鄧集文，?；坫?

（1.中南林業(yè)科技大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410004；2.中央民族大學 管理學院，北京 100081）

一、研究緣起：城市化進程中的環(huán)境鄰避風險

人類目前正趨向于城市化的世界。城市化是伴隨經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷的一種發(fā)展進程。城市化程度的提高離不開城市的發(fā)展。城市被認為是人民的集合，其團結起來以在豐裕和繁榮中悠閑地共度更好的生活[1]。在城市化進程中，人口資源的高度聚集在帶來顯著集聚效應和規(guī)模效應的同時，也進一步加大了各類基礎設施的負荷壓力，逐步強化基礎設施等城市公共物品的供給成為保障城市健康、持續(xù)發(fā)展的基本要求[2]。垃圾處理廠、污水處理廠、發(fā)電廠、變電站等基礎設施在城市化進程中必不可少，但顯著的負外部性使得此類設施建設受到鄰近居民的強烈反對，環(huán)境鄰避應運而生。

環(huán)境鄰避是環(huán)境領域的鄰避現(xiàn)象?！班彵堋币辉~在一個國家的現(xiàn)代化和城市建設的過程中常常被媒體和學界廣泛提及。社會中的鄰避現(xiàn)象多是由于人們反對鄰避設施的建設和運行而產(chǎn)生的。鄰避設施是服務于廣大地區(qū)民眾或為特定的經(jīng)濟目標，但卻對居民健康與生命財產(chǎn)造成威脅的設施，比如高速公路、地鐵、磁懸浮、垃圾填埋場、變電站等設施。它們的存在以滿足社會某種公共需求或?qū)崿F(xiàn)特定的經(jīng)濟目標為目的，但是這些設施往往會產(chǎn)生負外部效益以及成本效益的非均衡性，這也是鄰避設施的兩大特性，即設施可能會造成環(huán)境污染、危害健康、影響社區(qū)形象等，但負外部影響將由設施附近的居民承擔，城市的大多數(shù)人則享受著設施帶來的公共利益。正是因為人們認識到了鄰避設施的兩大特性，人們面對這類設施時便會產(chǎn)生顧慮甚至反對意見，“鄰避”現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。鄰避（NIMBY,即Not In My Back Yard）,即不要在我家后院，也可以表述為地方上排斥的土地使用（Locally Unwanted Land Use）簡稱LULU。鄰避現(xiàn)象是居民對鄰避設施不滿和反對情緒的直接體現(xiàn)。按照陶鵬、童星的觀點，鄰避是指一種設施其所產(chǎn)生的正面效益為全體社會成員所共享，但負外部效益卻由附近民眾來承擔，當這些設施的影響達到一定程度或人們認知程度提升時會造成當?shù)鼐用竦目咕苄膽B(tài)（即鄰避情結）和反對行為（即鄰避沖突、鄰避現(xiàn)象）[3]。

根據(jù)設施造成危害的程度和危害來源的不同，將鄰避設施分為污染類（垃圾焚燒廠、排海設施、高速公路等）、風向集聚類（核電站、變電站、加油站等）、污名化類（精神病院、戒毒所等）和心理不悅類（殯儀館、墓地等）。在四類鄰避設施中，污名化類和心理不悅類鄰避設施并不會造成直接的、實質(zhì)性的危害，設施附近的居民對它們的不滿主要是由心理作用和間接帶來的經(jīng)濟損失造成的，因而它們帶來的影響屬于可控的小范圍的影響。而污染類和風向集聚類鄰避設施雖然發(fā)生危險的不確定性程度不同，但危險一旦發(fā)生就會對設施附近的居民造成實質(zhì)性的甚至無法彌補的損害，會直接或間接的造成環(huán)境污染。面對鄰避設施可能帶來的以及已經(jīng)造成的環(huán)境危害，設施附近的居民乃至整個城市的民眾，不再一味看重設施能帶來的利益，而是開始關注這些公共設施可能造成的環(huán)境問題，環(huán)境鄰避也隨之出現(xiàn)。

環(huán)境鄰避的出現(xiàn)內(nèi)蘊環(huán)境鄰避風險。從時間維度來看，環(huán)境鄰避風險存在于人們對可能或已經(jīng)造成環(huán)境危害的鄰避設施產(chǎn)生恐懼與不安心理、對政府決策失去信任至潛在的威脅和不滿變成實際沖突事件之間的這一個階段，而一旦鄰避風險演化成鄰避沖突或群體性事件，就會進一步引發(fā)社會危機。因此，環(huán)境鄰避風險是指環(huán)境鄰避設施帶來社會危機發(fā)生及造成損害的可能性。環(huán)境鄰避設施的負外部性和成本收益的非均衡性是環(huán)境鄰避風險產(chǎn)生的重要前提[4]。環(huán)境鄰避風險分為三類，即實在風險、感知風險和社會風險。實在風險即鄰避設施本身存在的風險，是指在鄰避設施的建設和運營過程中會產(chǎn)生的各種污染和造成損害的可能性。感知風險或風險感知是指由于實在風險的生產(chǎn)和分配，導致設施附近的居民主觀感知到的風險[5]。社會風險是實在風險和感知風險進一步演化形成的風險。在環(huán)境鄰避風險的演化中，實在風險是起點，是客觀存在的風險；感知風險是在實在風險的基礎上形成的，是一種主觀的風險認知；社會風險是在實在風險和感知風險的共同影響下形成的，社會風險如果不能得到有效、及時的緩解和治理，就會隨時間的推移逐漸加劇，直至環(huán)境鄰避沖突發(fā)生，社會危機出現(xiàn)。

環(huán)境鄰避風險是城市化進程中不可避免的問題，是制約社會穩(wěn)定的重要因素，一旦得不到有效的治理就可能引起社會危機，對社會秩序和穩(wěn)定造成威脅和損害?，F(xiàn)階段城市化已然成為我國社會發(fā)展的主流模式[6]，必須將有效化解環(huán)境鄰避風險作為一項現(xiàn)實而緊要的課題?！拔覀円斫馕覀儽恢萌肫渲械纳钅前鼑覀兊默F(xiàn)實的特性”[7]，并尋求解決現(xiàn)實問題的有效途徑。這就需要對城市化進程中的環(huán)境鄰避風險進行系統(tǒng)而深入的研究，以推動理論發(fā)展和提供實踐指導、政策建議。

二、研究綜述：國內(nèi)外相關文獻的梳理

國內(nèi)對鄰避問題的研究起步較晚。20世紀90年代，國內(nèi)學者沒有明確使用“鄰避”一詞，但實際上已對鄰避問題進行了研究，林巍等對公共設施選址中環(huán)境沖突的探討就是明證。何艷玲最早明確使用“鄰避”一詞（2006）。學者們接著對鄰避沖突的界定、特征、成因和對策展開了全面的研究（喬艷潔，2007；張向和等，2010；張樂等，2013；黃振威，2014；馬奔等，2015；吳濤等，2016）。學者們也關注鄰避風險。嚴格意義上鄰避風險研究始于2010年。相比而言，國內(nèi)對鄰避（環(huán)境鄰避）風險的研究較少，但還是有一些。（1）概念界定。侯光輝、王元地對重大工程項目引發(fā)的社會穩(wěn)定風險給出的定義包含鄰避（環(huán)境鄰避）風險的界定（2015）。楊雪鋒、章天成明確將鄰避風險界定為發(fā)生鄰避行為及其負面后果的可能性（2016）。（2）類型劃分。①二分法：環(huán)境設施本身的風險和選址決策的風險（楊雪鋒、章天成，2016）。②三分法：實在風險、感知風險和社會穩(wěn)定風險（侯光輝、王元地，2015）。（3）成因探析。①技術論。認為鄰避風險源于現(xiàn)代科技的發(fā)展，或源于設施自身的技術屬性，或源于技術理性的膨脹和技術主體的責任疏失（郭巍青、陳曉運，2011；王佃利、王慶歌，2015；董軍、甄桂，2015）。②利益沖突論。認為利益沖突導致鄰避風險的發(fā)生（王凱民、檀榕基，2014）。③風險認知論。認為風險認知是鄰避風險的重要成因（王鋒等，2014；李小敏、胡象明，2015；劉智勇等，2016）。（4）治理探索。①包容性治理方面的研究。張飛等以多主體包容性為視角研究鄰避效應全過程的風險規(guī)避（2013），王瑤以包容性治理為視角研究鄰避沖突治理的優(yōu)化（2016）。有些研究涉及包容性增長、包容性原則、體制包容性、包容開放等（趙志勇、朱禮華，2013；李玉娟，2014；肖悅，2016；盧文剛、黎舒菡，2016）。②協(xié)同治理方面的研究。這是包容性治理的相關研究，包括研究鄰避風險或鄰避沖突協(xié)同治理（楊志軍，2012；譚爽、胡象明，2014；高軍波等，2016）、協(xié)商治理（崔晶，2013；吳翠麗，2014；杜健勛，2016）、協(xié)作治理（陳寶勝，2012；胡燕等，2013；王立劍，2015）、多中心治理（梁新，2014）、合作治理（杭正芳，2014；滕亞為、康勇，2015；孫旭友，2016）。③其他治理方面的研究。陶鵬、童星把風險理性培育機制、第三部門引入機制作為鄰避風險治理的重要機制（2010）。彭皓玥提出重塑公眾生態(tài)信任心理以降低鄰避風險（2016）。趙定東、謝攀科著眼于利益規(guī)避討論鄰避風險治理（2016）。王佃利、王慶歌、韓婷從分配正義視角探尋鄰避風險的化解思路（2017）。

國外對鄰避問題的研究始于20世紀70年代末。1977年O’Hare首次將“鄰避”（NIMBY）概念引入學界。國外對鄰避項目社會風險的研究興起于20世紀80年代，最初屬于城市規(guī)劃學的分支，后來逐漸延伸至項目管理、社會管理和公共治理領域。20世紀90年代，國外學者擴展對鄰避（環(huán)境鄰避）風險的研究。（1）社會心理視角。Kraft和Clary認為，缺乏風險信息、對風險持狹隘和地方觀念等是導致鄰避效應的心理原因（1991）。Kogers認為，鄰避設施的風險使當?shù)鼐用癯霈F(xiàn)恐懼心理（1998）。Thornton和KnoX 對個體心理蘊含的鄰避風險進行過調(diào)查研究（2002）。Wolsink認為，開放包容的協(xié)同性規(guī)劃有助于較大限度地減少公眾對鄰避設施的偏見（2007）。（2）風險認知視角。Horst認同居民反對鄰避設施的風險認知水平與設施選址距離有關的結論（2007）。Hank、Carlol和Matthew從風險認知的分歧、變化來分析鄰避風險治理（2009）。（3）風險溝通視角。Kasperson的研究表明，風險溝通是化解鄰避風險的重要變量（1986）。Hara在研究鄰避風險中強調(diào)加強溝通的重要性（1992）。Wolsink指出，實現(xiàn)包容和協(xié)作需要通過溝通達成共識（2000）。Tuler和Kasperson通過案例說明，風險溝通是鄰避風險治理的有效路徑（2014）。（4）公眾參與視角。Dorshimer解釋公民全過程的參與對鄰避風險治理的重要推動作用（1996）。Ibitayo和Pjawka的研究結論是，公共設施選址成功依賴于設施周邊居民的參與（2000）。Wright認為，解決鄰避沖突需要轉(zhuǎn)變公民參與的理念及實踐模式（2011）。Drummond提出尊重、包容公民參與意愿（2014）。

綜上，國內(nèi)外學者對鄰避風險、環(huán)境鄰避風險作了較為深入的探討。國內(nèi)研究呈現(xiàn)跨學科、多維融合的趨勢。國外的研究視角較為多樣，研究內(nèi)容較為全面，研究范圍較為廣泛。他們的研究給我們以啟發(fā)，為我們的研究提供了基礎。當然，國內(nèi)現(xiàn)有研究還存在一些不足，如研究視角不夠多元、研究內(nèi)容不夠深入、研究對象不夠明確等，這為我們的研究提供了創(chuàng)新空間。

三、案例回顧：兩起城市環(huán)境鄰避事件的演化過程

進入21世紀以來，為了更好地滿足人民的需要并推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，多樣化的服務設施進入了人們的生活。與此同時，鄰避風險也隨之產(chǎn)生。尤其是近十年來隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，城市環(huán)境鄰避風險日益凸顯，由此引發(fā)的城市環(huán)境鄰避事件數(shù)量呈增長趨勢。比如多地發(fā)生的PX（芳烴）事件、廣州番禹垃圾焚燒事件、浙江余杭中泰垃圾焚燒項目事件、北京鐵路南站事件、四川什邡鉬銅項目事件以及江蘇啟東事件等。本文以廣東茂名PX事件和浙江余杭中泰垃圾焚燒項目事件為案例，結合這兩個典型案例分析中國城市環(huán)境鄰避風險的生成邏輯。案例嵌入分析之前簡要回顧兩起城市環(huán)境鄰避事件的演化過程。

案例一：廣東省茂名PX事件

2014年3月30日，廣東省茂名市一些民眾因反對政府在茂名建設PX項目的決策，選擇在茂名市委門口聚集表示對該項目的不滿，由200多人增加至上千人進行游行示威，集體抗議PX項目規(guī)劃，最終演化成為了“打砸燒”的群體性事件。事件具體情況如下。

第一階段：茂名是華南地區(qū)最大的石油化工城，早在2012年茂名的芳烴項目就已經(jīng)獲得了國家發(fā)改委的批準，并且被列入了國家“十二五”規(guī)劃。這一項目將有利于茂名沖擊“世界級石化基地”的目標，而且對于中國這樣一個化纖品生產(chǎn)和出口大國而言，PX項目能夠為我國在聚酯工業(yè)的發(fā)展中打破PX產(chǎn)量不足、過于依賴進口的瓶頸做出重要貢獻。但是，長期以來茂名市居民深受各種化工項目所帶來的污染的負面影響，因而對工業(yè)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題非常敏感，再加上受前幾年廈門、大連、寧波等地的PX事件的影響，茂名市政府很早就意識到了PX項目可能會面臨的阻力，因而在項目正式開展之前就開始做大量工作旨在預防沖突，提高民眾的接受度，使項目能夠順利開展。先是政府領導去九江學習其推廣PX項目的經(jīng)驗，然后組織座談會向與會者透露茂名將建設PX項目的消息，之后便開展更為頻繁的宣傳和科普工作，比如通過《茂名日報》發(fā)表一系列有關PX項目以及石化等方面的文章、制作宣傳手冊并向民眾傳播科普知識，希望民眾能夠正確認識PX項目。

第二階段：隨后，政府要求學生和一些部門工作人員簽訂不參與任何反對芳烴項目的“承諾書”，并表示如果不簽承諾書將會影響學業(yè)或工作，政府的這一舉動激化了民眾與決策者之間的矛盾；在3月27日開展的PX項目推廣會上，政府面對民眾對項目的質(zhì)疑并沒有給出正面的解答，甚至限定提問題的數(shù)量，政府這種強硬的態(tài)度使其與關心PX項目的民眾進行交流溝通的絕佳機會失之交臂[8]。最終，政府的這些行為將民眾推向了自己的對立面。3月29日，市民通過微信等網(wǎng)絡工具組織次日的游行，確定了游行的時間和地點。3月30日早上8點，在茂名市委的正門聚集了二百名左右的市民，他們拉著“PX滾出茂名”等橫幅以表達對項目的不滿和反對，并且在一些路段慢行以示反對，此時民眾采取的是還是比較和緩理性的表達方式。隨著時間的推移，聚集的市民越來越多，增加到了上千人，到了下午市民們進行游行示威，呼聲高漲，場面也逐漸失控，一些參與者情緒過于激動，出現(xiàn)了非法攔截車輛，縱火焚燒公共設施甚至與警察發(fā)生沖突的狀況。面對下午和晚上的混亂局面，公安機關迅速采取了行動，有效地控制住了局面。

第三階段：4月3日，茂名市政府就3月30日的PX事件召開新聞發(fā)布會，對在3月30日借反對PX項目尋釁滋事、擾亂社會秩序的參與者進行了處罰，并就該事件向市民道歉。茂名市副市長梁羅躍表示不會違背民意，將不會建設PX項目。

案例二：浙江余杭中泰垃圾焚燒項目事件

余杭中泰垃圾焚燒項目事件是2014年繼“茂名PX事件”后發(fā)生的又一起非常典型的城市環(huán)境鄰避事件。這一事件造成了極其惡劣的影響，影響社會穩(wěn)定，嚴重擾亂了社會秩序，由于規(guī)模較大，局面非常混亂，直到事件爆發(fā)第二天的凌晨才得以平息。事件具體情況如下。

第一階段：2014年4月，浙江余杭中泰的市民們陸續(xù)得知了政府將在中泰鄉(xiāng)原九峰礦區(qū)建設垃圾焚燒廠的規(guī)劃。部分市民出于對垃圾焚燒所釋放的有毒物質(zhì)和煙塵將會帶來空氣污染以及水污染的擔心，于4月24日組織了一場2萬多市民參與的簽字活動，以示對該項目的反對，還有50多位市民對之前杭州市規(guī)劃局公示的《杭州市衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008—2020年）修改完善稿》提出舉行聽證會的申請。另外，一些環(huán)保主義者也對此次的項目提出了質(zhì)疑。但是，無論是杭州市規(guī)劃局、環(huán)保局還是負責該項目的九峰公司都未對市民的反對聲音和環(huán)保主義者的質(zhì)疑做出正面回應，僅僅是通過新聞媒體解釋了這一項目建設的必要性和技術方面的支持，顯然這種解釋并不能消除人們的顧慮。

第二階段：從4月份人們得知了垃圾焚燒項目后，小規(guī)模的聚集和游行活動就時有發(fā)生，但市民們表現(xiàn)的比較理性，采取和緩的方式表達自己對政府此次決策的不滿，并未與相關的執(zhí)法辦事人員發(fā)生沖突。5月7日，有村民發(fā)現(xiàn)載有測量儀器的車輛進入了礦區(qū)，于是“垃圾焚燒廠秘密開工”這樣的消息便在人群中傳開。從這一天開始，九峰礦區(qū)附近便開始出現(xiàn)較大規(guī)模的集聚和游行示威活動。5月9日，余杭區(qū)區(qū)委、區(qū)政府經(jīng)過杭州市政府批準，發(fā)布了《關于九峰環(huán)境能源項目》的通知，表示“在沒有履行完法定程序和獲得市民支持認可的情況下一定不開工，目前將會停止一切與項目有關的活動，會充分保障人民群眾的知情權和參與權”，但是為時已晚。5月10日，大規(guī)模地游行示威活動還是出現(xiàn)了。民眾的聚集規(guī)模達到上千人，隨著聚集群眾的增多，人們的情緒也更加激動，部分群眾甚至做出圍堵高速公路、砸毀車輛、毆打執(zhí)法人員等暴力行為。這種混亂的局面一直持續(xù)到5月11日凌晨，在政府等部門的緊急處理下才得以平息。

第三階段：該項目在此次事件后以暫時停工告終。據(jù)了解，自2014年以后，由于杭州的原有的垃圾處理設施的確已經(jīng)超負荷運行，需要新的垃圾處理設施來分擔，經(jīng)過領導干部們廣泛地開展各項工作，主動聽取和回應群眾意見并給予群眾合理的補償，最終垃圾焚燒廠得以在原地址成功建設，垃圾焚燒發(fā)電項目也有望開展。

四、案例嵌入：中國城市環(huán)境鄰避風險的生成邏輯考察

廣東茂名PX事件和浙江余杭中泰垃圾焚燒項目事件的演化過程很大程度上折射出中國城市環(huán)境鄰避風險是如何產(chǎn)生的、怎么演化的。這使得嵌入或結合案例考察中國城市環(huán)境鄰避風險的生成邏輯具有可行性。案例嵌入分析是“探索難以從所處情景中分離出來的現(xiàn)象時所采用的研究方法”[9]。它的目的是要提供一幅相關問題的精細的圖片，捕捉那些逃過統(tǒng)計工作者眼睛的細節(jié)和微妙之處。它能幫助我們深入到情景內(nèi)部[10]。下面基于案例嵌入對中國城市環(huán)境鄰避風險的生成邏輯做一番深度考察和表達。

（一）鄰避設施存在的實在風險加劇感知風險

雖然政府決定提供相關設施是以實現(xiàn)某種公共利益為出發(fā)點和落腳點的，這些設施也能為一個地區(qū)提供相應的公共服務，但我們不得不承認一些鄰避設施無論是從內(nèi)涵和類型來看還是從實際影響來看，的確具有一定的負外部性，盡管不同的鄰避設施其所產(chǎn)生的負面影響的程度有所不同。以余杭中泰事件為例。浙江余杭擬建垃圾焚燒廠，這在很大程度上能緩解原有的垃圾處理廠的超負荷運行的壓力，有利于解決杭州市的垃圾處理問題，能夠為城市居民提供公共服務，帶來許多便利。但是垃圾焚燒同樣也會產(chǎn)生大量煙塵以及二噁英等有害物質(zhì)，會對附近的空氣和水造成一定程度的污染，尤其是如果項目設施不完善，相關的排放設施不夠先進還會導致污染物排放超標，直接威脅人們的健康和環(huán)境安全；如果設施建在農(nóng)村附近，還會影響農(nóng)作物的生長，造成嚴重的經(jīng)濟損失，所以市民們反對這一項目也是情理之中的事。大家都不愿意成為這種所謂的“少部分犧牲者”，長期遭受鄰避設施所帶來的負面影響。鄰避設施自身的特征是實在風險的來源，同時也會加劇民眾的風險感知，它是導致環(huán)境鄰避風險存在的客觀因素。

另一方面，政府在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中，會推動該地區(qū)利益結構的重組，社會利益會更加多元化；在此過程中人們的利益意識增強，會更加關注自身利益，尋找表達自身利益訴求的有效渠道[11]。我們會發(fā)現(xiàn)鄰避設施的公共性是不完整的，大多數(shù)人主要是在享受著設施帶來的公共利益，但設施通常會對少部分人群帶來負外部性影響；當公共設施的建設威脅到部分人的利益或有一部分人擔心自己的利益會受到損害，認為自己成了鄰避設施負面效應的“買單者”時，他們便會對鄰避項目的建設和運營產(chǎn)生不滿、抵觸，進而會考慮采取行動反抗這種成本效益的非均衡性，以維護自身的利益，感知風險和社會風險逐漸產(chǎn)生。

（二）政府回應力和公信力不足激化矛盾

治理理論強調(diào)政府必須具有回應性，這是建設服務型政府的必然要求。顯然，我國政府在回應民眾的訴求方面還有很大的完善空間。采取傳統(tǒng)決策方式的政府往往是在“代民做主”而非“為民做主”，從項目的規(guī)劃、選址到建設，整個決策程序都缺乏民眾的參與。面對受設施影響的民眾的質(zhì)疑和擔憂，政府沒能及時有效地回應，亦沒有認真聽取群眾的意見和訴求，甚至采取強硬的措施堵塞公眾參與的渠道，這種方式導致了政府決策的封閉性，違背了民主決策的基本原則。茂名市政府以影響升學為籌碼要求學生簽訂“承諾書”的行為嚴重背離了為人民服務的初衷，不符合民主政治的原則。尤其是關于鄰避設施的選址方面的決策，鄰避設施往往按照“最小抵抗路徑原則”被建在一些弱勢群體的聚集地，這種選址方式缺乏科學性和合理性，不符合國家“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。再加上民眾意見表達不充分，決策缺乏群眾認可與支持，導致反對建設的呼聲高漲。風險出現(xiàn)后如果政府沒能及時采取有效措施，而只是運用鎮(zhèn)壓方式來應對，不僅無法很好地預防和緩解鄰避風險，還很可能會擴大風險以及鄰避沖突所造成的負面影響。縱觀我國的多起類似事件，實際上在環(huán)境鄰避風險存在期間，民眾采取的僅僅是聚集、簽字、靜坐、慢行等比較平和的方式，希望決策者能聽聽他們的聲音，進行有效的溝通，然而事與愿違。比如在余杭中泰垃圾焚燒項目一事上，面對群眾的聯(lián)名反對和聽證申請以及小型的聚集，政府及相關單位并沒有采取措施與群眾進行溝通協(xié)商，而是一意孤行借推廣會再次進行“科普”，甚至在會上要求與會者只能提出三個問題。這種做法激化了矛盾，導致社會風險進一步擴大，最終演化成真正的社會危機。

改革開放以來，我國基層政府往往以推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展作為其主要任務，GDP成為考核地方政府政績的主要標準。基于外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟學分析，當鄰避設施不會給附近居民造成不可彌補的損害，更多的是造成了居民心理上的抗拒時，只要鄰避設施的決策者和建設者對設施周邊的居民進行合理的補償以彌補其面對的負外部效益，那么一些合理選址的項目就能比較順利的建設和運行[12]。當前基層政府雖然是公共服務的直接提供者，但是權力有限，對公共服務職能重視不足，對鄰避項目缺乏合理的補償機制，無法很好地滿足人們的公共需求，減弱了民眾對基層政府的信任，造成了社會結構的緊張。結合余杭中泰事件和茂名PX事件，我們可以發(fā)現(xiàn)政府公信力的缺失還來自于利益沖突?！罢畽C構有其自身利益”[13]，這使得政府有時候背離公共利益。透視以上兩起事件，我們不難發(fā)現(xiàn)這兩個項目都有較大的經(jīng)濟利益，能為負責該項目的企業(yè)帶來利潤，同時，這兩個項目都能為當?shù)卣畡?chuàng)造良好的政績。而對于項目選址地附近的居民而言，他們要面對的是項目可能對他們的生存環(huán)境和生命健康帶來的威脅和損害，而且得不到合理的補償。再加上政府信息不夠公開，尤其是有關鄰避設施的環(huán)評報告缺失或不公開，民眾無法及時地知曉政府的相關決策和與項目有關的信息，各種社會媒介的輿論和民間傳言有時又會誤導民眾，導致民眾對政府產(chǎn)生質(zhì)疑，使政府最終陷入“塔西佗”陷阱。

（三）公民意識的增強提升風險感知程度

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民眾認知能力日益提高，表達利益訴求的意識日益增強。特別是在黨的十八大后，中央頒布實施了一系列深得民眾認可和支持的政策，增強了公眾對社會發(fā)展的信心，提高了公民參與公共生活的積極性和熱情。當前我國民眾的自覺意識增強了，權利與責任意識也得到了進一步的強化，他們更加關注公共事務并要求參與政治，特別是更愿意參加到與切身利益密切相關的公共事務中去。民眾因為鄰避設施的選址、項目規(guī)劃、建設和運行乃至對其的抗議等活動事關其切身利益，因而要求參與和監(jiān)督項目的全過程，他們不僅有參與的動力，也有參與的能力[11]。另一方面，隨著我國各地環(huán)境問題的凸現(xiàn)以及國家對綠色發(fā)展的積極倡導，公眾的環(huán)境保護意識顯著提升，對于鄰避項目可能帶來或已經(jīng)帶來的環(huán)境污染十分敏感，對其帶來的污染的容忍度與十年前相比明顯下降。人們的觀念已經(jīng)發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，對環(huán)境問題比較重視，不會再一味地以環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟的發(fā)展。在茂名PX事件中，由于茂名原本就是一座重工業(yè)城市，長期以來石油化工業(yè)的存在已經(jīng)使這座城市空氣中彌漫著一些刺鼻的味道，空氣污染嚴重，所以市民對于PX項目可能帶來的污染會更加敏感。同樣，在余杭中泰事件中，環(huán)保人士的加入以及他們對該項目可能帶來的污染所提出的質(zhì)疑反映了人們的對環(huán)境安全問題的重視。受政府、媒體、專家等對鄰避設施相關行為的影響，在面對環(huán)境鄰避的實在風險時，人們的風險感知程度越高，選擇對抗行為的傾向就會越高[14]。

透過以上的兩個案例，我們知道環(huán)境鄰避設施會促使附近可能受到負面影響的群眾團結起來形成一個具有高動員性的群體，他們會積極地維護自身的權益，要求召開聽證會，希望能與政府平等的溝通協(xié)商，參與到項目的規(guī)劃和建設中去。而當他們的利益表達渠道不暢通、話語權被剝奪、無法參與有效溝通時，感知風險就會進一步演變?yōu)樯鐣L險，人們通過體制外的手段維權的可能性就會大大提升，會對社會秩序構成威脅。

（四）網(wǎng)絡媒體介入進一步加劇社會風險

進入21世紀以來，網(wǎng)絡媒體逐漸成為人們傳遞信息和制造輿論的重要平臺。網(wǎng)絡媒體是繼報紙、廣播、電視三大傳統(tǒng)媒體之后的“第四種媒體”。與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡媒體具有其獨特性，即信息傳播時效性強；傳播信息數(shù)量龐大，為普通民眾提供了一個探究事實真相的平臺；網(wǎng)絡媒體的互動性強，與傳統(tǒng)媒體只能采取單向的信息傳播方式不同，網(wǎng)絡媒體能夠?qū)崿F(xiàn)多向的信息交流與互動；信息具有可選擇性， 受眾可以根據(jù)自己的偏好選擇所需要的信息內(nèi)容，而不是被動的接受所有的信息。網(wǎng)絡媒體的信息可選擇性特點在環(huán)境鄰避風險上體現(xiàn)得十分明顯，民眾面對各種關于環(huán)境鄰避項目的信息，往往更容易注意到設施負面的信息，比如設施將可能帶來的環(huán)境污染、設施建設不合規(guī)等，加劇了民眾對設施的反感。當關于環(huán)境鄰避項目建設的信息在微博、微信、貼吧等網(wǎng)絡媒體平臺公布后，網(wǎng)民會針對項目提出各種討論，質(zhì)疑聲也會更多，尤其是網(wǎng)絡信息是否真實往往很難辨別，受影響的民眾在看到相關信息后更容易產(chǎn)生恐懼和抵抗心理，加之政府回應力不足，對網(wǎng)絡輿論監(jiān)管力度較弱，線上與民眾溝通較少，因而容易形成關于環(huán)境鄰避項目的比較負面的輿論氛圍，人們進行抵抗的傾向會增強，進一步加劇社會風險。

再者，在互聯(lián)網(wǎng)時代，人們更傾向于通過網(wǎng)絡平臺來傳達信息和進行溝通交流，這種方式往往具有隱蔽性，事前難以察覺。當可能受到環(huán)境鄰避設施負外部性影響的民眾通過網(wǎng)絡在線上組織開展活動時，政府基本上是無法提前知曉的，這就加劇了政府風險治理的難度，推動了風險向危機的演進過程。如在茂名PX事件中，民眾通過微信組織次日的游行活動，政府并沒有提前獲得相關信息，風險防控的難度大大增加。

五、余論：基于生成邏輯的治理邏輯

“當環(huán)境現(xiàn)象引起沖突時，它們很少被看作是唯一的原因。往往有太多的其他各種各樣的因素參與其中”[15]中國城市環(huán)境鄰避風險的生成與鄰避設施的兩大特征密切相關，同時又受到中國當前的政府決策體制和公民權利意識的影響，具有鮮明的時代特征。目前，中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的“雙轉(zhuǎn)”時期，社會利益日益多元，社會矛盾、沖突增多，利益訴求的表達渠道不暢通，而公民意識的覺醒，人們要求更多的政治參與和更多途徑來反映問題和表達利益要求，加之鄰避設施的負外部性、非公平的利益分配的特點，決定了在城市化進程中環(huán)境鄰避風險的出現(xiàn)是不可避免的。中國城市環(huán)境鄰避風險的生成具有自身的邏輯?；诎咐度敕治霭l(fā)現(xiàn)，中國城市環(huán)境鄰避風險的生成邏輯是鄰避設施存在的實在風險加劇感知風險，政府回應力和公信力不足激化矛盾，公民意識的增強提升風險感知程度，網(wǎng)絡媒體介入進一步加劇社會風險。

從生成邏輯看，環(huán)境鄰避風險是中國城市發(fā)展必須直面的現(xiàn)實問題、挑戰(zhàn)。環(huán)境鄰避風險一旦得不到及時有效地解決，就會影響社會秩序的穩(wěn)定，不利于社會的發(fā)展，破壞政府與民眾的關系，造成惡劣的社會影響。問題需要解決，挑戰(zhàn)不容回避。“政治不只是有關勝和敗者，也事關問題的解決?！盵16]這就需要基于生成邏輯尋求中國城市環(huán)境鄰避風險治理邏輯的恰當表達。治理邏輯是問題解決的邏輯，它以生成邏輯為基礎，這樣才能做到有的放矢。鑒于此，要完善信息公開制度，拓寬信息公開渠道，并開設留言板讓民眾能夠暢所欲言，便于及時收集民意、評估民眾對鄰避設施規(guī)劃的接受程度；暢通公眾參與途徑，充分吸納公眾的建議和意見[17]；建立政府與其他利益主體的平等互動機制；提高民眾理性參與能力，促進民眾積極與政府和項目單位進行溝通；推動社會組織參與治理，發(fā)揮第三方的協(xié)調(diào)作用；規(guī)范網(wǎng)絡媒體的表達權，有效發(fā)揮政治溝通的作用。探尋以上對策體現(xiàn)的治理邏輯是考察中國城市環(huán)境鄰避風險生成邏輯的意義所在。