同春芬 吳楷楠

(1.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

2014年，習(xí)近平在河南考察時首次使用了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一概念，指的是我國當(dāng)前并將長期處于的一種經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，主要有以下幾個特點：“一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。”[1]基于黨中央對當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)形勢的準(zhǔn)確判斷，我國當(dāng)前面臨著穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、推進(jìn)供給側(cè)改革等重大任務(wù)，而海洋經(jīng)濟(jì)也不可例外的將會受到新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)形勢的影響。海洋漁業(yè)作為我國的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，需要通過認(rèn)清經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展特征，做出相應(yīng)的調(diào)整和適應(yīng)。特別是就當(dāng)前我國漁業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀而言，其在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下面臨著一系列的挑戰(zhàn)，這事關(guān)全國2000多萬以海為生的漁業(yè)人口的生存與發(fā)展。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的海洋社會政策：實施的必要性

經(jīng)濟(jì)與民生之間向來是無法分割的兩個部分，在當(dāng)前我國所面臨的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)既是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期，也是機(jī)遇和社會矛盾并存、社會風(fēng)險顯性化的時期[2]，這一觀點在海洋領(lǐng)域則體現(xiàn)得更為明顯。經(jīng)濟(jì)上，海洋經(jīng)濟(jì)中還存在著較大比重的第一產(chǎn)業(yè)，特別是海洋漁業(yè)的捕撈和養(yǎng)殖等低端產(chǎn)業(yè)將會最直接地受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的沖擊，而在海洋社會，以漁民、漁業(yè)人口為主的海洋社會群體則逐漸邊緣化，遭遇社會排斥，由此易產(chǎn)生一系列的社會問題。

海洋社會問題是社會問題在海洋社會的具體表現(xiàn)，主要是在人類的海洋開發(fā)實踐活動中所產(chǎn)生的。它影響了社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)生了廣泛而深刻的社會效應(yīng)。[3]在這其中，海洋的“三漁”問題、環(huán)境問題和權(quán)益問題一直是國家在公共政策層面著力實施的重點領(lǐng)域。也因此，迄今為止，國內(nèi)的海洋公共政策主要集中在海洋環(huán)境政策和海洋經(jīng)濟(jì)政策方面，對海洋社會尤其是海洋社會群體的生存發(fā)展問題關(guān)注較少。[4]這些問題主要集中在漁業(yè)人口這一群體當(dāng)中，主要包括以下幾個方面：首先，在經(jīng)濟(jì)上，雖然其整體的家庭收入依然保持著逐漸增長的態(tài)勢，分享到了一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，但與城鎮(zhèn)居民間的收入差距卻在不斷擴(kuò)大，在增長率上也不如城鎮(zhèn)居民和從事種植業(yè)的農(nóng)民。同時，海洋社會群體內(nèi)部的貧富分化也日趨嚴(yán)重，其中占據(jù)較大比例的漁業(yè)人口成為較低收入群體，極其容易陷入貧困。面對突如其來的生產(chǎn)風(fēng)險與社會風(fēng)險，這些漁業(yè)人口以自身的經(jīng)濟(jì)能力將很難保證原本的生產(chǎn)生活。其次，在社會與保障領(lǐng)域表現(xiàn)為一定社會排斥。例如在“失海漁民”的問題上，社會保障的需求與供給明顯不平衡，相關(guān)的政策也缺乏統(tǒng)一性，未形成一定的保障體系。同時，在漁業(yè)生產(chǎn)中較高的風(fēng)險性和社會保障的投入也出現(xiàn)了明顯的不匹配，漁民等海上作業(yè)人員面臨著嚴(yán)峻的健康問題和生命財產(chǎn)風(fēng)險。另外，在文化和教育方面，漁業(yè)人口的文化程度普遍不高，技術(shù)能力也十分局限于捕撈、養(yǎng)殖等相關(guān)領(lǐng)域，因此在就業(yè)市場上競爭力較低。特別是在當(dāng)前漁民的“雙轉(zhuǎn)”政策下，在其它領(lǐng)域缺乏競爭力的漁民極其容易失業(yè)，最終落入貧困。

雖然漁業(yè)人口的社會問題并非是海洋社會領(lǐng)域近幾年才出現(xiàn)的新問題、新情況，但在新常態(tài)下這些問題將會因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和調(diào)整，特別是當(dāng)前海洋漁業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型所遭遇的問題而不斷放大并對漁業(yè)人口的生存與發(fā)展造成更大的威脅，并容易成為海洋社會的一大“頑疾”。正如習(xí)近平所指出的：“我們要從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。在戰(zhàn)術(shù)上要高度重視和防范各種風(fēng)險，早作謀劃，未雨綢繆，及時采取應(yīng)對措施，盡可能減少其負(fù)面影響?！盵5]當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面已然不再單純，其不僅會滋生相關(guān)的經(jīng)濟(jì)-社會問題，同時也被這些問題所影響和制約。因此，若要實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)生產(chǎn)、調(diào)結(jié)構(gòu)，適應(yīng)新常態(tài)，就需要解決好這些社會問題。我國的社會政策已不能再像過去一樣依附于經(jīng)濟(jì)政策，兩者應(yīng)當(dāng)相互補充、相互彌合，從而具有針對性、系統(tǒng)性地解決我國所需要面對的經(jīng)濟(jì)-社會問題。海洋領(lǐng)域亦是如此，若要在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)特別是漁業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進(jìn)海洋社會的安定和諧，不僅要依據(jù)當(dāng)前的形勢和狀況及時地選擇和實施相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策，而且還需要實施正確的海洋社會政策。換言之，新常態(tài)下海洋社會政策這一角色將是必不可少的。

一般而言，社會政策指的是政府或其他組織在社會公平等價值目標(biāo)的指導(dǎo)下，為了達(dá)到滿足民眾基本需要、解決社會問題，進(jìn)而維護(hù)社會穩(wěn)定和提高社會生活質(zhì)量等社會目標(biāo)而采取的各種福利性社會服務(wù)行動的總和。[6]可以明顯看出社會政策解決社會問題所具有的針對性，而作為在海洋領(lǐng)域的具體應(yīng)用，海洋社會政策也應(yīng)成為海洋社會問題解決的重要途徑與手段。在相關(guān)的討論中，一般認(rèn)為海洋社會政策是指影響海洋社會群體生活和生計的一切計劃及其相關(guān)措施，[4]并強(qiáng)調(diào)其應(yīng)更加關(guān)注海洋社會群體的基本生活問題。因此，通過結(jié)合以上兩個定義的相關(guān)特征，可以更加準(zhǔn)確地認(rèn)為：海洋社會政策指的是以政府為首的相關(guān)主體為解決海洋社會群體的基本生活及其與之相關(guān)的社會問題所采取的一系列干預(yù)措施的總和，其通過為海洋社會群體提供社會服務(wù)，以滿足其生存和發(fā)展的需要并促進(jìn)其福利的提升。

二、海洋社會政策托底：含義、理念與特征

2013年，我國正值“結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期”的關(guān)鍵時期，習(xí)近平在中共中央政治局常務(wù)委員會議上提出了“宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會政策要托底”。隨后，這一論斷進(jìn)一步發(fā)展為“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”。[7]在這期間，我國進(jìn)入了“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的新階段?？梢哉f，這是黨中央在新形勢下極具先見之明的重要論斷，體現(xiàn)了政府在解決經(jīng)濟(jì)-社會問題時所具有的系統(tǒng)性、先導(dǎo)性的思路。而在海洋社會領(lǐng)域，則需要從黨中央的高度出發(fā)加以吸收應(yīng)用，以海洋社會政策托底來解決新常態(tài)下的海洋經(jīng)濟(jì)-社會問題。

(一)海洋社會政策托底的含義

雖然自“社會政策托底”這一概念提出已4年有余，但學(xué)術(shù)界基于此的討論近兩年才逐漸展開。王思斌倡導(dǎo)一種積極的社會政策托底，其認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)下行并帶來新的社會問題時，社會政策要積極有為、回應(yīng)問題。與經(jīng)濟(jì)下行造成問題之后社會政策的消極應(yīng)付不同，積極的社會政策托底要積極地、有效地、建設(shè)性地回應(yīng)問題。[8]并且從政策的重要性而言，社會政策托底不僅僅是基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題而提出的對策，更是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點當(dāng)中社會政策本身的角色轉(zhuǎn)變并聯(lián)系著未來社會政策的整體發(fā)展。[9]關(guān)信平則認(rèn)為社會政策托底要求社會政策要針對社會運行各個方面的實際需要，在民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、社會公平等方面都要充分發(fā)揮其托底作用，更好地達(dá)到社會政策的基本目標(biāo)。[10]綜合以上的觀點，可以認(rèn)為“海洋社會政策托底”作為“社會政策托底”的一個重要組成部分，是根據(jù)海洋社會的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，通過海洋社會政策具有針對性的、有效的解決新常態(tài)下所衍生出并不斷被放大的新舊海洋社會問題，并且這種政策的介入是積極的，有預(yù)見性的。并且基于新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)問題與社會問題的緊密聯(lián)系，還要求海洋社會政策托底作為海洋經(jīng)濟(jì)政策的補充，能夠為海洋經(jīng)濟(jì)特別是漁業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型提供良好、穩(wěn)定的社會環(huán)境。需要強(qiáng)調(diào)的是，海洋社會政策托底不應(yīng)是一個孤立的政策體系，而是聯(lián)結(jié)一般化的社會保障和社會政策與海洋社會群體特別是漁業(yè)人口這一具有特殊性質(zhì)與結(jié)構(gòu)的人群的橋梁。海洋社會政策托底是一個基礎(chǔ)性的工程，在此基礎(chǔ)上，社會政策應(yīng)伴隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展變化維持自身的連續(xù)性，并逐步構(gòu)建起能夠?qū)崿F(xiàn)海洋社會群體全覆蓋并且有效保障其生產(chǎn)生計的政策體系。

新常態(tài)下的海洋社會需要海洋社會政策，需要其發(fā)揮托底的作用。在海洋經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的漁業(yè)是最容易受到經(jīng)濟(jì)增速放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊的，而從事傳統(tǒng)漁業(yè)的這部分人群又絕大多數(shù)還是較低收入的漁業(yè)人口。他們文化程度較低，缺少除了捕撈和養(yǎng)殖以外的技術(shù)和能力，也缺乏能夠幫助其實現(xiàn)發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)資源，是海洋社會中的弱勢群體。他們特別容易在要求質(zhì)量和創(chuàng)新的新常態(tài)下被經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)所拋棄，成為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展當(dāng)中的邊緣群體。另外，漁業(yè)人口當(dāng)前仍歸屬于農(nóng)民這一群體的范疇當(dāng)中，但二者的差異較為容易被忽視，由于我國的社會保障體系還亟待完善，本身對農(nóng)民的保障水平還處于一個較低的狀態(tài)，對于風(fēng)險更高、投入資本更多的漁業(yè)人口而言，當(dāng)前所能夠?qū)λ麄冞M(jìn)行的保障將顯得更為有限。因此，在新常態(tài)下若不及時發(fā)揮海洋社會政策的托底作用，將會對海洋經(jīng)濟(jì)與社會產(chǎn)生較為負(fù)面的影響，進(jìn)一步說，對于當(dāng)前我國海洋強(qiáng)國建設(shè)的國家戰(zhàn)略而言也將是極其不利的。

(二)海洋社會政策托底的理念

首先，海洋社會政策托底需要具備以人為本的政策理念。正如之前所述，海洋社會有其自身的特征，本身城市和農(nóng)村二者之間便不可一概而論，同時農(nóng)村與漁村之間還存在著較大的差異。當(dāng)前，伴隨著新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家海洋局并入自然資源部以突出海洋資源的重要性，而與漁業(yè)漁民關(guān)系較為密切的漁業(yè)漁政管理局則歸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，進(jìn)一步強(qiáng)化了漁業(yè)漁民屬于大農(nóng)業(yè)概念。然而，對海洋社會的困難群體實施救助和保障時不僅僅需要有大農(nóng)業(yè)的共性，同時還要兼顧海洋社會的自身特點。海洋社會政策托底的以人為本理念主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，需要面向新常態(tài)下的處于困難的海洋社會群體，針對其社會特征以及基本需求等方面采取切實有效的救助措施，使海洋社會政策能夠反映這部分群體的根本利益和價值追求。正如江澤民同志所指出的：“關(guān)心群眾，首先要關(guān)心困難群眾的疾苦；為廣大人民謀利益，首先要為困難群體謀好利益，因為他們眼前最困難，最需要幫助?！盵11]另一方面，以人為本理念則是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮托底作用時的社會救助與社會福利的人文關(guān)懷。對于陷入生存困境的這部分群體而言，其所受到的不僅僅是在身體上的困苦，在精神上同樣是一種折磨。作為被邊緣化的群體，傳統(tǒng)漁民雖然愿意響應(yīng)國家轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)業(yè)的號召，向其它領(lǐng)域進(jìn)行發(fā)展，但卻因為缺乏其它的就業(yè)技能，遲遲找不到合適的工作與出路，只能回流漁業(yè)重新從事低端的捕撈養(yǎng)殖工作。與此同時，國家層面上作為當(dāng)前漁業(yè)“去產(chǎn)能”和轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的重點內(nèi)容之一，減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程進(jìn)一步擠壓了數(shù)量眾多的漁業(yè)人口的生產(chǎn)生活空間。在這一過程中這些漁民的心理所產(chǎn)生的生活壓力和挫敗感是可想而知的，并容易轉(zhuǎn)化為對社會和政府的不滿，成為社會不穩(wěn)定的一大根源，而在新常態(tài)的影響下，這一情況可能只會更加嚴(yán)峻。因此海洋社會政策的托底，不僅僅是在物質(zhì)上能夠給海洋社會當(dāng)中困難群體予以幫助，而且還需要對其給予一定的人文關(guān)懷，進(jìn)行心理疏導(dǎo)和支持，讓這部分群體能夠在新常態(tài)當(dāng)中積極尋找合適的社會位置。

其次，強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任與機(jī)會公平。海洋社會政策托底的一大特征在于需要將救助、福利與就業(yè)的結(jié)合，換言之在通過社會政策給予海洋社會中這部分困難群體予以救助和福利時，也要求政策鼓勵其努力工作、自立自強(qiáng)。這強(qiáng)調(diào)國家和政府是為其兜底、支持和促進(jìn)其發(fā)展的角色，但最后其決定作用的還是在于每個人自身，個人需要對自己和自己的家庭負(fù)起主要的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，海洋社會政策的托底還需要強(qiáng)調(diào)機(jī)會公平。為了使這些在社會中被邊緣化的海洋社會群體脫離困境、實現(xiàn)自身發(fā)展，不僅僅需要激發(fā)其個人的責(zé)任意識，這部分人群由于缺乏一定的社會資本和發(fā)展機(jī)會，使其在希望擺脫困境時“心有余而力不足”。因此，在這一層面上還需要將機(jī)會公平內(nèi)化為政策理念，即為海洋社會群體出創(chuàng)造公平、有利的發(fā)展機(jī)會，海洋社會政策托底應(yīng)當(dāng)具備的發(fā)展性政策內(nèi)涵。

另外，海洋社會政策托底還需要強(qiáng)調(diào)社會保護(hù)的政策理念。社會保護(hù)是社會保障內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張之后所形成的概念，主要指的是：僅在遭遇風(fēng)險時向低收入者提供臨時性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對人力資本投資的主張進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險；對受到社會剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。[12]在這一理念當(dāng)中，主要強(qiáng)調(diào)了政府對于低收入者(或困難群體)的一種積極并且是較為全面的干預(yù)，也體現(xiàn)了海洋社會政策托底當(dāng)中應(yīng)當(dāng)具備的發(fā)展性的政策內(nèi)涵。在處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和風(fēng)險的新常態(tài)下，社會保護(hù)的重點在于對改變提供社會保障的選擇順序的要求。毫無疑問，社會保障的核心是社會保險，這是一種以正規(guī)就業(yè)人群為主的保障措施。但是，在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，是否應(yīng)當(dāng)關(guān)注更為弱勢的群體并將這些弱勢、邊緣以及被忽視的群體作為實施保障和福利的優(yōu)先選擇，這是社會保護(hù)所要對國家和政府產(chǎn)生影響的關(guān)鍵所在。而在海洋社會當(dāng)中，對于普遍遭遇邊緣化和社會排斥的漁民等漁業(yè)人口而言這一理念就更具現(xiàn)實意義。

(三)海洋社會政策托底的特征

海洋社會政策是解決海洋社會問題的重要抓手，在政策的制定、執(zhí)行、評估時就需要在一般社會政策的視角上兼顧海洋社會的特殊性。因此，海洋社會政策托底在特征上應(yīng)同時具備一般性的社會政策托底的特征以及海洋政策本身所具有的特點。

第一，對處于貧困境地的海洋社會群體的救助。“十九大”報告中指出，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾?！盵13]這一個五年，是決勝全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是黨和國家進(jìn)行脫貧攻堅工作的關(guān)鍵之年，社會政策在脫貧扶貧當(dāng)中所扮演的角色的重要性可想而知。在海洋社會當(dāng)中，貧困是一個極具現(xiàn)實性的問題。在“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下，一方面，從事海洋經(jīng)濟(jì)特別是傳統(tǒng)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)這部分的海洋社會群體極其容易因為轉(zhuǎn)型與調(diào)整的排斥而被經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)所拋棄從而陷入貧困。其中，由于近海漁業(yè)的枯竭、海洋環(huán)境的惡化等原因所造成的經(jīng)濟(jì)效益下降，從事近海捕撈、養(yǎng)殖的漁業(yè)人口是其中最為脆弱，也是最容易出現(xiàn)問題的群體，因此需要海洋社會政策的重點關(guān)注；另一方面，正如前述，漁民等海洋社會群體處于社會的邊緣位置，遭遇社會排斥。與此同時，包括天氣在內(nèi)的各種非人為因素對海洋社會群體的生產(chǎn)造成較大的風(fēng)險，但由于整個群體的邊緣化，在政府層面上缺乏針對性的保障與救助政策，只能依靠商業(yè)保險等單一手段保障自身。無論是捕撈、養(yǎng)殖或是其它涉海相關(guān)生產(chǎn)，基本上均是資本投入大、人身風(fēng)險較高的活動，單一的保障難以有效的應(yīng)對生產(chǎn)風(fēng)險所帶來的沖擊，使這一群體極其容易陷入貧困。因此，需要海洋社會政策進(jìn)行托底，保障這一群體能夠離開貧困并且不出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

第二，不僅包括滿足基本需要的救助，還需要具有發(fā)展性的視角。正如之前所述，海洋社會政策托底應(yīng)當(dāng)具備發(fā)展性的政策內(nèi)涵。對于這些處于貧困境地的海洋人口，一方面，需要不斷完善社會保障體系。習(xí)總書記在“十九大”報告中指出“加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”[13]與社會政策托底相互呼應(yīng)，再度強(qiáng)調(diào)了社會保障的適度兜底的定位。新農(nóng)合、新農(nóng)保、生育、工傷、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障是具有發(fā)展性的社會政策托底的最核心部分[14]，社會政策托底的實現(xiàn)離不開社會保障的有效實施。而另一方面，則不能讓享受社會保障與救助的海洋社會群體成為所謂“吃低?！钡母＠蕾囌?，而是需要將其拉回原本的社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中，成為社會正常運行的一部分。但這部分群體一般文化水平較低、也缺乏除了傳統(tǒng)捕撈和養(yǎng)殖以外的相關(guān)工作技能。在新常態(tài)下，這些群體在就業(yè)市場上缺乏競爭力，難以與受過正規(guī)教育的新生勞動力進(jìn)行競爭，最終生活質(zhì)量將很有可能一直維持于較低水平的相對貧困狀態(tài)。在這一問題上可以遵循發(fā)展型社會政策的構(gòu)建思路，以工作為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)救助、福利與勞動力市場的結(jié)合，加強(qiáng)對這些人群的再教育和專業(yè)的技能培訓(xùn)，促進(jìn)政策對象的能力發(fā)展。這既可以使其選擇繼續(xù)留在海洋領(lǐng)域從事加工業(yè)、休閑漁業(yè)等第二、三產(chǎn)業(yè)，也可以引導(dǎo)其進(jìn)入城市成為新的技術(shù)工人，為我國的城市化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。在這一方面，雖然在漁民的“雙轉(zhuǎn)”政策上也有所涉及，但是由于配套政策的不完善，使得這方面政策的落實情況并不容樂觀，漁業(yè)勞動力回流的狀況嚴(yán)重，不僅影響了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程的進(jìn)一步推進(jìn)，也使得這部分群體極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，海洋社會政策的托底不僅僅需要包含最基本的救助，同時如何提升這部分困難人群的人力資本，使其能夠在就業(yè)方面有一定的選擇和機(jī)會亦是十分重要。

第三，突出政策托底的預(yù)防性特征。在“十九大”報告中，習(xí)總書記在民生問題上先后強(qiáng)調(diào)了脫貧與健康二者的重要性，就海洋社會政策托底的預(yù)防性而言，主要強(qiáng)調(diào)了對貧困和疾病的預(yù)防這兩個方面。貧困的預(yù)防性主要是針對在海洋社會群體當(dāng)中處于貧困線附近的這部分人群而言的，這一部分人群當(dāng)中的絕大多數(shù)都是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中逐漸被邊緣化的人群。因此海洋社會政策托底不僅要關(guān)注托底的對象，幫助其從貧困和社會邊緣回到社會的正常運行當(dāng)中，而且也要設(shè)法避免接近貧困線的弱勢群體直接面對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)險。對健康的預(yù)防性作為預(yù)防貧困當(dāng)中極其重要的一環(huán)，主要是面向從事傳統(tǒng)漁業(yè)的漁民和漁工等出海作業(yè)的漁業(yè)人口。漁業(yè)雖然一直屬于農(nóng)業(yè)的范疇當(dāng)中，但和農(nóng)業(yè)不同，漁業(yè)存在著與其生產(chǎn)生活相關(guān)的職業(yè)病問題，其中包括胃病、骨骼關(guān)節(jié)病、慢性支氣管炎等等[15]，由于傳統(tǒng)漁業(yè)特別是漁業(yè)捕撈生產(chǎn)對勞動力的身體要求較高，且這部分出賣體力勞動的人群一般都是中下階層，職業(yè)病的存在將會對其的漁業(yè)生產(chǎn)及其生計產(chǎn)生直接的負(fù)面影響，同時對于這部分職業(yè)病的治療與康復(fù)活動也將會對漁業(yè)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況造成負(fù)擔(dān)。疾病是貧困的一個主要根源[16]，對于從事漁業(yè)的這一群體而言，貧困預(yù)防的一項主要任務(wù)即是在生產(chǎn)生活中對于疾病的預(yù)防和治療。因此在海洋社會政策托底的設(shè)計上對于海洋的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)政策也需要有所側(cè)重，并強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，治療為輔的方向。

第四，海洋社會政策的托底要及時，也要提高“瞄準(zhǔn)度”?；诤Ｑ笊鐣咄械仔枰哂械念A(yù)防性特征，因此在相關(guān)政策的制定、執(zhí)行的及時性也需要得到保證。社會政策的及時性與其有效性是密切相關(guān)的，在新常態(tài)下所衍生的經(jīng)濟(jì)-社會問題對于弱勢群體而言一般都會對其生計生活產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，甚至危及其生存，而處于邊緣群體的較大部分漁業(yè)人口等海洋社會群體也不例外。因此，海洋社會政策的托底需要及時對這部分困難群體采取幫助，以保證政策的有效性，同時對于政府而言亦是維護(hù)其正面形象以及處理民生問題的治理能力的重要體現(xiàn)。除了政策的及時性以外，政策的有效性與其瞄準(zhǔn)度也密不可分。由于我國海洋管理這一領(lǐng)域力量較為松散、問題較多，而且在“雙轉(zhuǎn)”政策的影響下海洋社會群體的人員結(jié)構(gòu)也日趨復(fù)雜，使得與海洋有關(guān)的社會保障與福利政策難以實現(xiàn)其預(yù)期效用。這方面較為直接的體現(xiàn)在減船補助、柴油補貼政策的直接受益者均為占漁民總數(shù)30%的股東和船主，而大多數(shù)傳統(tǒng)漁民很難享受到這些優(yōu)惠政策的支持。[17]因此，為了減少類似情況的出現(xiàn)，海洋社會政策的制定者需要深入了解當(dāng)前海洋社會群體的群體結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)實的生活狀況，保證政策托底能夠真正作用于處于困難的人群當(dāng)中。

三、海洋社會政策托底的實踐要點：幾個重要問題

“社會政策托底”這一重要論斷并非只是紙上談兵，其擁有著極為豐富的理論內(nèi)涵，并且通過與海洋社會具體實際的結(jié)合，“海洋社會政策托底”這一綜合性的概念更具有了現(xiàn)實基礎(chǔ)。但是從政策理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化還需要解決其它層面上的問題。

第一，在政府層面上還需要解決對社會政策，特別是海洋社會政策的重視問題。我國第一次在政府層面上使用社會政策是在2006年，但直至“社會政策托底”這一論斷的提出才明確強(qiáng)化了這一概念。[18]并且由于老齡化的深入、住房問題的持續(xù)發(fā)酵等原因，使得政府在對社會政策的認(rèn)識上有所提升，然而這僅僅還只是一個初步的認(rèn)識。以此同時，對于海洋社會政策托底而言，海洋社會政策本身及其實踐這兩個方面政府方面依然還缺乏重視。一方面，正如之前所述，在相關(guān)的海洋政策領(lǐng)域較少關(guān)注和涉及海洋社會群體的生存發(fā)展問題，而要實現(xiàn)海洋社會政策的托底就必須要以較為完善和豐富的社會政策作為一定的基礎(chǔ)，因此政府及其相關(guān)部門首先需要對海洋社會群體加以關(guān)注，提起對制定海洋社會政策的重視，促進(jìn)這一政策領(lǐng)域的系統(tǒng)化、科學(xué)化。在當(dāng)前國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的大背景下，雖然漁業(yè)漁民屬于大農(nóng)業(yè)概念被進(jìn)一步強(qiáng)化，但也并不意味著海洋漁業(yè)漁民領(lǐng)域沒有其特性存在，若要解決海洋社會問題，還需要海洋社會政策提供具有針對性的方案。另一方面，目前我國對于社會政策的實踐認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。以社會救助為例，政府的社會救助依然還更多的停留于資金和物質(zhì)上的支持，對于增強(qiáng)人力資本、促進(jìn)這部分人群技能提升的發(fā)展型救助理念的實踐卻相對較少或流于形式。而在漁業(yè)政策上，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策之所以會出現(xiàn)問題，實際上也是政府在這一方面的認(rèn)識程度不足所致。從理論上而言，發(fā)展性是海洋社會政策托底的重要政策內(nèi)涵，因此若要將其真正付諸于實踐，政府本身還需要在社會政策的實踐理念和認(rèn)識上有更進(jìn)一步的提升。

第二，要加強(qiáng)救助與服務(wù)的結(jié)合、政府與社會的結(jié)合。正如之前所述，在對困難人群的救助上不僅僅是給予物質(zhì)上的支持，還需要提供發(fā)展型的救助。這是就內(nèi)容層面而言的。而在形式上，海洋社會政策的托底并不只是單純的救助，同時還需要將其與社會服務(wù)結(jié)合起來。海洋社會政策托底需要具備以人為本的理念，在新常態(tài)下這些困難群眾并非只是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和調(diào)整當(dāng)中的失敗者，而是有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在資源，即使是在第一產(chǎn)業(yè)當(dāng)中從事傳統(tǒng)捕撈養(yǎng)殖的漁民而言亦是如此。因此，海洋社會政策托底不僅要對海洋社會中的困難群體予以救助，同時也要給予充分的人文關(guān)懷，通過社會服務(wù)一方面疏導(dǎo)這些困難群體的心理狀態(tài)，減少其相對剝奪感，另一方面則是幫助其增強(qiáng)自身的能力與技能，特別是提升在漁業(yè)領(lǐng)域之外的技能，這不僅能夠拓寬這些困難人群的就業(yè)空間，同時也有利于促進(jìn)“雙轉(zhuǎn)”政策、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程等在海洋漁業(yè)領(lǐng)域國家戰(zhàn)略的實施。除此之外，無論是救助還是服務(wù)，海洋社會政策托底并非只是政府一個主體的“獨角戲”。特別是在社會服務(wù)領(lǐng)域，政府所能發(fā)揮的作用十分有限。因此，海洋社會政策托底的整體實踐是需要在政府的主導(dǎo)下通過動員起其它的社會組織參與其中、形成合力，才能達(dá)到最佳的效果。在這一過程當(dāng)中，與海洋社會最為密切的海洋社會組織的參與是必不可少的。海洋社會組織是建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略當(dāng)中的一支重要力量，因此需要將其納入到海洋社會政策托底的整體規(guī)劃中，明確各自的分工，互相溝通協(xié)作，共同在新常態(tài)下保障海洋人民的福祉。

第三，需要注重和其它公共政策的聯(lián)動和配合。與一般的社會形態(tài)不同，由于海洋社會群體的生產(chǎn)生活與海洋有著緊密的聯(lián)系，因此也就決定了要有效實現(xiàn)海洋社會政策的托底作用，僅僅將政策的指向針對“人”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要將海洋社會的其它因素納入考慮的范圍當(dāng)中。以海洋環(huán)境為例，這一要素對于海洋社會群體特別是漁民的生活是息息相關(guān)的，較好的海洋環(huán)境下有著較為豐富的漁業(yè)資源，這有助于漁民生計的增加。但換個角度來看，漁民也可能是造成海洋環(huán)境惡化、導(dǎo)致漁業(yè)資源枯竭的元兇之一。因此，針對類似的問題，一方面以環(huán)境政策為主的各項公共政策需要加以跟進(jìn)，保護(hù)海洋的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，使得更豐富的海洋資源能夠惠及海洋社會群體；而另一方面需要加強(qiáng)對海洋社會群體的教育指導(dǎo)和宣傳活動，特別是對于較為困難的群體而言，由于其文化程度普遍不高，對可持續(xù)發(fā)展不甚了解，在新常態(tài)下，隨著收入增速的放緩，可能會導(dǎo)致其意圖通過數(shù)量上的增長來彌補利潤上的不足，從而加重對海洋資源掠奪的傾向。因此，海洋社會政策托底是一項整體性的工作，在海洋社會政策本身不斷的發(fā)展完善的同時還需要尋求與其它公共政策的相互配合。這不僅有助于防止政策之間的沖突、減少政策失靈，同時也有助于海洋社會問題的系統(tǒng)性解決。

四、結(jié)語

海洋社會對于我國而言依然還是一個較新的概念。特別是在18年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，作為海洋社會的主要組成，漁業(yè)漁民等海洋社會群體歸屬于大農(nóng)業(yè)框架的理念被進(jìn)一步強(qiáng)化，這也使得海洋社會與農(nóng)村社會之間在政治上的界限更加模糊。但海洋社會當(dāng)中所存在的獨特性決定了其與農(nóng)村社會存在著較大的差異，也決定了制定和實施海洋社會政策的必要性。至少在當(dāng)前我國的大農(nóng)業(yè)整體框架下，還是需要存在有海洋特色的社會政策分支。經(jīng)濟(jì)與社會是緊密相連的，毫無疑問，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)走到了一個關(guān)鍵的十字路口，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一重要論斷體現(xiàn)了當(dāng)前既是我國尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)遇期，同時也要面對社會矛盾和社會問題凸顯的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在這一方面海洋領(lǐng)域也不能夠幸免。海洋社會政策托底是基于黨中央所提出的“社會政策要托底”的要求所衍生出的一個分支理念。對于海洋經(jīng)濟(jì)、海洋社會而言，要了解新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)不僅僅需要普遍意義上的政策引導(dǎo)，還需要針對海洋領(lǐng)域本身所具有的特點加以調(diào)整。只有同時兼顧了共性和特性，才能更有效的幫助海洋經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，這也是提出“海洋社會政策托底”的意義所在。因此，在建構(gòu)海洋社會托底的過程當(dāng)中，同樣在一方面需要具備“社會政策托底”當(dāng)中具有普遍意義的政策理念和內(nèi)涵，而另一方面也需要融入海洋經(jīng)濟(jì)社會特征，創(chuàng)造出具有海洋特色的政策意涵。