生活垃圾源頭分類概念，指生活垃圾管理過程中，以個人家庭作為管理過程的第一環(huán)節(jié)，各家庭將其產(chǎn)生的垃圾按規(guī)定類別分類收集并將這些分類的垃圾投放到指定地點(diǎn)的行為[1]。垃圾源頭分類不僅大大提高了垃圾回收利用率，而且降低了垃圾運(yùn)輸成本和末端處置難度。但目前在我國，垃圾分類治理工作效果不彰[2]。自2000年起，我國先后展開垃圾級分類收集試點(diǎn)的北京、上海、廣州等8座城市取得的實(shí)效不明顯[3]，“資源化”“減量化”發(fā)展形勢仍然不佳[4](23)。且最近一兩年來，隨著電商、物流產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，生活垃圾治理形勢加速惡化[5]，急需有效推進(jìn)垃圾源頭分類。

環(huán)境共治，本文具體指生態(tài)環(huán)境多元共治，指各利益相關(guān)方共同參與治理所涉環(huán)境問題的治理模式。相對于現(xiàn)有單一的政府治理模式，環(huán)境共治模式是對舊體制困境的突破。我國各地正在對此進(jìn)行因地制宜的探索，已經(jīng)在一些復(fù)雜疑難的環(huán)境問題治理實(shí)踐領(lǐng)域取得了成效[6]，反映出環(huán)境共治模式在當(dāng)前國情下所具備的理論創(chuàng)新和實(shí)踐借鑒意義。隨著2017年3月18日《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》(國辦發(fā)[2017]26號)的出臺，給出了推進(jìn)我國垃圾分類的總體路線圖，各地生活垃圾分類規(guī)制迎來了新的制度設(shè)計窗口，已經(jīng)有一些具備環(huán)境共治雛形的治理模式在生活垃圾分類治理實(shí)踐探索中取得了較好效果[7]。但目前，國內(nèi)學(xué)界在生活垃圾分類領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境共治理論框架展開探討、可供借鑒的文獻(xiàn)還十分欠缺。本文意圖以環(huán)境共治理論內(nèi)涵與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，從規(guī)制的角度出發(fā)，探討共治模式下生活垃圾分類治理的基本原則和制度設(shè)計的初步思路。

二、環(huán)境共治模式界定的現(xiàn)狀分析

目前環(huán)境共治模式的界定過于模糊，影響了環(huán)境共治理論的教益性。有學(xué)者將“環(huán)境共治”定義為“政府與民間、公共部門與私人部門之間的(在環(huán)境公共問題解決途徑上的)合作與互動”[8]，或“政府、企業(yè)、公眾及社會其他主體通過充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，采取分工合作協(xié)商等方式，將生態(tài)環(huán)境問題予以解決的全過程”[9]。這些定義所完成的是語義層面的基礎(chǔ)構(gòu)建，其所能揭示的內(nèi)涵尚不足以支撐自身成為可供在法學(xué)領(lǐng)域，或在更為具體的垃圾分類治理本題進(jìn)行初步討論的概念。

我們首先對當(dāng)代語境下比較權(quán)威的“治理”定義進(jìn)行觀察。1995年，聯(lián)合國成立50周年之際，聯(lián)合國全球治理委員會發(fā)布的報告指出，治理是“各種各樣的個人、公共的或個人的團(tuán)體處理其共同事務(wù)的總和”，隨著治理的持續(xù)，“各種相互沖突的利益和不同的利益可望得到調(diào)和，并采取合作行動”；治理是市場、組織、國家協(xié)調(diào)的過程，包括強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的授權(quán)以及“達(dá)成得到人民或團(tuán)體同意或者認(rèn)為符合他們利益的協(xié)議”[10](5)。通過比對可見，當(dāng)下的“環(huán)境共治”定義基本上只是20余年前“治理”定義加上“環(huán)境”的語義限定，實(shí)際上表述的是“環(huán)境治理”這一概念。這種一以貫之的承繼歷史反映了以治理理論、民主商談理論、博弈論為內(nèi)核的多元共治理論框架[11]的穩(wěn)固性與生命力，也反映了學(xué)界的嚴(yán)謹(jǐn)審慎。但“環(huán)境共治”只是新詞舊意，與“環(huán)境治理”的實(shí)質(zhì)是一樣的嗎？僅僅在意識形態(tài)層面的肯定與支持，基于治理層面“多中心”“分工合作”“協(xié)商共贏”等原則性話語，能夠直接對具體環(huán)境問題實(shí)踐產(chǎn)生水銀瀉地的效果，使治理意圖得到理想貫徹嗎？筆者認(rèn)為不能。將“治理”中對主體合作關(guān)系相對模糊的討論，投入環(huán)境共治場域進(jìn)行規(guī)范路向分析，并不能提供足夠明確的指引。

根據(jù)科斯第二定理，在交易費(fèi)用為正的情況下，不同的權(quán)利界定會帶來不同效率的資源配置，“合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種調(diào)整會比其他的調(diào)整產(chǎn)生更多的產(chǎn)值。但除非這是法律制度確認(rèn)的權(quán)利安排，否則通過轉(zhuǎn)移和合并權(quán)利達(dá)到同樣后果的市場費(fèi)用會如此之高，以至于最佳的權(quán)利配置以及由此帶來的更高的產(chǎn)值也許永遠(yuǎn)也不會實(shí)現(xiàn)”[12](8)?？扑沟诙ɡ淼膯l(fā)之處是將權(quán)利安排與資源配置效率直接對應(yīng)，指明了只有相對明確的制度形式設(shè)計才能對制度運(yùn)行實(shí)踐起到相對有效的策應(yīng)作用。

具體到本題，生活垃圾分類的規(guī)制因參與各方權(quán)利安排不同，會產(chǎn)生高低不同的資源配置效率。一方面，在符合環(huán)境共治模式的生活垃圾分類規(guī)制之間，因權(quán)利安排不同，會有運(yùn)行效率的高低之別。另一方面，盡管環(huán)境共治模式在其他環(huán)境問題領(lǐng)域取得了積極成效，但在生活垃圾分類規(guī)制領(lǐng)域沒有適恰的權(quán)利安排，則完全可能在運(yùn)行效率上低于傳統(tǒng)的政府單一管理模式，并不具有當(dāng)然的優(yōu)越性，其優(yōu)越與否取決于在更為具體的制度設(shè)計層面是否合理。原則蘊(yùn)含著制度的內(nèi)涵，是制度設(shè)計的指針，因此需要對“環(huán)境共治”的原則進(jìn)行進(jìn)一步闡釋。這些原則應(yīng)當(dāng)可以使環(huán)境共治相對區(qū)別于其他形式的環(huán)境治理，且需要在相當(dāng)程度上證成所闡釋原則具備針對性應(yīng)用于生活垃圾分類規(guī)制的價值，并在制度設(shè)計中體現(xiàn)這些原則。

三、環(huán)境共治模式的原則闡釋

“共治”是闡釋環(huán)境共治模式的原則的切入口。從黨的十七大提出“社會管理逐步完善，社會大局穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)”，到黨的十八屆三中全會提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，我國在處理公共事務(wù)的頂層設(shè)計上，實(shí)現(xiàn)了由管理到治理的理念轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步，在2014年國務(wù)院政府工作報告中李克強(qiáng)總理首次提出“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”，可見我國在治理實(shí)踐上，以主體多元化為核心目標(biāo)，又提出了共治的新要求。管理與治理的含義不可混同[13]，其主要區(qū)別在于：管理的主體是一元的，即政府，而公共治理的主體是多元的[14](80)?！八?治理)是多元權(quán)力(權(quán)利)的持續(xù)互動、信任合作與協(xié)調(diào)平衡?！盵15](9)既然從管理邁向治理已經(jīng)融入了主體多元化的內(nèi)涵，那么從治理深化到共治，“多元主體共同治理”的精神貫徹就不應(yīng)止于前述的內(nèi)涵融入，而應(yīng)細(xì)化是何種意義上的主體多元化。

(一) 共享裁量權(quán)原則

根據(jù)組織學(xué)普遍原理，環(huán)境治理系統(tǒng)可分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個子系統(tǒng)，其中監(jiān)督子系統(tǒng)影響著決策、執(zhí)行子系統(tǒng)的運(yùn)行，而決策、執(zhí)行子系統(tǒng)的運(yùn)行直接面向環(huán)境治理對象[16]?？梢?，監(jiān)督子系統(tǒng)提供了環(huán)境治理行為的控制因素，決策、執(zhí)行子系統(tǒng)提供了治理行為的內(nèi)容，監(jiān)督子系統(tǒng)的主體多元化只是治理行為控制因素的多元化，決策與執(zhí)行子系統(tǒng)的主體多元化才能形成實(shí)質(zhì)的共同治理，即在決策與執(zhí)行過程中“尋求共識，實(shí)現(xiàn)集體決策、集體行動”[17]。因此，多元化治理主體共享在環(huán)境治理決策與執(zhí)行過程中的裁量權(quán)是環(huán)境共治的首要原則。

本文所指共享裁量權(quán)不是指共享狹義上的許可、處罰等面向的行政裁量權(quán)，而是指政府應(yīng)當(dāng)在環(huán)境治理中追求的具體目標(biāo)以及追求的方式方面，通過策略性地共享治理主體地位的方式，使政府和合作者之間達(dá)成目標(biāo)共識與執(zhí)行分工，使合作者可以相對自主地投入治理資源，并以比較靈活的方式實(shí)現(xiàn)治理目 標(biāo)[18](5)。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府部分地共享裁量權(quán)，并非單純地為合作者提供工作便利，而是在法治前提下基于理性判斷的結(jié)果，以期在治理中獲得相對于獨(dú)享裁量權(quán)更高的實(shí)效。

環(huán)境共治與政府通過純粹的商品或服務(wù)采購合同進(jìn)行的治理不同，盡管裁量權(quán)分配往往需要以合同的形式予以權(quán)利確立，但合同確立的權(quán)利不全都關(guān)涉裁量權(quán)分配。如政府與私人廢物管理公司簽署的服務(wù)合同，在合同成立生效后，該公司當(dāng)然擁有獲取合同確立的服務(wù)對價的權(quán)利。但在環(huán)境治理過程中，裁量權(quán)可以完全歸于政府方，政府可以明確、完整地規(guī)定和改變合同標(biāo)的與履行方式，只要其按約支付對價，該公司在合同框架下沒有裁量權(quán)。這樣的安排很常見，當(dāng)目標(biāo)非常確定且易于衡量時，這種安排可能完全恰當(dāng)。相比之下，在環(huán)境共治中，任何一方都可以在有效合同的框架下對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程和方法進(jìn)行裁量。

環(huán)境共治也與環(huán)境公益慈善活動不同。在定義上，個人及企業(yè)慈善以及各種基于環(huán)保公益宣傳號召而發(fā)起的私人參與行為并不是，也不應(yīng)當(dāng)是共治行為。在個人慈善、公司慈善事業(yè)以及其他形式的環(huán)保公益志愿服務(wù)中，裁量權(quán)并非共享的，而是由私人壟斷。在合法的大前提下，私人完全可以基于自身意愿參與或退出環(huán)境治理，這是公益慈善活動自愿奉獻(xiàn)原則的題中之義。而無論公益慈善活動的有無，政府依然是環(huán)境治理使命的當(dāng)事人，對這項公共任務(wù)擁有完全的裁量權(quán)。其對環(huán)境治理的權(quán)責(zé)內(nèi)容并不因公益慈善力量加入或退出環(huán)境治理而改變。在這種情形下，私人與政府各自擁有完整的裁量權(quán)加入環(huán)境治理中，它們的目標(biāo)和行為可以是相同的，但絕不是同一的。否則公民活動將與政府行政相互混淆、替代，產(chǎn)生政府權(quán)威的消解[19]，陷入生態(tài)無政府主義的烏托邦氛圍。

(二) 共享收益權(quán)原則

“共享”是實(shí)現(xiàn)“共治”的必要保障。政府將裁量權(quán)部分共享給合作方后，要持續(xù)享受共治所帶來的治理實(shí)效提升，就必須同時接受合作方經(jīng)由收益分配方案，在一定程度上享有環(huán)境共治帶來的經(jīng)濟(jì)收益增量，使合作方基于更高收益預(yù)期的激勵盡責(zé)決策，積極參與治理。共享收益權(quán)原則的意涵分兩個方面闡釋如下。

第一，通過共享收益權(quán)提供共治激勵。根據(jù)激勵理論，人們的行為幾乎均是受到某種激勵的結(jié) 果[20](188)。誠然，共治主體參與生活垃圾分類獲得的道德滿足和榮譽(yù)感是一種無需與其他主體共享就能直接獲得的精神激勵，但這種激勵在呼喚制度化財富增長的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下存在諸多缺憾，人們行為主要受經(jīng)濟(jì)面向的激勵影響[21]。生活垃圾分類治理行為是否應(yīng)以經(jīng)濟(jì)面向激勵為主呢？筆者認(rèn)為是。當(dāng)前孤立的生活垃圾分類治理并不能帶來垃圾資源化與減量化，需要融入循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程才能發(fā)揮環(huán)境保護(hù)與資源利用意義。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)形態(tài)[22]，市場經(jīng)濟(jì)是其當(dāng)前存在的基礎(chǔ)，生活垃圾分類作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一環(huán)，各參與主體主要通過共享收益權(quán)得到經(jīng)濟(jì)面向的激勵是其題中之義。

第二，用以提供激勵的收益，原則上應(yīng)來源于共治模式自身。多元主體一定程度的自治是共治的前提條件，因?yàn)槿狈σ欢ㄗ灾螜?quán)的多元主體無法擺脫自上而下的官僚控制，無法限制公權(quán)力的擴(kuò)張，與共治的開放、平等、協(xié)商的理念相背離，限制了各主體發(fā)揮各自功能和優(yōu)勢，重新折回到一元治理模式[17]。如果用以提供激勵的收益來源于共治模式之外，那么共治模式的形式雖然存在，但由于其不能提供使自身有效運(yùn)行所需的收益激勵，其運(yùn)行實(shí)質(zhì)上受激勵提供主體財政決策的控制，多元主體的自治性就不復(fù)存在。

環(huán)境共治不同于各種財政激勵驅(qū)動的治理。財政激勵當(dāng)然可以通過獎勵性規(guī)范或合同條款促使受激勵方盡責(zé)決策，使受激勵者的決策與環(huán)境共治的價值目標(biāo)相同。當(dāng)前部分生活垃圾分類治理實(shí)踐即屬于環(huán)境共治與財政激勵和諧共存的復(fù)合狀態(tài)，但兩者不可混淆。主要存在三方面區(qū)別：第一，激勵來源不同，財政鼓勵提供的激勵本質(zhì)上來源于環(huán)境共治框架以外，其用于鼓勵的資源并不來源于環(huán)境共治帶來的收益增量分享；第二，制度歷史不匹配，政府通過財政鼓勵的形式激勵公民參與治理的環(huán)境衛(wèi)生治理規(guī)范歷來十分常見[23]，在我國至少已有一百余年的制度史[24]，而共治理論發(fā)軔于20世紀(jì)70年代英、美學(xué)界[9]，恐難簡單地將前者視作后者的理念顯現(xiàn)；第三，從前述共享裁量權(quán)原則出發(fā)，僅從實(shí)質(zhì)內(nèi)容角度觀察獎勵性規(guī)范可知，其“與一般規(guī)范一樣，它也是由行為模式和法律后果組成，在行為模式中，假定和處理規(guī)定了獎勵的條件和情形”[25]，因此只要政府沒有向合作者分享立法權(quán)或財政權(quán)，那么實(shí)際上獎勵性規(guī)范仍然是政府一元治理的體現(xiàn)。

四、生活垃圾分類的規(guī)范路向

通過前文解析可知，環(huán)境共治的內(nèi)涵不止于在環(huán)境治理主體層面對各級政府、企業(yè)和各種市場主體、公民和公民自組織、公益或互助性社會組織等治理主體的廣泛牽涉以追求資源聚合，也不止于在內(nèi)容層面為各方治理主體對共治議題的自由進(jìn)入、平等交流、表達(dá)訴求、協(xié)商對話等介入渠道的廣泛延展以完成治理模式對政府一元管制的切割。環(huán)境共治的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)深入到治理決策與執(zhí)行裁量權(quán)，以及治理收益的共享方面，并為各主體權(quán)力、資源和責(zé)任的行使提供制度保障，以形成基于法治的環(huán)境共治規(guī)范路向設(shè)計。環(huán)境共治模式下生活垃圾分類的規(guī)范路向應(yīng)有如下三個初步思路。

(一) 以循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場為共治的主導(dǎo)力量

由循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場主導(dǎo)支撐的生活垃圾分類共治結(jié)構(gòu)能夠?yàn)樽陨硖峁┍匾淖灾苇h(huán)境。循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場之所以是自治環(huán)境的支撐點(diǎn)，原因有二：根據(jù)原則一，符合環(huán)境共治裁量權(quán)分配的政策路向，改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展打破了原有的國家統(tǒng)攬政治、經(jīng)濟(jì)和社會等所有事物的格局，在國家體系之外出現(xiàn)了一個相對獨(dú)立的市場體系，市場已成為配置資源的決定性因素。這意味著政府要將減政放權(quán)、減少對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)落到實(shí)處，采取更合理的方式消弭市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的各種負(fù)面影響和外部效應(yīng)[17]。根據(jù)原則二，能夠形成自治環(huán)境所必需的可自我維持的收益權(quán)分配體系。生活垃圾分類可以使生活垃圾減量化、資源化和再循環(huán)，存在生活垃圾分類越細(xì)，資源化效率就越高，循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場收益能力也就越強(qiáng)，為前端生活垃圾分類提供更多激勵的良性循環(huán)關(guān)系。但如果后端循環(huán)產(chǎn)業(yè)市場缺失，則前端生活垃圾分類環(huán)節(jié)得不到收益權(quán)分配激勵，該良性關(guān)系就會終結(jié)，或轉(zhuǎn)由政府主導(dǎo)財政鼓勵或懲罰措施提供激勵替代。這意味著垃圾分類共治無法自我維持，失去自治環(huán)境，退化為政府一元治理。

(二) 合理設(shè)計共治主體

從牽涉主體來看，環(huán)境共治模式下的生活垃圾分類治理可能牽涉各級政府、各方行政主管部門、政府性的公益性機(jī)構(gòu)、非政府組織、城鄉(xiāng)居民、物業(yè)企業(yè)、資源循環(huán)利用企業(yè)等，各主體所能參與的時間和程度有所差異，利益訴求和影響能力也不盡相同。前文已經(jīng)通過科斯第二定理指出，環(huán)境共治模式下的生活垃圾分類治理的成功，不僅僅取決于在理念層面的接納，更取決于共治結(jié)構(gòu)的具體設(shè)計。追求“眾人拾柴火焰高”，盡可能納入共治參與方，盡皆分配以裁量權(quán)與收益權(quán)，不一定能獲得最好的治理效果，反之若過于限縮主體范圍，將適恰的主體排斥在共治外，也會影響治理效果。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的機(jī)制設(shè)計，安排適當(dāng)?shù)闹黧w參與共治。下面以南京“堯化模式”①為例進(jìn)行說明?！皥蚧Ｊ健笔钦疄橹鲗?dǎo)，以向企業(yè)購買服務(wù)并提供補(bǔ)貼的形式，由企業(yè)構(gòu)建垃圾積分換物實(shí)體與電子平臺，鼓勵試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)居民將生活垃圾分類后定時在該企業(yè)設(shè)置的服務(wù)點(diǎn)向企業(yè)繳納，由企業(yè)對居民提供積分獎勵，供居民在一定選擇范圍內(nèi)向該企業(yè)兌換實(shí)物的垃圾分類治理模式。該模式被認(rèn)為是國內(nèi)目前比較成功的垃圾分類治理方案，小區(qū)范圍內(nèi)居民垃圾分類的參與度達(dá)到30%~40%[26]。南京市政府對相關(guān)裁量權(quán)及收益權(quán)分配的創(chuàng)新性嘗試，已經(jīng)使“堯化模式”具備環(huán)境共治模式的雛形。本文僅基于“堯化模式”基本機(jī)制，探討共治結(jié)構(gòu)合理的必要性，并不意欲針對具體生活垃圾分類治理場域，對環(huán)境共治機(jī)制的設(shè)計和完善進(jìn)行深入的細(xì)節(jié)性探討。

在共治主體的結(jié)構(gòu)設(shè)計方面，“堯化模式”將試點(diǎn)小區(qū)內(nèi)的居民納入了生活垃圾分類共治中，將物業(yè)管理企業(yè)排除在共治結(jié)構(gòu)外。但如果在小區(qū)范圍之外，比如街道、公園、商業(yè)廣場等公共場所，社會個體在生活垃圾分類治理中的身份由居民變?yōu)樾腥藭r，原有的共治結(jié)構(gòu)就需要調(diào)整。原因有二：第一，作為個體的行人所能得到的收益激勵不足。相對于其在自身居住的小區(qū)，其出入具體的公共場所的逗留時間短、出入頻次不穩(wěn)定、單次垃圾排放量小?；诖?，行人定時向服務(wù)點(diǎn)分類繳納垃圾的時間成本高，企業(yè)對行人在公共場所每次進(jìn)行的生活垃圾分類所能給予的積分鼓勵小，無法有效激勵行人參與。即使行人基于環(huán)境共治外的其他因素積極參與，企業(yè)也需要四處擴(kuò)充服務(wù)點(diǎn)以應(yīng)對公共場所龐大的人流量，增加運(yùn)營成本。因此在公共場合中，不宜將作為行人的社會個體納入共治結(jié)構(gòu)中。第二，公共場所的物業(yè)管理企業(yè)或其他管理者具備有效利用裁量權(quán)的能力。相對于生活活動極端多元的居民小區(qū)，有特定服務(wù)功能的具體公共場所有其自身的生活垃圾的種類結(jié)構(gòu)及投放規(guī)律[27]，公共場所的物業(yè)企業(yè)或其他管理者熟知公共場所的運(yùn)行情況，且具備相應(yīng)的管理力量，即使行人不參與垃圾分類，公共場所管理者對區(qū)域內(nèi)垃圾進(jìn)行二次分類的成本也較低。因此在公共場合中，可以將物業(yè)管理企業(yè)或其他管理者納入共治結(jié)構(gòu)，并轉(zhuǎn)換對自然人垃圾換物的收益權(quán)分配思路，提供適合法人的收益分配 方案。

(三) 共治與其他手段協(xié)同

環(huán)境共治模式下的生活垃圾分類治理客體，指生活垃圾分類的認(rèn)知和行為，是一個難以簡單把握的宏大概念。需要指出的是，“生活垃圾”分類治理與“生活垃圾分類”治理兩者不應(yīng)混淆。前者是一種治理技術(shù)與知識系統(tǒng)，是一種關(guān)于“垃圾”的知識生產(chǎn)與科學(xué)處理的制度化和方法論體系，主要涉及“什么是生活垃圾”“生活垃圾分為幾類”“每一種分類的垃圾包括哪些”等基本的知識儲備與規(guī)范認(rèn)知；后者是對垃圾分類的認(rèn)知和行為的治理，包括對垃圾的風(fēng)險意識與分類意識以及垃圾分類行為的實(shí)踐等預(yù)期目的，是一種以人為本的治理機(jī)制。這種認(rèn)知與行為的治理，在根本上是與人聯(lián)系在一起的[28]，包括生活背景、人口特征、居住特點(diǎn)以及生活習(xí)慣、思維方式等。質(zhì)言之，“生活垃圾分類”治理雖然以治理城市生活垃圾為目標(biāo)，但卻需要以認(rèn)識、尊重并治理垃圾排放者的行為和認(rèn)知為制度抓手。

筆者認(rèn)為，澄清該問題的最大意義在于認(rèn)識到當(dāng)前共治模式對生活垃圾分類治理必然存在的局限性。如前文所述，當(dāng)前共治模式主要以經(jīng)濟(jì)利益為運(yùn)行激勵，因此對居民生活垃圾分類的認(rèn)知和行為進(jìn)行的治理主要是經(jīng)濟(jì)面向的，但居民生活垃圾分類的認(rèn)知和行為不僅僅寄寓在經(jīng)濟(jì)面向中。因此，應(yīng)當(dāng)對共治客體的規(guī)模與資源投入進(jìn)行合理控制，對居民生活垃圾分類治理的認(rèn)識和行為的全方位治理不應(yīng)僅仰賴共治模式。

仍以南京“堯化模式”為例進(jìn)行討論。在該模式下，參加試點(diǎn)的垃圾分類企業(yè)的垃圾換物服務(wù)每覆蓋1 000戶居民，政府補(bǔ)貼20萬元[29]。以南京市2015年總戶籍人口225萬戶計，假設(shè)“堯化模式”實(shí)現(xiàn)全市推廣，以得到居民垃圾分類參與率30%~40%的治理效果。除開南京市約170萬外來人口[30]，僅覆蓋所有南京戶籍居民就需政府補(bǔ)貼4.5億元，占南京市2016年全市一般公共預(yù)算總收入的4‰，全部生態(tài)文明建設(shè)類專項資金的35%。由此在當(dāng)前看來，一方面，該模式的本地推廣與異地借鑒的壓力還比較大，需要企業(yè)盈利能力的進(jìn)一步提升以加強(qiáng)共治結(jié)構(gòu)的自持能力。另一方面，該模式對生活垃圾分類治理的效果盡管顯著但依然有限，市場化運(yùn)作不能包打天下，在生態(tài)文明建設(shè)視野下，受經(jīng)濟(jì)鼓勵的垃圾分類行為與自覺自發(fā)、內(nèi)化為生活習(xí)慣的垃圾分類行為相比仍有差距。因?yàn)榍罢呤怯袟l件的垃圾分類，垃圾分類行為的生態(tài)價值綁定甚至從屬于垃圾的經(jīng)濟(jì)價值，本質(zhì)上沒有完全脫離工業(yè)文明追求經(jīng)濟(jì)利益的價值觀，相比之下后者可視為無條件的垃圾分類，垃圾分類行為獨(dú)立地展現(xiàn)了居民基于內(nèi)化信念而追求的生態(tài)價值。由此，仍然需要在共治結(jié)構(gòu)外通過宣傳教育、公益支持、法律規(guī)制等手段協(xié)同，進(jìn)行非經(jīng)濟(jì)面向上的基層社會環(huán)保文化和垃圾分類氛圍養(yǎng)成。

五、結(jié)論與建議

通過對環(huán)境共治的闡述與內(nèi)涵解析，及其在生活垃圾分類治理上的理論延展，可以得出以下結(jié)論：第一，雖然環(huán)境共治模式下的生活垃圾分類治理具備實(shí)踐前景，但其治理效果并不當(dāng)然優(yōu)于政府一元管理，其優(yōu)越與否取決于具體制度設(shè)計；第二，共享裁量權(quán)和共享收益權(quán)是環(huán)境共治模式下具體制度設(shè)計的基本原則；第三，在貫徹前述基本原則的制度設(shè)計實(shí)踐中，應(yīng)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場作為生活垃圾分類共治結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)支撐點(diǎn)，合理設(shè)計共治結(jié)構(gòu)的參與主體，并明確共治與其他手段協(xié)同，以彌補(bǔ)共治結(jié)構(gòu)必然擁有的局限性。目前，《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》已經(jīng)提出了全國46城市先行生活垃圾強(qiáng)制分類，在2020年前生活垃圾回收利用率達(dá)35%以上的緊迫要求。結(jié)合當(dāng)前全國垃圾分類工作成效普遍不彰，而一些具備共治結(jié)構(gòu)雛形的實(shí)踐樣板開始凸顯的現(xiàn)實(shí)，可以預(yù)見，環(huán)境共治模式將是未來一段時間內(nèi)我國生活垃圾分類治理的重要探索路向。為促進(jìn)環(huán)境共治結(jié)構(gòu)下生活垃圾分類治理的實(shí)現(xiàn)，結(jié)合本文的研究結(jié)論，筆者提出應(yīng)著力從以下三點(diǎn)入手。

第一，做好因地制宜地對共治結(jié)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的準(zhǔn)備。如前文所言，在裁量權(quán)與收益權(quán)兩大尺度構(gòu)成的坐標(biāo)系上存在的各種組合中，政府應(yīng)因地制宜地對共治結(jié)構(gòu)的設(shè)計進(jìn)行選取與微調(diào)，才能使共治結(jié)構(gòu)更好地發(fā)揮效能。一方面，針對客觀條件，各地、各場所的生活垃圾分類工作形勢千差萬別。如有些地區(qū)本就存在成熟傳統(tǒng)的拾荒與廢品回收產(chǎn)業(yè)鏈，一些經(jīng)濟(jì)價值高的生活垃圾如廢舊電器或廢金屬制品等，此類生活垃圾即使不納入共治治理，本身也會因回收利潤較高而受到廢品收購者的青睞，從而得到妥善分類，因此可以不通過共治模式進(jìn)行治理，或在共治治理中比照現(xiàn)行市場價格處理，少給予或不給予額外補(bǔ)貼。又如居民小區(qū)與公共場所的生活垃圾排放形勢不同，應(yīng)該靈活采用不同的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)對。另一方面，針對環(huán)境共治本身，其作為現(xiàn)代新興事物存在強(qiáng)大的實(shí)踐創(chuàng)新張力，在未來一段時間內(nèi)，面對生活垃圾分類治理這一傳統(tǒng)問題勢必出現(xiàn)的各種挫折與挑戰(zhàn)，應(yīng)在制度上提供創(chuàng)新張力的釋放空間，以靈活變通的姿態(tài)進(jìn)行試點(diǎn)、修改與推廣。對各類試行方案及試點(diǎn)場所，應(yīng)做好周期性的績效審核與專題調(diào)研，同時在投入試點(diǎn)時注意預(yù)留機(jī)制修改的制度空間。

第二，探索建構(gòu)納入場所管理者為共治主體的模式?！渡罾诸愔贫葘?shí)施方案》要求試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)公共場所管理單位及相關(guān)企業(yè)進(jìn)行生活垃圾強(qiáng)制分類，對前述主體而言是環(huán)境保護(hù)的鞭策，但也是場所的運(yùn)營成本負(fù)擔(dān)，特別是在人流密集、垃圾龐雜、營利性質(zhì)的相關(guān)場所。可探索將其納入共治結(jié)構(gòu)，賦予其一定的裁量權(quán)與收益權(quán)，允許其在一定范圍內(nèi)自主選擇成本較低的方式實(shí)現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類目標(biāo)，同時與其分享由垃圾分類帶來的循環(huán)經(jīng)濟(jì)收益。比如，目前在一些小吃商鋪集中的公園或商場，可回收餐盒、杯盤往往在場所附近集中丟棄，規(guī)格不一且數(shù)量龐大。在合法合理的基礎(chǔ)上，公共場所管理者可以引導(dǎo)小吃商鋪采用少數(shù)幾種材質(zhì)和規(guī)格統(tǒng)一的可回收食品容器，在不影響商鋪正常營業(yè)的前提下方便垃圾分類者識別和堆疊運(yùn)輸，提升生活垃圾分類效率。又如，在快遞站附近的垃圾桶收納的垃圾多為包裝紙張、塑料膠帶等，穩(wěn)定地呈現(xiàn)出可回收垃圾多于不可回收垃圾的特征?？梢钥紤]擴(kuò)大此類場所附近垃圾桶中“可回收”桶的設(shè)計容積以便投放和歸類，不必拘泥于垃圾桶“可回收”桶與“不可回收”桶的形制左右對稱?？傊?，應(yīng)允許公共場所管理者以多元策略推進(jìn)生活垃圾分類。這一方面通過賦予裁量權(quán)充分利用了相關(guān)主體對場所的運(yùn)營資源與信息優(yōu)勢，另一方面通過賦予收益權(quán)，從經(jīng)濟(jì)面向上對生活垃圾強(qiáng)制分類制度提供協(xié)同，同時響應(yīng)了國家“三區(qū)一降一補(bǔ)”中降成本的部署。

第三，加快建設(shè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，向居民提供多元化的收益權(quán)分配，重視垃圾分類文化氛圍的營造。激勵可能是分類初期促進(jìn)分類的重要原因，這種激勵措施的實(shí)踐邏輯是通過提供收益來推動人們分類行為的改變，使垃圾分類與激勵之間建立一種條件反射式的聯(lián)結(jié)，如若使人們的行為實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)改變，則必須進(jìn)行持續(xù)的激勵。該建議有三個層次：首先，只有循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條完善，共治結(jié)構(gòu)自持能力提高，對政府財政補(bǔ)貼的依賴降低，才能對前端生活垃圾分類積分提供可持續(xù)的穩(wěn)定激勵。否則，垃圾分類共治模式的運(yùn)行動力將依賴外部支持而無法內(nèi)化，將使該共治模式成為一個等待被動激活而不能主動發(fā)展的治理機(jī)制。在此需要指出的是，循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條的完善包括妥善防控循環(huán)產(chǎn)業(yè)本身帶來的環(huán)保問題，如再生紙制造、金屬回收冶煉本身也是環(huán)保風(fēng)險較高的工業(yè)制造過程。環(huán)境共治不等于不接受傳統(tǒng)環(huán)保行政監(jiān)管的環(huán)境自治，政府環(huán)保主管部門應(yīng)警惕共治模式環(huán)境保護(hù)目標(biāo)被異化，避免類似資源回收過程產(chǎn)生環(huán)境的二次破壞，進(jìn)而杜絕循環(huán)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境損益倒掛。然后，基于居民固有的多元偏好以及家務(wù)社會化趨勢，對一部分甚至是越來越多的居民而言，垃圾分類所能兌換的瓜果蔬菜、調(diào)味料沒有吸引力，而貨幣才是市場經(jīng)濟(jì)下多元偏好的共同語言。但應(yīng)注意，對另一部分居民而言，積分直接兌換日用品或生活服務(wù)可能更加有吸引力，因?yàn)檫@可以省去尋找并專程前往商店進(jìn)行貨幣購買的時間和精力?？傊瑧?yīng)以居民的多元偏好為基礎(chǔ)設(shè)定多元化的收益權(quán)分配。最后，在共治結(jié)構(gòu)下，仍應(yīng)重視垃圾分類文化氛圍的營造，促進(jìn)居民對垃圾分類形成倫理認(rèn)同與自發(fā)習(xí)慣，使其對生活垃圾分類的認(rèn)知與行為最終超越經(jīng)濟(jì)面向上條件反射式的聯(lián)結(jié)。比如通過編制宣傳手冊并組織公益團(tuán)體，以社區(qū)公益活動及中小學(xué)校課程為平臺，展開生活垃圾分類基礎(chǔ)知識普及與意識培養(yǎng)。這是公民素質(zhì)的代際傳承與發(fā)展的過程，要有效實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)需要構(gòu)建長效機(jī)制。也唯有此，才能使生活垃圾分類由當(dāng)前工業(yè)文明中的政府治理難題，變?yōu)槲磥砩鷳B(tài)文明中的居民自覺完成的生活常態(tài)。

注釋：

① “堯化模式”得名于該垃圾分類治理模式最初的試點(diǎn)：南京市棲霞區(qū)堯化街道。2014年4月，經(jīng)南京市城管部門引進(jìn)某環(huán)保公司，該街道內(nèi)小區(qū)率先采用市場化方式引導(dǎo)居民開展垃圾分類。關(guān)于“堯化模式”詳細(xì)的產(chǎn)生背景、發(fā)展與后續(xù)影響可參見劉有儀:《用“垃圾換物”推動垃圾分類》，《南京日報》，2015年1月26日A04版。本文不作贅述。

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Regulation and orientation of classifying domestic waste under collaborative environmental governance

ZHU Rui

(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400030, China)

The basic principles of Collaborative Environmental Governance (CEG) are on the one hand the partaking of discretionary power, and on the other, the sharing of income rights. At the level of concept and theory, CEG system should conform to the line of thinking in designing with economic market as the collaborative structure, proportionately bring in the collaborative entity, and adopt diverse approaches as coordination. At the level of counter-measure and policy-making, preparation should be made about dynamic adaptation of collaborative structure by exploring setting up a mode with managers of public areas as collaborative entity, expediting the construction of a circular industrial chain, distributing income rights to the citizens in a multi faceted manner, and putting a premium on creating an environment in which garbage classification may thrive.

garbage classification; collaborative environmental governance; circular industry

[編輯: 蘇慧]

2017?08?30；

2017?10?21

祝睿(1991—)，男，四川夾江人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，聯(lián)系郵箱：zray2014@126.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.04.009

D922.68

A

1672-3104(2018)04?0070?07