王康

摘 要：將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)確定為物權(quán)，既符合“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)，又是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，且不違背集體土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損等農(nóng)地制度改革的政策底線，具有現(xiàn)實(shí)可行性。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理論困境源于相關(guān)理論和法律上的思維定式。通過(guò)將土地承包權(quán)重構(gòu)為身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為與土地承包權(quán)具有同等地位的基于集體所有權(quán)的獨(dú)立權(quán)利，便可破解這一理論困境。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)在明確集體土地所有權(quán)、重構(gòu)農(nóng)地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為完全意義上的用益物權(quán)，賦予其流轉(zhuǎn)、抵押、入股等權(quán)能，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策初衷。

關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；用益物權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）12-0053-06

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，目前主要有“物權(quán)說(shuō)”和“債權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。“物權(quán)說(shuō)”雖然受到較多學(xué)者支持，但在理論、實(shí)踐和立法層面還存在諸多問(wèn)題。本文分析農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論困境，并探討科學(xué)配置集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度方案。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”關(guān)系到農(nóng)民切身利益、國(guó)家糧食安全、農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要慎之又慎。在“三權(quán)分置”中實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，能夠突破家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制面臨的瓶頸約束，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求高度契合。

1.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化有利于解決相關(guān)制度問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)矛盾

有學(xué)者認(rèn)為，如果將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，則其設(shè)定形式靈活、設(shè)定程序簡(jiǎn)便、內(nèi)容豐富。①為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，可以賦予分置后的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一定的支配、排他性效力以利于其流轉(zhuǎn)。②筆者認(rèn)為，“債權(quán)說(shuō)”只是對(duì)“兩權(quán)分離”體制下農(nóng)村土地權(quán)利體系的重述。在“三權(quán)分置”改革中，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化具有“兩權(quán)分離”難以替代的作用。

（1）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地制度改革目標(biāo)的必然要求。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵在于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，給經(jīng)營(yíng)權(quán)人穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等權(quán)能。這些制度目標(biāo)只能通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化得以實(shí)現(xiàn)。一方面，有恒產(chǎn)者有恒心，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能物權(quán)化，將極大地增加經(jīng)營(yíng)者的交易成本和維權(quán)成本，最終影響投資經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。另一方面，相較于債權(quán)，物權(quán)在擔(dān)保價(jià)值上更有保證，在入股方面受到的限制較少，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中更能保證交易安全。只有予以物權(quán)化，才能真正放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)其流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、入股等權(quán)能。

（2）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是彌補(bǔ)農(nóng)村土地制度缺陷的必要舉措?！敖y(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在改革開(kāi)放初期促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，但隨著實(shí)踐發(fā)展，其弊端逐漸顯現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的身份性及客體的實(shí)物性限制了農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村人口流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。③如果解除身份限制，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)化、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，又與堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制度目標(biāo)相沖突。要走出這一兩難困境，就必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后，土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)各司其職：土地承包權(quán)的身份特征被保留，以發(fā)揮其社會(huì)保障和集體成員資格維持之作用；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被塑造成符合市場(chǎng)交易需求的、完全意義上的物權(quán)，填補(bǔ)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本應(yīng)發(fā)揮卻在“兩權(quán)分離”體制下無(wú)法發(fā)揮的用益物權(quán)的功能，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。這樣一來(lái)，就能在不減損集體利益和農(nóng)民利益的前提下，構(gòu)造符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（3）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入困境，單家獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)碎片化土地與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求嚴(yán)重不符。這一局面需要通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化來(lái)扭轉(zhuǎn)。其一，農(nóng)業(yè)規(guī)?；c土地流轉(zhuǎn)的順暢性直接相關(guān)。物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)期限、權(quán)屬明晰程度、權(quán)能效力等方面優(yōu)于債權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。即便通過(guò)法律賦予債權(quán)某些支配、排他性權(quán)能，債權(quán)的流轉(zhuǎn)效果也無(wú)法與物權(quán)的相比擬。只有將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，才能激活土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化。其二，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化有利于農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展。農(nóng)業(yè)集約化是指在單位土地面積上投入更多勞動(dòng)、技術(shù)與資金，在增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的同時(shí)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，能充分發(fā)揮土地的抵押融資功能，為經(jīng)營(yíng)者提供資金保障。經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性能保證經(jīng)營(yíng)者持續(xù)進(jìn)行技術(shù)投入和農(nóng)地改良。其三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體的作用。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化可使經(jīng)營(yíng)者獲得權(quán)屬明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)，吸引更多工商資本投資農(nóng)業(yè)。建立在公示基礎(chǔ)上的對(duì)世性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能保障市場(chǎng)交易安全，降低交易成本。物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)能效力上的優(yōu)勢(shì)可以增加經(jīng)營(yíng)者與各類市場(chǎng)主體進(jìn)行合作、競(jìng)爭(zhēng)的空間與活力。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化具有可行性

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出：“必須堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損‘三條底線，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。”習(xí)近平總書(shū)記2016年在安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。④農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化不違背農(nóng)村土地制度改革的原則和底線，能強(qiáng)化集體所有權(quán)、提高耕地利用率、保障和增加農(nóng)民利益，具有現(xiàn)實(shí)可行性。

（1）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化不會(huì)損害集體土地所有制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民個(gè)體的積極性，同時(shí)消散了農(nóng)民的集體凝聚力?！敖y(tǒng)分結(jié)合”事實(shí)上成了“有分無(wú)統(tǒng)”，小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致分散經(jīng)營(yíng)的困境。⑤隨著農(nóng)地第二輪承包以及農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)業(yè)稅和村提留的取消，集體與農(nóng)民之間、集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的聯(lián)系逐漸松散，集體與集體所有權(quán)的作用進(jìn)一步減弱。在這一背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化不僅不會(huì)削弱集體土地所有制，反而可以增強(qiáng)集體土地所有權(quán)的權(quán)能。其原因在于：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，是從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)的占有、使用、收益權(quán)能，在此前提下構(gòu)建物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不可能造成集體土地所有權(quán)的弱化。第二，農(nóng)地“兩權(quán)分離”框架下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既具有身份性也具有財(cái)產(chǎn)性，其流轉(zhuǎn)勢(shì)必影響集體土地所有權(quán)的性質(zhì)及集體土地主體的確定性。實(shí)行“三權(quán)分置”后，流轉(zhuǎn)的只是具有單純財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這從根本上保證了集體土地所有權(quán)的性質(zhì)及集體土地主體處于確定不變的狀態(tài)。第三，物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅解除了身份性限制，而且往往源于集體土地所有權(quán)，因此，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，集體在資源配置中的優(yōu)勢(shì)可以得到充分發(fā)揮，集體所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)能可以得到充實(shí)。

（2）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化不會(huì)危及耕地紅線和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！叭龣?quán)分置”可能帶來(lái)農(nóng)地利用的非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化可以有效防范這一風(fēng)險(xiǎn)。目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要以債權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)，依據(jù)合同自愿的原則，土地用途由出租人和承租人約定，農(nóng)地被非農(nóng)化利用的風(fēng)險(xiǎn)大增。若將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為一種物權(quán)，則依據(jù)物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容由法律直接規(guī)定，不得由當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)，一旦經(jīng)營(yíng)者改變土地用途或破壞耕地，原權(quán)利人就有權(quán)收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府也可以對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施行政處罰。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化還可以有效解決農(nóng)地撂荒問(wèn)題。隨著城市化進(jìn)程的加快和城鄉(xiāng)差距的拉大，一些農(nóng)村人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，出現(xiàn)了耕地撂荒、農(nóng)村空心化等現(xiàn)象。通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，由新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)土地進(jìn)行改良利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，吸引農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。這才是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題的根本途徑。

（3）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化不會(huì)減損農(nóng)民利益。有學(xué)者認(rèn)為，在農(nóng)地“三權(quán)分置”中創(chuàng)設(shè)物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)架空現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不符合尊重農(nóng)民主體地位及當(dāng)事人意思自治的法律理念。⑥筆者認(rèn)為不然。農(nóng)地“三權(quán)分置”并不能一蹴而就，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的前提下因地制宜地進(jìn)行。在法律上將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)，只是為現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地權(quán)利配置提供一條新的路徑，而并非強(qiáng)制性地全面推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”?！叭龣?quán)分置”必須符合一定的條件：它適合于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在這些地區(qū)，擺脫土地束縛的農(nóng)民可以找到工作，存在較強(qiáng)的、能夠保障農(nóng)民利益的集體經(jīng)濟(jì)組織。如果某一地區(qū)的生產(chǎn)力水平還不夠高，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍可滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需要、仍符合農(nóng)民的利益需求，該地區(qū)就可以繼續(xù)保持“兩權(quán)分離”式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，待時(shí)機(jī)成熟后再進(jìn)行“三權(quán)分置”改革。⑦當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具社會(huì)保障和生產(chǎn)要素分配的功能，存在功能超載的現(xiàn)象。⑧如果單純強(qiáng)調(diào)后一功能，勢(shì)必影響前一功能；如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)前一功能，就會(huì)阻滯農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，最終損害農(nóng)民利益。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中，可將土地承包權(quán)作為保障農(nóng)民利益的權(quán)利，同時(shí)建立一種純粹的用益物權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素分配功能。這一措施不僅可維持原有的農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)，還可使農(nóng)民享受放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的收益，并消除農(nóng)民進(jìn)入城市的后顧之憂。農(nóng)民的核心利益得到充分保證，其總體利益得以增加。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理論基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的最大障礙在于法理邏輯層面的矛盾。依據(jù)物權(quán)的基本理論，一物之上不得同時(shí)設(shè)立兩個(gè)以上的所有權(quán)，也不得同時(shí)設(shè)立兩個(gè)以上性質(zhì)相沖突的定限物權(quán)。物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)具有占有、使用、收益的權(quán)能，應(yīng)屬用益物權(quán)，但這樣就和原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生了性質(zhì)沖突。有學(xué)者因此提出，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化要經(jīng)受私法關(guān)于他物權(quán)生成邏輯的理論及規(guī)范檢視，要回應(yīng)“在他物權(quán)之上如何生成性質(zhì)及內(nèi)容相沖突的他物權(quán)”的詰問(wèn)，否則不具有理論基礎(chǔ)。⑨

1.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之理論困境的緣起

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理論困境源于目前學(xué)術(shù)研究及政策、立法層面的思維定式，即：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被視為從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的權(quán)利，土地承包權(quán)則被視為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)后的“剩余”，甚至被作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“簡(jiǎn)稱”。筆者認(rèn)為，這一思維定式存在兩大謬誤。其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不可能從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而來(lái)。作為“母權(quán)”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、入股等方面受到諸多限制，由其分離出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)卻有更為強(qiáng)大的功能，這顯然不符合權(quán)利設(shè)定與承繼的基本法理。正因?yàn)榇?，有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)并非來(lái)源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是來(lái)源于集體所有權(quán)。⑩其二，土地承包權(quán)不應(yīng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“剩余”“簡(jiǎn)稱”。即便認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中可以分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其“剩余”仍應(yīng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包權(quán)——正如所有權(quán)分離出他物權(quán)以后，其“剩余”依然是所有權(quán)。這是物權(quán)的基本邏輯。中央政策文件中的用語(yǔ)非常嚴(yán)謹(jǐn)，“三權(quán)分置”改革中土地承包權(quán)的內(nèi)容與功能應(yīng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有別，否則，完全沒(méi)有必要浪費(fèi)政策與立法成本去設(shè)計(jì)所謂的土地承包權(quán)，這樣的設(shè)計(jì)只會(huì)帶來(lái)農(nóng)民無(wú)法理解的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。B11土地承包權(quán)是“三權(quán)分置”框架下的新型權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是“兩權(quán)分離”制度下的實(shí)然性權(quán)利，二者處于不同的時(shí)間維度，不能混為一談。無(wú)論是土地承包權(quán)還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都應(yīng)與原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有別，都并非原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)單衍生品。要擺脫“三權(quán)分置”面臨的理論困境，就要跳出現(xiàn)有思維定式，重新審視農(nóng)地權(quán)利的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的合理解釋

關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理論基礎(chǔ)，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)。其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)次級(jí)用益物權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于用益物權(quán)：集體土地所有權(quán)派生出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了方便承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使權(quán)利而產(chǎn)生的次級(jí)用益物權(quán)。B12其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自物權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種自物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由其派生而來(lái)的用益物權(quán)。B13其三，土地承包權(quán)成員權(quán)說(shuō)。該說(shuō)將土地承包權(quán)視為一種成員權(quán)，以區(qū)別于作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。B14其四，土地承包權(quán)收益權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為土地承包權(quán)是一種份額化的收益權(quán)，其客體不是土地而是土地的收益。B15以上觀點(diǎn)都存在一定的問(wèn)題。第一種觀點(diǎn)的依據(jù)是德國(guó)民法中有“次級(jí)地上權(quán)”的規(guī)定，但德國(guó)民法中的地上權(quán)實(shí)際上受到土地所有權(quán)一樣的對(duì)待和保護(hù)，可以說(shuō)是一種“準(zhǔn)所有權(quán)”，在此背景下在地上權(quán)之上設(shè)定用益物權(quán)是合理的，而我國(guó)并不存在這樣的立法背景。B16第二種觀點(diǎn)避免了兩個(gè)性質(zhì)相沖突的用益物權(quán)并存的矛盾，卻形成了兩個(gè)自物權(quán)并存的更為嚴(yán)重的矛盾：如果強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自物權(quán)性質(zhì)，就不可避免地虛化集體土地所有權(quán)，這有悖于“三權(quán)分置”改革的原則和初衷。第三種觀點(diǎn)雖然解決了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的性質(zhì)沖突，但難以突破承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，容易使農(nóng)民產(chǎn)生權(quán)利被減損的誤解。第四種觀點(diǎn)避免了第三種觀點(diǎn)不重視財(cái)產(chǎn)利益的弊端，也解決了第二種觀點(diǎn)的法理邏輯問(wèn)題，但“收益”在民法中通常指向權(quán)能而非權(quán)利，“收益權(quán)”應(yīng)是包含收益權(quán)能的權(quán)利，而土地承包權(quán)的權(quán)能顯然不限于收益。因此，第四種觀點(diǎn)并不能準(zhǔn)確描述土地承包權(quán)的性質(zhì)。

突破農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理論困境的關(guān)鍵，在于科學(xué)闡釋與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)密切相關(guān)的土地承包權(quán)。筆者認(rèn)為，在農(nóng)地“三權(quán)分置”的框架下，土地承包權(quán)既非傳統(tǒng)的用益物權(quán)，也不是一種自物權(quán)，更不是單純的成員權(quán)或收益權(quán)。根據(jù)我國(guó)目前的土地承包經(jīng)營(yíng)狀況和農(nóng)村人地關(guān)系方面的政策要求，農(nóng)村集體組織成員依法享有的土地承包權(quán)應(yīng)是一種身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地承包權(quán)作為一種身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本特點(diǎn)是：第一，權(quán)利主體的范圍具有特定性，只有農(nóng)村集體組織成員才能依法取得該權(quán)利。第二，權(quán)利客體具有靈活性，既可以是具體的地塊，也可以是抽象的土地價(jià)值份額，甚至可以表現(xiàn)為村民對(duì)農(nóng)村集體組織財(cái)產(chǎn)依法享有的股份。第三，權(quán)利內(nèi)容具有復(fù)合性，包括成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，前者突出表現(xiàn)為集體組織成員對(duì)集體組織財(cái)產(chǎn)依法享有的集體決定權(quán)、收益分配權(quán)等，后者突出表現(xiàn)為集體組織成員對(duì)具體財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

將農(nóng)村土地承包權(quán)確定為身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)具有十分重要的實(shí)踐意義和理論價(jià)值。從實(shí)踐角度看，流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)民基于土地承包權(quán)，可以按比例取得收益分紅，也可以重新向集體請(qǐng)求取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還可以向其他集體成員全部或部分地轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)。更重要的是，農(nóng)民在依法受到土地承包權(quán)保障的基礎(chǔ)上，既可以進(jìn)入城市成為市場(chǎng)化的人力資源，也可以在新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)中從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)的報(bào)酬。從法理邏輯的角度看，將土地承包權(quán)作為一種份額化的財(cái)產(chǎn)權(quán)，既能維護(hù)集體土地所有權(quán)的穩(wěn)定，又能避免承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間出現(xiàn)法理邏輯矛盾，從而有利于實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”。將土地承包權(quán)解釋為身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理論困境便迎刃而解，在此基礎(chǔ)上方能進(jìn)一步討論具體制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的制度設(shè)計(jì)并非僅針對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，而是涉及“三權(quán)分置”的整個(gè)權(quán)利體系。進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，首先要明確集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利派生邏輯。如果將土地承包權(quán)視為一種身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)，則該權(quán)利與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間是一種并列關(guān)系，二者均產(chǎn)生于集體土地所有權(quán)。這符合“所有權(quán)人的伙伴只能是其所允許的用益物權(quán)人”的基本法理。在實(shí)踐中，由有意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體直接和集體協(xié)商，遠(yuǎn)比由其和每一個(gè)農(nóng)戶單獨(dú)協(xié)商更有效率，更符合農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的要求；集體也能在協(xié)商過(guò)程中發(fā)揮更大的作用，更能保護(hù)農(nóng)民利益。在“三權(quán)分置”改革中實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，權(quán)利派生的合理路徑應(yīng)當(dāng)是：在集體土地所有權(quán)之上生成作為身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包權(quán)以及具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

1.明確集體土地所有權(quán)

堅(jiān)持土地公有制和集體土地所有權(quán)是“三權(quán)分置”改革的首要原則。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，就必須明確其產(chǎn)生的基礎(chǔ)——集體土地所有權(quán)。現(xiàn)實(shí)中集體土地所有權(quán)存在的主體虛化問(wèn)題，主要是由于“集體”在法律上內(nèi)涵模糊。基于對(duì)“集體”的不同理解，學(xué)者們就集體所有權(quán)的性質(zhì)提出了不同觀點(diǎn)，包括總有說(shuō)B17、成員共有說(shuō)B18、集體組織所有說(shuō)B19、集合共有說(shuō)B20等。這些觀點(diǎn)的主要分歧在于，將集體土地所有權(quán)的主體抽象化還是具體化。筆者認(rèn)為，要鞏固集體土地所有權(quán)，就要在法律上將“集體”具體化、特定化、法人化。B21我國(guó)《民法總則》已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種特別法人予以確立，完全可以將其作為農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。這樣既不違背集體所有權(quán)的公有制性質(zhì)，也能實(shí)現(xiàn)權(quán)屬明晰的目的。在集體所有權(quán)的主體明確的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的內(nèi)容具有私權(quán)和公權(quán)的雙重性質(zhì)。B22筆者認(rèn)為，理解農(nóng)村集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)側(cè)重其“權(quán)利”性而非“權(quán)力”性，更加關(guān)注集體成員進(jìn)行自主管理的利益訴求。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能，首先應(yīng)包括對(duì)集體土地的管理與監(jiān)督權(quán)，這是占有、使用、收益、處分權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。在管理權(quán)能的運(yùn)行機(jī)制上，應(yīng)更加注重集體成員民主決策與監(jiān)督等成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能還包括占有、使用權(quán)能。在“三權(quán)分置”中，集體只是由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離而暫時(shí)失去了對(duì)集體土地占有、使用的可能，待土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓期屆滿時(shí)，集體土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能得以恢復(fù)，有條件的集體可以選擇直接占有、使用集體土地。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能還包括收益權(quán)能。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，集體可以取得部分流轉(zhuǎn)收益以維持日常管理，并進(jìn)行集體范圍內(nèi)的二次分配，以保證集體成員之間權(quán)益平等。在集體自己經(jīng)營(yíng)土地的情況下，其也可以取得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。當(dāng)然，農(nóng)村集體土地所有權(quán)更應(yīng)具有處分權(quán)能，但不得損害土地的公有性質(zhì)。

2.重構(gòu)農(nóng)村土地承包權(quán)

在農(nóng)地“三權(quán)分置”中，土地承包權(quán)應(yīng)被重構(gòu)為一種份額化的身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)。相較于“兩權(quán)分離”框架下農(nóng)民與承包地塊相捆綁，“三權(quán)分置”改革中農(nóng)民主要基于集體組織成員的身份而依法享有份額化的土地承包權(quán)。這樣既不減損農(nóng)民利益，也不違背中央提出的穩(wěn)定土地承包關(guān)系的原則。這種新型土地承包權(quán)的具體制度設(shè)計(jì)是：首先，土地承包權(quán)是一種身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)，其主體必須具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在此情況下，既可實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的集體權(quán)益固定化制度，也可尊重農(nóng)民集體的意愿，必要時(shí)調(diào)整人地關(guān)系，以平衡集體組織成員之間的利益。其次，在土地承包權(quán)的權(quán)能方面，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民如果經(jīng)過(guò)權(quán)衡，認(rèn)為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更符合自身利益，則其仍可基于土地承包權(quán)而向集體申請(qǐng)承包經(jīng)營(yíng)具體的地塊。再次，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，由于“三權(quán)分置”體制下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者通常需要從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織那里依法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以農(nóng)民不僅享有經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益，還可依據(jù)土地承包權(quán)的份額（參照原承包地塊占集體農(nóng)用地總面積的比例確定）而獲得集體土地收益的持續(xù)分紅。農(nóng)民還可以將土地承包權(quán)部分或全部地轉(zhuǎn)讓給其他集體成員，這既不違背土地承包權(quán)的身份性，也保障了農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的必要的處分權(quán)能。在農(nóng)民退出集體、進(jìn)入城市的過(guò)程中，集體可以“回購(gòu)”其土地承包權(quán)，為其身份轉(zhuǎn)型做好鋪墊和保障。在“增人不增地，減人不減地”的情況下，還應(yīng)允許土地承包權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)被繼承。在集體土體被征收的情況下，應(yīng)保證享有土地承包權(quán)的農(nóng)民獲得一定的征收補(bǔ)償。

3.放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)徹底實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)化、物權(quán)化，以實(shí)現(xiàn)激活土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)地制度改革目標(biāo)。在權(quán)利主體的范圍方面，要貫徹中央提出的培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的方針政策，取消“兩權(quán)分離”體制下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到的身份性限制，允許集體成員以外的自然人、公司、合作社、合伙企業(yè)等民事主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在權(quán)利的設(shè)立和變更方面，應(yīng)改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依合同生效的制度，通過(guò)立法明確規(guī)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依登記生效并頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)屬證明。這既符合物權(quán)公示原則，也符合農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化配置中維護(hù)交易安全的需要。在權(quán)能方面，不僅要保障經(jīng)營(yíng)者基于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而在占有農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上改良土地、革新技術(shù)、進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，還要充分保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)其市場(chǎng)化配置。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不受身份限制，其擔(dān)保價(jià)值勢(shì)必大增，可以充分實(shí)現(xiàn)抵押融資權(quán)能，因而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人還可以將其權(quán)利入股，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的多樣化利用。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地投入了大量資金、技術(shù)和勞動(dòng)，對(duì)農(nóng)地改良、價(jià)值提升起到了重要作用，當(dāng)農(nóng)地被國(guó)家征收時(shí)，讓其取得一定的征收補(bǔ)償符合法理。具體的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)主要根據(jù)農(nóng)地上的農(nóng)用設(shè)施及附著物的價(jià)值，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地改良經(jīng)營(yíng)的狀況而定。為防止農(nóng)地被非農(nóng)化、非糧化利用，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)施以合理的限制?？梢酝ㄟ^(guò)立法明確規(guī)定：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，違犯法律、改變土地用途者要受到相應(yīng)的行政處罰，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被集體經(jīng)濟(jì)組織收回。對(duì)于那些對(duì)耕地破壞嚴(yán)重或多次改變農(nóng)地用途，情節(jié)較為惡劣的企業(yè)與個(gè)人，可以建立黑名單制度，禁止其再次取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化不僅必要而且可行，其法理困境可以通過(guò)相應(yīng)的理論和制度創(chuàng)新予以破解。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的理想方案是：依法確立集體土地所有權(quán)并明確其權(quán)利主體，為集體組織成員依法創(chuàng)立具有身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，在集體土地所有權(quán)之上依法創(chuàng)設(shè)可以自由流轉(zhuǎn)的具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)不僅摒棄了“兩權(quán)分離”的理論和制度弊端，而且避免了“三權(quán)分置”其他方案的邏輯矛盾。按照這種方案創(chuàng)設(shè)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅有利于農(nóng)地資源的市場(chǎng)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且有利于城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，更有利于保障農(nóng)民的核心利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，維護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

注釋

①陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

②溫世揚(yáng)、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度供給》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。

③田土城：《農(nóng)村集體土地股份制改革的法律考量》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2015年第1期。

④《農(nóng)村改革要牢牢守住“四個(gè)不能”底線》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2016-05/23/c_135380430.htm，2016年5月23日。

⑤翟新花：《我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制歷史變遷中的農(nóng)民發(fā)展》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2013年第5期。

⑥單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的解決路徑》，《法學(xué)》2016年第9期。

⑦高富平：《土地法學(xué)》，高等教育出版社，2016年，第134頁(yè)。

⑧丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。

⑨單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性的證成》，《法學(xué)》2018年第10期。

⑩B15高富平：《農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理解析及制度意義》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2016年第5期。

B11有學(xué)者提出，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)槌邪鼨?quán)與我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)民權(quán)利的規(guī)定不一致，也與很多政策文件的規(guī)定不一致，還會(huì)使農(nóng)民覺(jué)得自己原來(lái)享有的權(quán)利被壓縮了。參見(jiàn)孫憲忠、張靜：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置的核心是經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年2月14日。

B12蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。

B13孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《行政管理改革》2016年第2期。

B14丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)》，《法商研究》2017年第3期。

B16[德]鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》（上冊(cè)），張雙根譯，法律出版社，2004年，第647—654頁(yè)。

B17參見(jiàn)孫憲忠：《物權(quán)法》（第2版），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第213頁(yè)；王利明、周友軍：《論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期；韓松：《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能》，《法學(xué)研究》2014年第6期。

B18參見(jiàn)王利明：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998年，第518頁(yè)。

B19參見(jiàn)馬俊駒、宋剛：《合作制與集體所有權(quán)》，《法學(xué)研究》2001年第6期。

B20參見(jiàn)胡呂銀：《集合共有：一種新的共有形式——以集體土地所有權(quán)為研究對(duì)象》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2006年第1期。

B21雖然有關(guān)法律規(guī)定了代表集體行使所有權(quán)的具體主體，但由其他主體代行集體所有權(quán)往往導(dǎo)致集體成員的意志難以實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中也存在行政干預(yù)、鄉(xiāng)村干部濫用權(quán)利侵害農(nóng)民利益的情形。參見(jiàn)高富平：《土地法學(xué)》，高等教育出版社，2016年，第91頁(yè)。

B22馬俊駒、丁曉強(qiáng)：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分解與保留——論農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第3期。

責(zé)任編輯：鄧 林