云宇龍

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072 ）

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期[1]。在“三期疊加”的戰(zhàn)略背景下，從中央的頂層設(shè)計(jì)到地方的積極探索，從以往的政府主導(dǎo)到政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共同參與，從發(fā)展理念轉(zhuǎn)變到生態(tài)文明建設(shè)行動(dòng)落實(shí)，不斷凝聚起一股持續(xù)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。如何關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)的治理需求，探尋適應(yīng)超越既定國(guó)土空間布局并滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的新模式，防止出現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中的“公地悲劇”，是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)命題。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)模式主要涉及宏觀與微觀兩個(gè)層面的研究。前者包括理論歸納總結(jié)的總體性治理模式[2]、多中心治理模式[3]、生態(tài)消費(fèi)模式[4]等與著力于實(shí)際操作層面的環(huán)境治理模式[5]、生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)模式[6]、“綠色GDP”核算模式[7]等；后者則多以更加具體的縣（市）區(qū)域、農(nóng)村、特定情境等為案例展開(kāi)分析，形成了諸如貴陽(yáng)生態(tài)文明城市建設(shè)模式[8]、北京鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展模式[9]、汶川地震災(zāi)區(qū)的區(qū)域差異化共建模式[10]等。這在一定程度上反映出我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，并基于已有實(shí)踐提煉理論模式，為后續(xù)實(shí)踐提供理論和智力支持。

事實(shí)上，在社會(huì)科學(xué)研究中，宏觀層面的理論能夠提供對(duì)社會(huì)進(jìn)行總體性解釋但卻難以和經(jīng)驗(yàn)研究直接勾連起來(lái)，因此多屬于形式理論，范式化特征明顯；而微觀層面的理論關(guān)注具體的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系，但較多的經(jīng)驗(yàn)描述很難上升到一定的理論高度，對(duì)理論建構(gòu)意義不大[11]。鑒于上述宏觀理論與微觀理論研究方法的不足，美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅伯特·K.默頓（Robert k.Merton）提出中觀理論，即理論概念和命題應(yīng)該更加緊密地組織起來(lái)，理論要關(guān)注經(jīng)驗(yàn)研究，要對(duì)理論的概念和命題進(jìn)行澄清、闡述和表達(dá)，在理論框架與經(jīng)驗(yàn)研究、認(rèn)識(shí)意義和實(shí)踐意義之間架起橋梁，將探索環(huán)境的大理論與具體的觀察和具體案例聯(lián)結(jié)起來(lái)[12]。在這個(gè)角度而言，生態(tài)文明建設(shè)的宏觀模式也是在追求形式建構(gòu)和范式化，微觀模式則過(guò)于關(guān)注具體的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系。因此，要吸收兩者所長(zhǎng)、避免兩者之短，結(jié)合具體的觀察和案例來(lái)分析與構(gòu)建符合中觀理論思路和要求的生態(tài)文明建設(shè)模式。

一、生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享模式內(nèi)涵及其特征

我國(guó)疆域遼闊，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)不一，生態(tài)文明作為“五位一體”總體布局中不可或缺的部分，必須依賴因地制宜的建設(shè)模式。在國(guó)家治理的語(yǔ)境下考察生態(tài)文明，不僅其建設(shè)實(shí)踐過(guò)程需要多元治理主體參與，而且其實(shí)際影響與作用范疇也更加具有治理意味，需要進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的系統(tǒng)治理。生態(tài)文明直接而緊密地與自然環(huán)境及人類(lèi)社會(huì)相關(guān)聯(lián)，并逐漸超越以往的思想觀念與人為劃定的自然地理界限，持續(xù)產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的融合性影響。

本文選取的長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)案例，是典型的因地制宜、體現(xiàn)治理特征的生態(tài)文明建設(shè)模式。長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心一說(shuō)，正式提出于2003年湖南省的《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。根據(jù)2011年8月湖南省人民政府批準(zhǔn)的《長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃（2010-2030年）》，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)位于長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，北至長(zhǎng)沙繞城線及瀏陽(yáng)河，西至長(zhǎng)潭高速西線，東至瀏陽(yáng)柏加鎮(zhèn)，南至湘潭縣梅林橋鎮(zhèn)，具體按照 1∶10 000 地形圖參照現(xiàn)狀圖明顯地物和規(guī)劃主要交通道路劃定。共有 17 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4 個(gè)街道辦事處。 面積約 522.87 平方公里。其中，長(zhǎng)沙 305.69 平方公里，占 58.46%；株洲82.36 平方公里，占 15.74%；湘潭 134.82 平方公里，占 25.80%[13]。長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心在未納入整體規(guī)劃與保護(hù)之前，面臨著一系列開(kāi)發(fā)與治理困境，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是森林覆蓋偏低，低于湖南省當(dāng)年的平均水平；二是整體分割日趨嚴(yán)重，連片綠地的面積和數(shù)量均在下降；三是綠心過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象比較突出，開(kāi)發(fā)利用速度超過(guò)保護(hù)速度[14]。納入規(guī)劃與保護(hù)之后，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)取得了較好成效，有效遏制了長(zhǎng)株潭三市“攤大餅”式的毀綠擴(kuò)城趨勢(shì)，體現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先、管理為主、適度開(kāi)發(fā)”基本原則的生態(tài)綠心保護(hù)體制機(jī)制逐步形成[15]。

在長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)實(shí)踐中，生態(tài)綠心之“綠”本來(lái)就是生態(tài)文明的最佳底色，有效保護(hù)和治理生態(tài)綠心符合生態(tài)文明建設(shè)要求，有利于打造山水林田湖的生命共同體，探索以既定國(guó)土區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的城市組團(tuán)發(fā)展模式。生態(tài)綠心保護(hù)主要涉及各級(jí)政府及其相關(guān)工作部門(mén)的內(nèi)部協(xié)同、政府與企業(yè)、社會(huì)、公眾的外部協(xié)同，以及這些多元主體在具體情境中的持續(xù)協(xié)同等。以政府內(nèi)部協(xié)同為例，《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第四條規(guī)定：省人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)生態(tài)綠心地區(qū)的林業(yè)建設(shè)和保護(hù)工作。省人民政府發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水行政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)的有關(guān)工作。長(zhǎng)沙市、株洲市、湘潭市和涉及生態(tài)綠心地區(qū)的縣（市、區(qū)）人民政府具體實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)綠心地區(qū)的保護(hù)工作[16]。不同的省級(jí)行政部門(mén)、長(zhǎng)株潭市、縣、區(qū)級(jí)政府等均要就生態(tài)綠心保護(hù)的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行協(xié)同，并且在協(xié)同過(guò)程中通過(guò)具體制度來(lái)規(guī)范不同政府主體的協(xié)同責(zé)任。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，在生態(tài)綠心區(qū)域內(nèi)還存在不少工業(yè)企業(yè)，為了體現(xiàn)保護(hù)第一、永續(xù)利用、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等原則，生態(tài)綠心地區(qū)還需要引入高端低碳產(chǎn)業(yè)，前者的退出與后者的引入均需要有效協(xié)同。生態(tài)綠心保護(hù)涉及17 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4 個(gè)街道辦事處的人民群眾的生產(chǎn)、生活，在推進(jìn)生態(tài)綠心保護(hù)、加快基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系建設(shè)的過(guò)程中，必須進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的協(xié)同，凝聚生態(tài)綠心保護(hù)合力。由此可見(jiàn)，生態(tài)綠心保護(hù)是以生態(tài)文明建設(shè)為要求、以長(zhǎng)株潭三城的國(guó)土空間格局為基礎(chǔ)、涉及多元化主體之間的目標(biāo)與政策協(xié)同并在要在保護(hù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)效益共享、責(zé)任共擔(dān)，基本具備生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的價(jià)值內(nèi)涵。

綜上所述，生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享模式主要是指在以既定的國(guó)土空間格局為基礎(chǔ)的地理區(qū)域內(nèi)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人等多元主體在一定的具體情境中協(xié)同參與生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)效益共享的動(dòng)態(tài)過(guò)程。生態(tài)文明建設(shè)依賴于現(xiàn)有的國(guó)土空間格局，主要涉及的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變均受制于一定的區(qū)域地理環(huán)境。區(qū)域地理環(huán)境具有自然連續(xù)性與空間疊加性，使單純以行政區(qū)劃為界限的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)能夠發(fā)揮的作用受到限制，再加之生態(tài)文明建設(shè)涉及具體內(nèi)容多、時(shí)間周期長(zhǎng)、效果顯現(xiàn)慢，就必須依賴協(xié)同主體轉(zhuǎn)變理念與行為以及建立健全外部制度的共同作用。這一模式具有如下特征。

第一，國(guó)土空間格局與規(guī)劃的多重價(jià)值特征。長(zhǎng)株潭三城的區(qū)域地理格局是生態(tài)綠心得以存在的客觀基礎(chǔ)，生態(tài)綠心的規(guī)劃和保護(hù)能夠最大限度地發(fā)揮國(guó)土空間的生態(tài)文明價(jià)值。主要表現(xiàn)在提高城市群的景觀異質(zhì)性、調(diào)節(jié)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)生物多樣性與動(dòng)物棲息地、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)旅游等方面[17]。多樣化的自然和社會(huì)價(jià)值符合生態(tài)文明建設(shè)共同參與、成果共享的要求。

第三，示范功能與價(jià)值共識(shí)特征。在當(dāng)前全國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以為全國(guó)類(lèi)似城市或城市群的生態(tài)綠心保護(hù)提供借鑒。保護(hù)住城市的一片自然之綠并使其保值增值，有助于營(yíng)造人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。實(shí)際上，這種具有示范要求和價(jià)值功能的生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)從來(lái)都是不容易的，因?yàn)槠溟g充斥著大量涉及政府、企業(yè)、社會(huì)乃至個(gè)人等主體的復(fù)雜利益訴求，依靠單純的命令式的限制或禁止開(kāi)發(fā)并不能從根本上解決實(shí)際問(wèn)題。只有進(jìn)一步凝聚眾多與保護(hù)相關(guān)的利益主體的價(jià)值共識(shí)，提高生態(tài)綠心保護(hù)的多重效益，在精神和物質(zhì)兩個(gè)層面推動(dòng)生態(tài)文明的區(qū)域協(xié)同共建共享，才是長(zhǎng)久之計(jì)。

二、生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享模式面臨的主要挑戰(zhàn)

長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)雖然在一定程度上體現(xiàn)了生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享模式的基本內(nèi)涵與特征，但是從實(shí)際情況來(lái)看，仍然存在諸多問(wèn)題。本文以生態(tài)文明建設(shè)理論為指導(dǎo)，著重分析生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享模式面臨的一系列挑戰(zhàn)，以此為更廣闊情境下生態(tài)文明建設(shè)類(lèi)似問(wèn)題的應(yīng)對(duì)與解決提供借鑒。

（一）提高主體協(xié)同程度與政策執(zhí)行力的挑戰(zhàn)

在應(yīng)對(duì)具體問(wèn)題的協(xié)同治理過(guò)程中，主體協(xié)同程度直接關(guān)系到協(xié)同效果，并且協(xié)同涉及的主體越多，協(xié)同的難度較大，實(shí)現(xiàn)既定協(xié)同目標(biāo)的時(shí)間也越長(zhǎng)。目前長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)是以政府為主導(dǎo)的多主體參與的協(xié)同模式，依靠政策和規(guī)劃推動(dòng)生態(tài)綠心保護(hù)，已經(jīng)具備了良好的政策條件與制度氛圍①自2003年《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》正式提出生態(tài)綠心概念、2007年長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合改革試驗(yàn)區(qū)獲批并明確要求創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)綠心以來(lái)，湖南省陸續(xù)制定出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件：2009年9月湖南省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、2011年8月湖南省人民政府批準(zhǔn)的《長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃（2010-2030年）》、2012年2月湖南省人民政府研究同意并批準(zhǔn)實(shí)施的《長(zhǎng)株潭城市群環(huán)境同治規(guī)劃（2010—2020年）》、2012年11月湖南省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》、2015年2月湖南省人民政府印發(fā)《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008—2020）》（2014年調(diào)整）等以及湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)境保護(hù)廳、長(zhǎng)株潭三市政府等分別制定的相關(guān)配套文件等。這表明長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)已經(jīng)具備了良好的政策條件與制度氛圍。。然而在存在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)利益訴求情況下，如何確保政府、企業(yè)、個(gè)人等共同執(zhí)行政策、落實(shí)制度要求仍然是一大難題。最為明顯的表現(xiàn)就是案例涉及多個(gè)主體的協(xié)同程度及政策執(zhí)行力亟待提高，成為當(dāng)下生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

案例以政府為主導(dǎo)的特征，即要求涉及生態(tài)綠心保護(hù)的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)地方政府之間首先要實(shí)現(xiàn)協(xié)同，特別在落實(shí)生態(tài)綠心保護(hù)的限制性規(guī)定方面能保持同步。但事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，地方政府具有天然的自利性傾向，對(duì)于具體協(xié)同過(guò)程中的權(quán)益劃分有著錙銖必較的考量。湖南對(duì)于湘江流域治理“從災(zāi)難到亡羊補(bǔ)牢”的教訓(xùn)還在眼前，涉及的8市之間在治理過(guò)程中不協(xié)調(diào)，存在著較為嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，環(huán)保主管部門(mén)的行動(dòng)也受到諸多限制[19]。目前，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)也有可能遭遇同樣的問(wèn)題，生態(tài)綠心是典型的“公共地”，地方政府都有“搭便車(chē)”的可能性，作為最重要保護(hù)主體的地方政府在具體問(wèn)題上的協(xié)同程度不足，造成合理保護(hù)政策的執(zhí)行效果大打折扣。究其原因，除了地方政府實(shí)際管理過(guò)程中的責(zé)任轉(zhuǎn)移和條塊化之外，還在于處在利益情境中的地方政府及其部門(mén)具有自身的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，一旦執(zhí)行某項(xiàng)政策可能損害這些目標(biāo)利益時(shí)，在執(zhí)行的協(xié)同上就容易出現(xiàn)拖延、推諉乃至回避的行為。

案例中企業(yè)和個(gè)體參與協(xié)同的過(guò)程也受到諸多因素影響。《條例》第四十條到第四十五條，規(guī)定了對(duì)違反條例的違規(guī)建設(shè)、開(kāi)礦采砂、水上餐飲經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)施肥施藥等活動(dòng)的處罰內(nèi)容，也逐年清退了諸多高能耗、高污染的工業(yè)企業(yè)。企業(yè)法人與個(gè)體及其組織作為生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的重要協(xié)同方，首先，由于缺乏合理的責(zé)任與利益分配機(jī)制，兩者相互之間并不存在自然的協(xié)同意愿；其次，兩者雖然在追求經(jīng)濟(jì)利益方面具有相似性，但如果以政府為主導(dǎo)的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建不能帶來(lái)預(yù)期收益，兩者極易出現(xiàn)合謀動(dòng)機(jī)與行為。屢見(jiàn)報(bào)道的生態(tài)綠心破壞違規(guī)違法事件①比如紅網(wǎng)2014年8月9日?qǐng)?bào)道了湘潭清理352起綠心地區(qū)違法違規(guī)行為；長(zhǎng)沙晚報(bào)2017年3月31日以《長(zhǎng)沙一老板在長(zhǎng)株潭綠心區(qū)毀林建賽道被判刑》為題的報(bào)道，涉及相關(guān)人員在綠心范圍內(nèi)違法違規(guī)毀林卸土、建房，甚至還有人為牟利修建越野賽道非法占用30多畝林地等問(wèn)題；2017年中央環(huán)保督察組在湖南督察時(shí)發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)存在違法違規(guī)用地、一批項(xiàng)目違規(guī)落戶等問(wèn)題。就是證明。在這種情形下，案例的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同協(xié)同共建共享要想實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的政府與企業(yè)、政府與社會(huì)及個(gè)體的協(xié)同，提升政策執(zhí)行績(jī)效，還有很長(zhǎng)的路要走。

（二）提升民生效益與民眾滿意度的挑戰(zhàn)

《條例》第四章專門(mén)規(guī)定了生態(tài)綠心保護(hù)的保障措施，長(zhǎng)株潭三市應(yīng)該建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來(lái)源和用途，并要求長(zhǎng)株潭三市和涉及生態(tài)綠心地區(qū)的縣（市、區(qū)）人民政府在推動(dòng)綠心地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、確保就業(yè)、完善社會(huì)保障制度、推廣清潔能源等方面發(fā)揮切實(shí)作用，這符合生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建之后的發(fā)展和共享要求。但案例反映的事實(shí)卻是，部分當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)由于落實(shí)《條例》導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展短期性收益下降產(chǎn)生了不滿，雖然守著人所皆知的具有重大生態(tài)文明意義的青山綠水，但是卻不能在短期內(nèi)帶來(lái)明顯的經(jīng)濟(jì)收益。尤其是當(dāng)群眾面對(duì)與未納入生態(tài)綠心保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的現(xiàn)實(shí)差距或感知差距時(shí)，對(duì)生態(tài)綠心保護(hù)的不理解甚至不配合的心態(tài)和行為就更加明顯了?！跋喔魩坠?，相差幾十年”，“工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)不來(lái)，文化和旅游項(xiàng)目落地難”，湘潭市昭山示范區(qū)立新村村支書(shū)宋建軍在一次采訪中說(shuō)道[19]，這是當(dāng)前生態(tài)綠心保護(hù)地區(qū)民眾心理的真實(shí)寫(xiě)照。這說(shuō)明以案例為代表的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建亟需實(shí)現(xiàn)共享目標(biāo)，不斷提升共建的民生效益。就案例的實(shí)際情況來(lái)看，提升民生效益難度較大，對(duì)生態(tài)綠心立法保護(hù)的嚴(yán)苛條件實(shí)際上提高了綠心所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的環(huán)保門(mén)檻，加之綠心地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要考慮的條條框框較多而造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)緩慢，過(guò)去行之有效的“招商引資”模式很難吸引到符合保護(hù)要求的工業(yè)企業(yè)落戶綠心地區(qū)。

在這種情況下，民眾滿意度并不會(huì)因?yàn)樯鷳B(tài)綠心保護(hù)政策的落實(shí)而有所提高，反倒可能由于政策落實(shí)造成的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源降低而產(chǎn)生不滿心態(tài)，并自這種不滿還有可能在利益比較的實(shí)際過(guò)程中而放大。除了案例主要涉及的政策實(shí)施滿意度提升挑戰(zhàn)之外，民眾對(duì)帶有強(qiáng)烈管制性特點(diǎn)的政策協(xié)同執(zhí)行要求未必會(huì)全力配合，造成的結(jié)果就是地方民眾以提升自身收入為主，缺乏有效的政府引導(dǎo)和扶持，以生態(tài)資源換取經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象普遍存在[20]。盡管地方政府需要設(shè)立生態(tài)效益補(bǔ)償資金、保障當(dāng)?shù)厝罕娚钏降奶岣?，但事?shí)是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、老舊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后與新興產(chǎn)業(yè)引入不足，以充分?jǐn)U大就業(yè)、提高工資與福利收入為核心的生活水平提高的程度和速度受到限制，民眾自覺(jué)參與生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的積極性自然不足，隨之而來(lái)的是共建滿意度持續(xù)下降。

（三）提煉典型性共建經(jīng)驗(yàn)與可復(fù)制推廣模式的挑戰(zhàn)

案例所具備的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享內(nèi)涵和特征，在面臨協(xié)同落實(shí)程度較低、效益與滿意度提升較慢等挑戰(zhàn)的情況下，能否提煉典型性的共建經(jīng)驗(yàn)并形成可復(fù)制推廣的制度模式還有待觀察。案例的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建雖然抓住了生態(tài)綠心保護(hù)這個(gè)根本，追求的是以生態(tài)保護(hù)與建設(shè)為目標(biāo)的公共利益，但是案例目前仍然停留在以政府為主導(dǎo)的協(xié)同層面，并沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體和公民個(gè)體的積極性，而且在政府試圖納入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)同共治運(yùn)作主線的其他主體之間，也并不能保證形成良好的協(xié)同共建意愿和行為。這就導(dǎo)致了基于案例實(shí)踐所得出的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建經(jīng)驗(yàn)可能出現(xiàn)以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。

為切實(shí)提升新聞攝影質(zhì)量，在運(yùn)用攝影技巧及藝術(shù)手法時(shí)需善用攝影設(shè)備中的閃光燈，以有效改善拍攝畫(huà)面過(guò)度曝光等問(wèn)題。同時(shí)，在閃光燈調(diào)節(jié)過(guò)程中，也可采用增設(shè)反光板等方式，使光源能夠借助反光板及天花板反射形成漫反射效應(yīng)，有效改善光源不充分或光照不均勻?qū)π侣剶z影作品質(zhì)量造成的不良影響。具體來(lái)說(shuō)，如果在攝影空間較小、距離拍攝物體較近的情況下，可將閃光燈調(diào)整至90度，利用周?chē)鷫Ρ诩疤旎ò宓姆垂?，使拍攝物體能夠得到均勻的打光，提升拍攝作品總體質(zhì)量。

其一，得出的生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)有待進(jìn)一步提煉。原因在于案例的共建共享實(shí)踐只是對(duì)以政府為單一主體的管理模式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并不是涉及整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)理念、技術(shù)和架構(gòu)的系統(tǒng)變革，也就難以形成符合政府治理現(xiàn)代化要求的、有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期性力量。其二，得出的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可能短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)這一共建共享模式的預(yù)期性目標(biāo)。長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心從開(kāi)始保護(hù)起，就受到中央領(lǐng)導(dǎo)層和湖南省委、省政府的高度關(guān)注和重視。2011年3月，習(xí)近平視察長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)時(shí)指出，“建立生態(tài)綠心，是保值增值的，是長(zhǎng)株潭和其他城市群的一個(gè)重要區(qū)別”，“湖南保護(hù)好生態(tài)綠心，50年后，將在全國(guó)、全世界都有重要影響”[21]。這兩句話是生態(tài)綠心保護(hù)的總原則、總方針。打造綠色生態(tài)保護(hù)屏障，深入開(kāi)展“綠滿三湘”行動(dòng)，加強(qiáng)長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)“綠心”保護(hù)[22]是湖南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）中的重要目標(biāo)，“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心”也已成為湖南省委、省政府的政策共識(shí)。在現(xiàn)行政治體制下高層領(lǐng)導(dǎo)重視確實(shí)能夠推動(dòng)政策議程，但是良好的公共政策內(nèi)容和要求并不必然帶來(lái)符合公共利益價(jià)值目標(biāo)的政策執(zhí)行績(jī)效，如前文所論述的提高主體協(xié)同程度和政策執(zhí)行力的挑戰(zhàn)就是表現(xiàn)和原因之一。

因此，如何使涉及生態(tài)綠心保護(hù)的諸多條例、規(guī)定、辦法在從制定走向執(zhí)行的過(guò)程中，確保執(zhí)行不走樣、績(jī)效可考核、能夠調(diào)動(dòng)多個(gè)協(xié)同主體貫徹落實(shí)的積極性，達(dá)到生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的預(yù)期目標(biāo)，是當(dāng)前長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)之一。在這種挑戰(zhàn)下，案例要形成可復(fù)制推廣模式的難度將成倍增加，除了案例中的協(xié)同還處于較低層次的原因之外，還在于以生態(tài)綠心保護(hù)為載體的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)，涉及多方面主體的價(jià)值目標(biāo)與具體利益。生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的區(qū)域識(shí)別、生態(tài)環(huán)境治理等條件較為容易滿足，但協(xié)同主體選擇、協(xié)同目標(biāo)與利益協(xié)調(diào)、協(xié)同情境問(wèn)題應(yīng)對(duì)等并非易事，還必須考慮其背后的經(jīng)社會(huì)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、民眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)、政府生態(tài)治理意愿和能力等因素，并需要時(shí)刻注重在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須兼顧環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持綠色發(fā)展之路，“既要金山銀山，更要綠水青山”[23]。

三、生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共享共建模式挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)的路徑

案例實(shí)踐所面臨的主要挑戰(zhàn)既有其內(nèi)在原因，如生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的多元主體存在多樣化的利益訴求、制定的保護(hù)政策難以在短時(shí)間內(nèi)提供民生和經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期、生態(tài)綠心保護(hù)實(shí)踐成效還有待檢驗(yàn)等，也有其外在原因，如當(dāng)前推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的政策壓力較大但激勵(lì)措施有限、生態(tài)環(huán)境治理時(shí)間長(zhǎng)而見(jiàn)效較慢、整個(gè)社會(huì)還未完全樹(shù)立和踐行生態(tài)文明意識(shí)等。本文認(rèn)為，由于內(nèi)外部原因所造成的、案例所凸顯的生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享挑戰(zhàn)，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

（一）打造基于規(guī)范化制度的深度協(xié)同配合格局

根據(jù)協(xié)同治理理論，對(duì)具體治理問(wèn)題的協(xié)同還是需要依賴一定的制度，治理并不是無(wú)序的治理，而是圍繞治理目標(biāo)選取最佳的多中心合作治理途徑。生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享，對(duì)生態(tài)文明的重視和對(duì)協(xié)同共治的把握是兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，前者解決的是觀念層面的問(wèn)題，能夠?yàn)榫唧w的生態(tài)文明建設(shè)工作提供思想指導(dǎo)；后者解決的是特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際操作路徑的問(wèn)題，有助于確保各項(xiàng)關(guān)于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的政策能夠落到實(shí)處。應(yīng)對(duì)案例反映的提高主體協(xié)同程度和政策執(zhí)行力的挑戰(zhàn)，需要打造基于規(guī)范化制度的深度協(xié)同配合格局。

一方面，要以當(dāng)前國(guó)家關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列政策部署為基礎(chǔ)，完善特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)配套的規(guī)范化的制度體系。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求到2020年，要構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。到目前為止，案例所涉及的生態(tài)綠心保護(hù)已經(jīng)建立其較為完善的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理、責(zé)任追究等具體制度。將來(lái)需要按照黨的十九大報(bào)告關(guān)于“推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”[24]的總體要求，加快建立和完善涉及生態(tài)綠心保護(hù)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資源總量管理、生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核等制度，通過(guò)規(guī)范化的制度引導(dǎo)政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體樹(shù)立和踐行生態(tài)文明價(jià)值觀念。

另一方面，要基于上述規(guī)范化的制度建設(shè)，打造多元主體深度協(xié)同配合的格局。當(dāng)前案例以政府為主導(dǎo)的協(xié)同共建已經(jīng)暴露出政策執(zhí)行績(jī)效不高、社會(huì)配合度和民眾滿意度較低等問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)當(dāng)減少政府行政命令、管制的色彩，嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)政府部門(mén)的職能職責(zé)，使其從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)者、服務(wù)者。還要拓展生態(tài)綠心保護(hù)決策的公眾參與渠道，尊重市場(chǎng)和社會(huì)主體的合理利益訴求，在深入調(diào)研和宣傳發(fā)動(dòng)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)生態(tài)文明的深度協(xié)同配合共建。從而達(dá)到生態(tài)善治的目標(biāo)，通過(guò)多主體之間的多向互動(dòng)，追求更高水平的社會(huì)公平與平等，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)使公共利益最大化[25]。

（二）推動(dòng)基于政策宣傳引導(dǎo)的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

當(dāng)前在生態(tài)綠心保護(hù)區(qū)域內(nèi)，設(shè)立了功能分區(qū)的界碑標(biāo)識(shí)，很多地方也懸掛了關(guān)于生態(tài)綠心保護(hù)的宣傳標(biāo)語(yǔ)等。這在一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣纳鷳B(tài)保護(hù)與建設(shè)決心，但能否內(nèi)化為相關(guān)政府部門(mén)的工作動(dòng)力、轉(zhuǎn)化為民眾可見(jiàn)可及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)紅利，還需要時(shí)間和實(shí)踐檢驗(yàn)。當(dāng)前，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)需要不斷推動(dòng)基于政策宣傳引導(dǎo)的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在逐步清退不符合綠心保護(hù)要求的工業(yè)企業(yè)時(shí)，同時(shí)還要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力引入符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”要求的產(chǎn)業(yè)，保證生態(tài)綠心地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不延后、不落伍。

具體而言，一是要樹(shù)立“青山綠水就是金山銀山”的發(fā)展理念，進(jìn)行廣泛深入的政策宣傳引導(dǎo)，不斷凝聚生態(tài)綠心保護(hù)的價(jià)值共識(shí)，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等主體共推、共建、共享生態(tài)文明的局面。二是要在強(qiáng)化環(huán)保要求的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、適當(dāng)?shù)臏p稅免稅優(yōu)惠、超前而穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃、高效的建設(shè)審批服務(wù)等吸引高端的低碳、綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)生態(tài)綠心保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。三是鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝罕娏⒆惚镜氐膬?yōu)勢(shì)資源因地制宜地進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)業(yè)，當(dāng)?shù)卣梢試L試推廣符合綠色發(fā)展要求的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，調(diào)動(dòng)民眾融入和推動(dòng)生態(tài)文明產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

當(dāng)然，推動(dòng)基于政策宣傳引導(dǎo)的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須深刻認(rèn)識(shí)到綠色生產(chǎn)方式所要解決的核心問(wèn)題與任務(wù)，即推動(dòng)生產(chǎn)方式綠色化，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成包括綠色工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等符合生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)體系[26]。還要牢牢把握生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享所注重的生態(tài)價(jià)值和協(xié)同意識(shí)，堅(jiān)守高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境要求，并以協(xié)同參與、協(xié)同監(jiān)管、協(xié)同問(wèn)責(zé)等手段確保這一要求的落實(shí)，從而提高民生效益和民眾滿意度。

（三）完善基于多重謀劃的治理政策再設(shè)計(jì)

生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享作為一種帶有實(shí)踐性的系統(tǒng)工程，必須要具有根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的彈性。本文所分析的長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)案例只是初步具備的這一模式的內(nèi)涵和特征，未來(lái)要不斷推動(dòng)生態(tài)綠心保護(hù)工作，真正提煉典型性的共建經(jīng)驗(yàn)和可復(fù)制推廣的制度模式，還必須繼續(xù)完善基于多重謀劃的治理政策再設(shè)計(jì)。

其一，完善基于政策謀劃的區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治模式。環(huán)境保護(hù)和治理是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念是前提條件，探索有效的環(huán)境保護(hù)和治理模式是題中之義。案例的生態(tài)綠心保護(hù)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公共政策的引導(dǎo)、激勵(lì)作用，以區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治為基礎(chǔ)，積累政策制定和執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化模式的實(shí)踐效果。這就要求“各級(jí)各部門(mén)優(yōu)先將資金、政策、改革等向生態(tài)綠心匯集，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和公益性設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠心品質(zhì)與人民群眾獲得感的‘雙提升’”[27]。

其二，完善基于利益謀劃的生態(tài)文明建設(shè)效益共享路徑。生態(tài)文明建設(shè)涉及多主體多方面的利益關(guān)系調(diào)整，如何在破除“利益困局”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效益共贏、共享成為生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。生態(tài)文明建設(shè)效益共享的利益謀劃包括利益識(shí)別、規(guī)范、調(diào)整、實(shí)現(xiàn)等方面的內(nèi)容，只有重視共建過(guò)程中利益的客觀性與主觀性，才能有效減弱共建阻力。

其三，完善基于制度謀劃的生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核體系。通過(guò)績(jī)效考核體系的制度設(shè)計(jì)，把生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享的成本和收益進(jìn)行量化，提煉一整套績(jī)效考核指標(biāo)，促使地方政府重視生態(tài)文明建設(shè)。具體到案例中就是要嚴(yán)格貫徹落實(shí)長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心督察制度，開(kāi)展違法違規(guī)整治情況督察，建立工作臺(tái)賬，根據(jù)督察情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲[28]。通過(guò)科學(xué)的績(jī)效考核突出地方政府保護(hù)生態(tài)綠心的主體責(zé)任，將生態(tài)項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施以及污染治理效果納入指標(biāo)之中，同時(shí)適當(dāng)引入生態(tài)法律意識(shí)以及環(huán)保宣傳的普及掌握情況等維度[29]，以更好地發(fā)揮保護(hù)的示范和引領(lǐng)作用。

其四，完善基于技術(shù)謀劃的生態(tài)文明建設(shè)保障機(jī)制。生態(tài)文明建設(shè)依賴一定的技術(shù)條件，如目前已經(jīng)投入使用的長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)控信息系統(tǒng)，就能夠重點(diǎn)對(duì)綠心的生態(tài)環(huán)境、違法違規(guī)、查處跟蹤、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、規(guī)劃協(xié)調(diào)5個(gè)方面，共41個(gè)指標(biāo)，按季度進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)控[30]。未來(lái)要進(jìn)一步發(fā)揮遙感、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，圍繞核心技術(shù)要求健全人才和資金保障，推動(dòng)生態(tài)文明區(qū)域協(xié)同共建共享模式向縱深方向發(fā)展。