牛培超

摘 要：近百年來，西方國家在工業(yè)化過程中走出一條“先污染后治理”的道路，由此帶來了一系列環(huán)境問題，比如倫敦?zé)熿F事件，洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，給人類敲響了警鐘。如今我國也進入了高速發(fā)展時代，發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們借鑒，環(huán)境問題的有效解決需要政府部門積極參與，我國政府部門應(yīng)創(chuàng)新政府職能，加大環(huán)境治理力度，加強監(jiān)管，承擔(dān)其應(yīng)有的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；角色與作用；政府職能；

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）11 — 0083 — 03

伴隨著工業(yè)化城市化進程的加快，我國的環(huán)境問題日益突出，成為制約經(jīng)濟發(fā)展的一大障礙，政府部門應(yīng)加強對這一問題的重視程度，推動綠色經(jīng)濟發(fā)展。本文通過對政府作用和職能的分析，并結(jié)合國外政府在環(huán)境治理方面的經(jīng)驗，探索走中國特色的治理道路。

一、政府在環(huán)境治理中的角色和作用

在世界工業(yè)化和城市化過程中，環(huán)境治理已經(jīng)成為各國政府主要職責(zé)之一，以我國為例，政府部門扮演著資金投入者、宏觀調(diào)控者、法律權(quán)威捍衛(wèi)者等角色。

（一）政府在環(huán)境治理方面的財政投入具有政策導(dǎo)向和示范意義

政府財政職能之一是配置資源的使用方向。政府在環(huán)境保護方增加投資，直接作用是推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，間接作用是引導(dǎo)民間投資，私人部門的行為往往以政府政策為方向標，隨政府政策變化而變動。

首先，我們需要明確政府投資和私人投資的區(qū)別，私人部門以營利為目的，追求個人利益最大化而較少考慮公共利益和社會效益，因此私人便熱衷于投資運營周期短、利潤高的項目，而運營周期長風(fēng)險高的基礎(chǔ)設(shè)施，環(huán)保產(chǎn)業(yè)等項目需要政府的大力支持，對私企進行鼓勵或者補貼。投資資金來源方面，私人組織資金來源主要依靠市場融資如股票等方式，資金較為缺乏；政府部門資金來源則主要依靠上級撥款，資金充足。政府環(huán)保支出的水平和力度往往決定著私部門的環(huán)保投資，因此，政府的財政支出便顯得極其重要了。國家財政可以調(diào)節(jié)資源的有效配置，如產(chǎn)業(yè)間的資源配置，對環(huán)保企業(yè)加大資金投入力度推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快環(huán)保產(chǎn)品更新?lián)Q代，出臺專門政策，推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

同時還應(yīng)看到我國的環(huán)保資金投入比重與發(fā)達國家相比還有差距。國際經(jīng)驗表明，當(dāng)污染治理投入占國民生產(chǎn)總值的比例達到1%～1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染〔1〕；提高到2%～3%時，才能改善環(huán)境質(zhì)量。目前我國尚達不到這一比例。我國的環(huán)保資金投入比較滯后，一方面是由于部分官員沒有樹立正確的政績觀，缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光，忽視環(huán)境治理的重要性，只是希望在就任期間取得矚目的成就，往往新官上任三把火，做出不適當(dāng)決定。另一方面，環(huán)境治理中舊的問題解決新的問題又會出現(xiàn)，甚至舊的問題還會復(fù)發(fā)比如荒漠化治理，一些政策可能不能貫徹，資金不能充分調(diào)配，這就需要政府部門持久的決心與毅力，不可半途而廢。2013年度的預(yù)算執(zhí)行報告顯示，政府在節(jié)能環(huán)保方面的財政開支同比下降9.7%?；蛟S這與我國的經(jīng)濟發(fā)展形勢有關(guān)或者受世界經(jīng)濟的沖擊，但環(huán)境治理不能成為一個口號，所謂“兵馬未動，糧草先行”告訴我們要保證擁有足夠的環(huán)境治理專項資金為前提。

（二）政府履行其環(huán)境保護的職能、充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用

首先，政府通過宏觀調(diào)控手段強化環(huán)境保護的基本國策，使環(huán)保觀念深入人心，從我做起，從小事做起，促進公民和社會團體的積極參與。同時還要強化政府管理職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，壯大環(huán)保執(zhí)行隊伍建設(shè)，促進執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)，科學(xué)執(zhí)法文明執(zhí)法。其次，國家通過經(jīng)濟手段（即價格、稅率、稅收）來控制環(huán)保產(chǎn)品的推廣，降低環(huán)保產(chǎn)品價格而提高相對應(yīng)產(chǎn)品價格以推動環(huán)保事業(yè)；對高污染的企業(yè)征收較高的稅率，或者進行罰款來降低能耗和產(chǎn)業(yè)的改進。改革開放以來，我國逐漸走向社會主義市場經(jīng)濟，相對于計劃經(jīng)濟的呆板和教條主義，市場經(jīng)濟有著更加廣闊的發(fā)展空間和自由主義色彩〔2〕，然而隨著對外開放逐漸深入，市場經(jīng)濟的弊端也逐漸顯露出來，市場經(jīng)濟的自發(fā)性盲目性滯后性，使得經(jīng)濟的不穩(wěn)定程度增加，這就需要政府對經(jīng)濟進行全局性的調(diào)控。最后，國家通過法律和行政手段推進環(huán)保建設(shè)，推動相應(yīng)制度的完善，例如可交易的污染許可證制度。排污與利潤掛鉤，推動企業(yè)科技創(chuàng)新，降低消耗，生產(chǎn)更多大眾所喜聞樂見的產(chǎn)品。

（三）政府擔(dān)任法律權(quán)威捍衛(wèi)者角色

政府推動相關(guān)環(huán)保政策的制定執(zhí)行，捍衛(wèi)法律權(quán)威。無規(guī)矩不成方圓，從夏朝開始，中央機關(guān)就有保護環(huán)境的法令，歷代賢君明主無不注重人與自然的關(guān)系，在民間也有禁止焚林而畋、竭澤而漁故事。到了近代，隨著民主文明程度的提高 ，更應(yīng)該重視環(huán)保法律政策的制定。自人大于1989年制定環(huán)保法以來，經(jīng)過多次修改，號稱“史上最嚴厲” 的《環(huán)保法修訂案》終于在2015年1月1日施行。由此，我國在環(huán)境保護法治化進程中邁出重要一步，我們也可以看出國家在這一方面的努力，例如按日記罰，對于那些屢犯屢罰，仍舊不悔改的企業(yè)便有較大的威懾作用，使其忌憚違法成本而改進生產(chǎn)技術(shù)。但同時其條例有待細化如涉及公民個人行為的規(guī)定較少，雖然部分場合有著禁止吸煙的標志，但缺乏監(jiān)督，法律效力幾乎為零?？梢哉f公民的良好素質(zhì)也是建立在嚴格的法律約束基礎(chǔ)之上的。同時我國政府嚴格遵守相關(guān)國際條約和規(guī)定，同其他國家一起簽訂《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》等文件。各個國家只有主動承擔(dān)起環(huán)境保護的責(zé)任，保護地球家園，遵守相關(guān)協(xié)定，才能塑造碧水藍天。

二、政府在環(huán)境治理中存在的問題

政府部門在環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并且在政府主導(dǎo)下取得了很大的成就，但不可否認一些問題和不足需要解決。

（一）政策執(zhí)行上缺乏落實，權(quán)威性不足

2007年國務(wù)院出臺限塑令，規(guī)定從2008年6月1日起，全國禁止使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，當(dāng)時全國上下可謂鬧得沸沸揚揚，也的確在短時間內(nèi)取得了不錯的效果，但是時隔五年后在江蘇南京又出現(xiàn)了超薄塑料袋泛濫現(xiàn)象，我們不禁就要產(chǎn)生疑問了，限塑令是不是成了一紙空文？政策在地方政府的執(zhí)行力度讓人懷疑，當(dāng)?shù)毓ど滩块T表示是因為超薄塑料袋主要在農(nóng)貿(mào)市場流通，而價格便宜，管理難度大，只在第一年對其進行處罰，接下來主要是教育為主；還有人表示單靠罰款不是根本途徑，也是屢禁不止的原因，被罰者交完款換個地方繼續(xù)生產(chǎn)。同時政府在縱向結(jié)構(gòu)上存在職權(quán)劃分不合理現(xiàn)象，責(zé)任推諉，互踢皮球現(xiàn)象也廣為存在，這就需要政府職能的轉(zhuǎn)變，改革機構(gòu)設(shè)置。endprint

（二）監(jiān)督力量薄弱

政府出于自身利益考慮，對污染環(huán)境的項目追究力度不夠。中華人民共和國發(fā)展和改革委員會曾通過了廈門PX項目，因為能給廈門帶來每年800億元人民幣的GDP，廈門市委市政府鼎力支持投資卻對外封鎖消息，民眾在相當(dāng)長的時間都不知情，當(dāng)此項目被揭露后，人民紛紛游行示威表示抗議。這就說明政府公信力的重要性，政府要做一個有威信的政府，杜絕貪污腐敗，政務(wù)上公開透明，真正做到為人民服務(wù)。當(dāng)前我國監(jiān)督機制上存在一些問題，第一，監(jiān)督結(jié)構(gòu)不合理，監(jiān)督主體單一，公民參與監(jiān)督較少。當(dāng)前公民參與熱情高漲，權(quán)利義務(wù)意識增強，都希望在國家事務(wù)中擔(dān)當(dāng)一定的角色，政府應(yīng)該合理引導(dǎo)公民意愿，在環(huán)境保護中發(fā)光發(fā)熱。第二，監(jiān)督不及時，大多屬于事后監(jiān)督，一些企業(yè)亂排放污染物，總是在發(fā)生嚴重后果時才能引起政府當(dāng)局者重視，而此時進行治理已經(jīng)是代價大而效果不明顯，因此一定要從源頭上進行治理，不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，對不符合排污標準的企業(yè)勒令整改，提高排污標準。

（三）宣傳力度不夠，環(huán)保觀念沒能深入人心

環(huán)境保護的觀念普及程度不夠，垃圾只是放錯位置的資源，我國公民似乎在垃圾的分類處理和循環(huán)利用上與外國還有較大差距。發(fā)達國家多年前就實行垃圾分類處理，日本將垃圾分為可燃垃圾、不燃垃圾、特殊垃圾和大型垃圾，〔3〕既減輕了環(huán)境治理的工作量，又利于實現(xiàn)循環(huán)利用，我國在這一方面起步較晚，技術(shù)也不夠成熟，雖然設(shè)置了可回收利用的垃圾箱，但效果卻不夠明顯，或許加大公益廣告的宣傳是個不錯的選擇。另一方面政府官員必須起到帶頭模范作用，外國有墨西哥市長騎自行車上班，巴西“環(huán)保官”，我們國家也該借鑒。

三、政府在環(huán)境治理中的職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

時代在發(fā)展，環(huán)境問題在無時無刻的變化，政府職能也必須與時俱進。通過創(chuàng)新與合作，加強國際交流，完善政府考核體系等方式，扮演好“掌舵者”的角色，而不是“劃槳者”角色，起到引導(dǎo)作用。

（一）成也創(chuàng)新、敗也創(chuàng)新，把創(chuàng)新提高到戰(zhàn)略地位

轉(zhuǎn)變政府職能，推動體制創(chuàng)新。我國層級制的政府組織機構(gòu)，雖然在權(quán)力上能夠?qū)訉庸?jié)制，防止權(quán)力的濫用，但下級部門也會出于利益考慮，謊報真實情況造成信息失真，以致上級組織做出錯誤決策，因此要合理劃分政府縱向間職能，既相互監(jiān)督又不影響效率。其次政府還需要創(chuàng)新監(jiān)督考核機制，對地方政府的考核不僅要看GDP貢獻率，還應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量，不能有先污染后治理或者邊污染邊治理的思想。另外健全行政問責(zé)制度，對執(zhí)行不力的人員進行處罰。減少貪污腐敗，維護公民利益，讓政府運行在陽光下，這也是廣大人民群眾的愿望。最后完善信訪制度，拓展公民參與渠道，讓公民擁有更多表達意見的方式。

中國特色的可持續(xù)發(fā)展道路須處理好三個方面的關(guān)系：處理好政府、市場和社會的關(guān)系，明確各自職責(zé)；處理好統(tǒng)一管理和專業(yè)化分工管理之間的關(guān)系；處理好中央與地方環(huán)境保護事權(quán)劃分的關(guān)系〔4〕。改革同時要把握好度，不可操之過急，注重循序漸進。

（二）拓展參與主體、實行多元參與

國家、企業(yè)、社會都應(yīng)當(dāng)是環(huán)境治理的參與者。公民參與是環(huán)境治理的關(guān)鍵，政府必須保證公民的合法權(quán)益，拓展公民參與渠道。注重公民的監(jiān)督，因為人民群眾是社會的主體，是社會財富的創(chuàng)造者，充分發(fā)揮人民群眾的積極性。決策中的公民參與不僅能提高決策效率，而且能提高決策準確性。

治理手段上可以通過多種方式：第一，政府通過行政的計劃、命令等方式做出的有關(guān)生產(chǎn)、分配、流通以至于消費的經(jīng)濟政策是政府命令模式，政府直接通過行政命令的模式提供公共產(chǎn)品，可以提高供給效率，但也可能削弱人們的積極性和自主性，因為政府提供不能反映市場價格，可能造成供給過量或不足。第二，引入市場機制，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境治理也需引入市場機制，市場具有競爭性，政府可以通過運用BOT、PPP等融資模式，引進社會力量，一方面節(jié)省政府部門成本，另一方面提高社會參與度。不僅可以引入私人企業(yè)，也可以引進外資，可以用來發(fā)展綠色經(jīng)濟的資源都可以也應(yīng)當(dāng)拿來使用。注重非政府組織的參與。環(huán)保性非營利組織作用越來越凸顯，例如中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友等，通過發(fā)起環(huán)境保護的公益宣傳活動、組織可持續(xù)發(fā)展年會等使環(huán)保觀念得到進一步普及。

（三）依法行政、推進環(huán)境治理的法制化進程

目前我國的環(huán)境法律法規(guī)相對來說，比較簡單種類也較單一，比如說缺乏關(guān)于公民環(huán)境權(quán)益的實體法保障，對公民參與的渠道、方式無法定性規(guī)定，這就要求制定更加詳細的條例來約束公民的行為。對企業(yè)可以采取排污許可證制度 〔5〕。這是從污染源上進行治理，企業(yè)考慮到污染環(huán)境所要付出的成本，便會加快改進技術(shù)，向清潔生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。環(huán)境保護法要與其他法令協(xié)調(diào)配合，形成完整的法律體系。

（四）環(huán)境保護納入政府考核體系

當(dāng)前對政府的考核主要是政績或者是GDP的增長，對環(huán)境的影響沒能納入考核體制中，實施政府官員體驗環(huán)衛(wèi)工人工作的活動，讓官員體驗環(huán)衛(wèi)工的辛苦，真正做到從百姓利益角度出發(fā)，將心比心，才可能實現(xiàn)綠色GDP?？己艘婢唧w。一些地方政府只重視經(jīng)濟而忽視環(huán)境，就是因為缺乏環(huán)境保護考核系統(tǒng)，而一旦環(huán)?？己梭w系確立，不僅能實現(xiàn)環(huán)保法制化，而且能夠推進經(jīng)濟又好又快發(fā)展，進而推進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展〔6〕。例如地方森林覆蓋率的規(guī)定，城市綠地面積指標，以及PM2.5的控制指標都要逐步融入政府考核體系當(dāng)中去。

結(jié)論

環(huán)境治理是一項復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)，政府部門必須充分發(fā)揮其職能，維護公共利益。同時政府部門也應(yīng)該實施改革策略，提高政府效率；加強同非政府組織的合作，注重公民參與，使環(huán)境保護的觀念深入人心?！疤煜屡d亡，匹夫有責(zé)”，這不只是口號，更需要每個人身體力行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡玉筱，段顯明.長三角與珠三角地區(qū)環(huán)保投融資機制創(chuàng)新研究〔J〕.科技管理研究，2015，（14）：59-62.

〔2〕趙靜，段志輝.地方政府環(huán)境監(jiān)管的失衡與平衡〔J〕.行政與法，2011，（01）：05-08.

〔3〕李宇軍.垃圾管理模式的探討分析〔J〕.城市管理與科技，2014，（06）：18-20.

〔4〕姜國兵，梁廷君.中央與地方水利事權(quán)劃分研究——基于廣東省的調(diào)研〔J〕.中國行政管理，2015，（04）：37-41.

〔5〕于妍.生態(tài)文明建設(shè)視域下綠色發(fā)展研究〔D〕.哈爾濱理工大學(xué)碩士論文，2014.

〔6〕崔晶.新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府環(huán)境治理行為研究〔J〕.中國人口·資源與環(huán)境，2016，（08）：63-69.

〔責(zé)任編輯：張 港〕endprint