■ 張國坤

關(guān)于《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的說明

■ 張國坤

上海市第十四屆人民代表大會(huì)第四十一次會(huì)議全票通過的《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），是繼2016年底《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》文件發(fā)布之后的全國首部地方性法規(guī)。

一、制定《條例》的必要性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增值，本市鎮(zhèn)、村、組三級(jí)擁有集體總資產(chǎn)已經(jīng)超過5300億元。經(jīng)營、管理好農(nóng)村集體資產(chǎn)，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，本市一直走在全國前列。早在上世紀(jì)90年代，就開始探索推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2017年6月底，已累計(jì)完成改革1624個(gè)村，占總村數(shù)的96.8%；49個(gè)鎮(zhèn)完成改革，占總鎮(zhèn)數(shù)的40.2%。同時(shí)，市委、市政府高度重視農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理工作，發(fā)布了一系列重要文件，規(guī)范農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的新形式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，國家層面的要求也越來越明確。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2016]37號(hào)，以下簡稱《意見》），對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出總體部署。2017年3月，全國人大通過《民法總則》，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”資格。這些法律、《意見》為本市開展地方立法創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要結(jié)合本市實(shí)際，總結(jié)近年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定一部符合本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的地方性法規(guī)。

（一）制定《條例》是落實(shí)國家決策部署、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要

《憲法》和《物權(quán)法》等法律明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位。《意見》進(jìn)一步明確，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式”。同時(shí)，要求“建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會(huì)的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)”“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益等行為”。上述規(guī)定是國家保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益，鼓勵(lì)、幫助和指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求。本市有必要通過地方立法，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理及監(jiān)督工作，將國家各項(xiàng)要求落地、落實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)本市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各項(xiàng)工作持續(xù)開展。

（二）制定《條例》是加強(qiáng)本市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的需要

明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制，充實(shí)、細(xì)化政府對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營情況的監(jiān)督，是切實(shí)保障廣大農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)。目前，本市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理面臨一些問題和困難：一是組織法層面，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織長期“借用”有限責(zé)任公司這一形式。公司“一股一票”等治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一人一票”等合作經(jīng)營、民主管理的理念不協(xié)調(diào)。二是行為法層面，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范較為原則，部分地區(qū)存在經(jīng)營收益不清、分配不公、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障等現(xiàn)象，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)少數(shù)人侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的情況。三是監(jiān)督法層面，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制有待進(jìn)一步完善，各級(jí)農(nóng)委和農(nóng)經(jīng)站實(shí)際履行監(jiān)管職責(zé)，但監(jiān)管依據(jù)不充分、監(jiān)管手段不健全，在實(shí)踐中容易引發(fā)矛盾。上述問題，迫切需要通過地方立法建立健全相應(yīng)的制度規(guī)范予以解決。

（三）制定《條例》是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的需要

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證，也是建立農(nóng)民增收長效機(jī)制的重要途徑。近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模不斷增長，每年增幅達(dá)6%－8%。去年，已有362個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、10個(gè)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了收益分紅，總金額達(dá)14.4億元，惠及成員127萬人，人均分紅1132元。通過立法，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，有利于激發(fā)體制機(jī)制活力，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；有利于讓農(nóng)民分享改革開放和現(xiàn)代化的成果，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。

二、《條例》的起草經(jīng)過和主要思路

（一）《條例》的起草經(jīng)過

2012年，市人大常委會(huì)將《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》列為“十二五”立法規(guī)劃預(yù)備項(xiàng)目。2013年起，市農(nóng)委組織開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的立法調(diào)研和課題研究。2016年初，市農(nóng)委與市政府法制辦共同組成立法起草小組，市人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市人大常委會(huì)法工委的同志提前介入，全程參與起草工作。起草小組注重深入基層調(diào)研，采用書面征詢、專題研討、實(shí)地走訪等形式，多次聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)農(nóng)委、基層農(nóng)經(jīng)站的意見和建議；同時(shí)，注重制度的合法性、合理性，征求了相關(guān)部門、政協(xié)、法院、檢察院等單位的意見和建議，并請(qǐng)農(nóng)業(yè)、法律等領(lǐng)域的專家對(duì)核心制度進(jìn)行深入研究論證。

過程中，起草小組多次向市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)了條例起草情況，并專程赴京就立法有關(guān)情況向全國人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、全國人大常委會(huì)法工委、中農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)部作了匯報(bào)。今年4月，在“推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理立法研討會(huì)”上，全國人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《條例（草案）》的主要內(nèi)容予以肯定。綜合各方意見，經(jīng)反復(fù)研究修改，并經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議審議、市人大第四十一次會(huì)議通過，形成了目前的《條列》。

（二）《條例》的主要思路

農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理立法，內(nèi)容重要，制度復(fù)雜，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益。不僅要管好眼前，還要規(guī)范未來；不僅要加強(qiáng)管理，還要注重監(jiān)督；不僅要體現(xiàn)上海特點(diǎn)特色，還要形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。為此，在立法過程中，注重把握三方面關(guān)系：

一是集體與個(gè)人的關(guān)系。按照國家要求，必須堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，既不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，也不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。因此，在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，要用好、管好、維護(hù)好給農(nóng)民帶來收益的集體資產(chǎn)，防止將農(nóng)村集體資產(chǎn)分光用光。

二是強(qiáng)制與自治的關(guān)系。依據(jù)《民法總則》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，具有獨(dú)立的法律主體資格。然而，與市場上的其他主體相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力相對(duì)較弱，其組織機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流轉(zhuǎn)、收益的分配等，都需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

三是歷史與未來的關(guān)系。起草過程中，注重妥善處理涉及農(nóng)民切身利益的諸多問題。例如，對(duì)于需要份額量化的資產(chǎn)范圍、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)等問題，既要尊重歷史，又要照顧現(xiàn)實(shí)，還要給未來留下發(fā)展空間。

三、《條例》的主要內(nèi)容

《條例》共7章42條，分為總則、權(quán)屬確認(rèn)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理、指導(dǎo)監(jiān)督、法律責(zé)任和附則。主要內(nèi)容包括：

（一）明確農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍與份額量化

明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍，做到“家底清楚”，是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的起點(diǎn)，也是本次立法需要明確的重要問題之一。主要包括以下三方面：

一是定義與范圍。目前，本市已經(jīng)基本完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資?！稐l例》主要是在《物權(quán)法》等上位法的框架內(nèi)，對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行細(xì)化，將本市的做法予以固化：明確農(nóng)村集體資產(chǎn)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)”（第二條第二款）。同時(shí)，通過列舉進(jìn)一步闡釋該資產(chǎn)的范圍，包括成員集體所有的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)，政府撥款，減免稅費(fèi)以及其他接受捐贈(zèng)、資助所形成的資產(chǎn)等（第七條）。

二是份額量化?！兑庖姟诽岢?，“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”“對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以量化為集體成員持有的股份”。2014年以來，按照市政府的統(tǒng)一要求，本市逐步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人、確權(quán)到戶。結(jié)合實(shí)踐，《條例》對(duì)“應(yīng)當(dāng)量化”“可以量化”以及除另有規(guī)定外“不得量化或者分配”的資產(chǎn)作了明確（第八條）。

三是份額管理。主要包括四方面內(nèi)容：1.成員及其份額等基本信息由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)備案（第十條第一款）。2.為了保證份額的基本穩(wěn)定，參照土地承包管理制度，規(guī)定戶內(nèi)總份額“生不增、死不減”，同時(shí)明確“章程另有規(guī)定的除外”（第十條第二款）。3.為了防止“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被外部資本侵吞、非法控制”，規(guī)定份額可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與，也可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織贖回，不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與（第十一條第一款）。4.為了防止“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)由內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置”，規(guī)定成員持有的總份額“不得超過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的上限”（第十一條第三款）。

（二）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其權(quán)利

《意見》規(guī)定，要“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”，并明確提出“按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。”

關(guān)于成員的確認(rèn)，各地的做法不盡相同。本市目前已經(jīng)完成村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)工作，具體做法是：將1956年農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的成立作為起點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)等因素，綜合確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份?？紤]到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況千差萬別，難以在地方性法規(guī)中對(duì)成員確認(rèn)條件等作出“一刀切”的規(guī)定，《條例》采取了“實(shí)體+程序”的方式，即“自農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體生產(chǎn)生活的人員，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主程序確認(rèn)，成為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“成員確認(rèn)應(yīng)當(dāng)綜合戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)等因素”（第九條第一款）。

關(guān)于成員享有的權(quán)利，《條例》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理依法享有知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。因工作、生活等原因與集體經(jīng)濟(jì)組織不再具有生產(chǎn)生活關(guān)系的，不享有表決權(quán)，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有規(guī)定的除外?！鄙鲜鲆?guī)定主要考慮兩方面情況：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“地緣性”“社區(qū)性”的特點(diǎn)，成員權(quán)利具有一定的身份屬性。當(dāng)成員與集體經(jīng)濟(jì)組織不再具有生產(chǎn)生活關(guān)系時(shí)，不宜再享有表決權(quán)；而基于份額所享有的知情權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)不受影響。二是考慮到農(nóng)業(yè)化地區(qū)和城市化地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織情況各不相同，立法不宜簡單劃一，故允許章程可以作出不同的規(guī)定（第九條第二款）。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)形式

根據(jù)《民法總則》有關(guān)特別法人的規(guī)定，并結(jié)合《意見》的精神，《條例》確立了經(jīng)濟(jì)合作社這一組織形式，并作了六方面規(guī)定：一是登記主體。經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門登記發(fā)證后依法取得法人資格（第十二條第一款）。二是組織架構(gòu)。經(jīng)濟(jì)合作社的組織機(jī)構(gòu)由成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成，表決實(shí)行一人一票制；經(jīng)濟(jì)合作社成員較多的，可以設(shè)立成員代表會(huì)議（第十三條第一款、第十五條）。三是章程的主要內(nèi)容。包括經(jīng)濟(jì)合作社的名稱、住所和負(fù)責(zé)人，經(jīng)營范圍，成員份額限額、份額流轉(zhuǎn)的條件與程序等事項(xiàng)（第十四條）。四是成員大會(huì)決定事項(xiàng)。包括決定經(jīng)濟(jì)合作社合并、分立以及因其他事由解散的實(shí)施方案，決定年度收益分配方案，決定成員的增減等（第十五條）。五是理事會(huì)職責(zé)。包括召集成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議，執(zhí)行成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議的決議等（第十七條）。六是監(jiān)事會(huì)職責(zé)。包括檢查經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)，提議召開成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議，在理事會(huì)不召集會(huì)議時(shí)自行召集會(huì)議等（第十八條）。同時(shí)，還對(duì)成員大會(huì)和成員代表會(huì)議的召開頻次、召集方式以及出席人數(shù)、表決人數(shù)等作了規(guī)定（第十六條）。

（四）健全農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理規(guī)則

進(jìn)一步明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理規(guī)則，對(duì)于鞏固產(chǎn)權(quán)制度改革的階段性成果，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的合法權(quán)益，具有重要意義。為此，《條例》作出四方面規(guī)定：

一是建立管理制度。規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、責(zé)任考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等制度”，并進(jìn)一步明確其開展經(jīng)營活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)依法簽訂書面合同”，鼓勵(lì)“進(jìn)場交易”，按照規(guī)定開展財(cái)務(wù)管理，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估等（第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十八條）。

二是防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卷入他人的經(jīng)濟(jì)糾紛之中，損害集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的權(quán)益，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得為他人的債務(wù)提供擔(dān)保，但被擔(dān)保人為本集體經(jīng)濟(jì)組織控股企業(yè)的除外”（第十九條第三款）。還明確了集體資產(chǎn)定期清查核實(shí)制度，規(guī)定清查核實(shí)結(jié)果應(yīng)當(dāng)“經(jīng)成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議確認(rèn)”（第二十條）。

三是強(qiáng)化信息公示。成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，必須以相關(guān)信息充分披露為前提。為此，規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)的運(yùn)行情況、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立企業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)行情況、相關(guān)管理人員工作報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況等，應(yīng)當(dāng)定期向成員公示。實(shí)踐中，大部分信息已經(jīng)通過農(nóng)村集體“三資”管理信息平臺(tái)予以公示（第二十四條）。

四是規(guī)范收益分配。為了平衡集體與成員之間的利益關(guān)系，保持集體資產(chǎn)一定的體量，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年的凈收益應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)虧損、提取公積金和公益金后，按照本條例和章程的規(guī)定進(jìn)行分配”，并對(duì)公積金和公益金的提取比例、用途等作了規(guī)定（第二十五條第二款、第三款）。

（五）理順農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制

為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展，有必要全方位強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督機(jī)制。主要包括三方面：

一是內(nèi)部監(jiān)督。作為獨(dú)立法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)用好、用足內(nèi)部監(jiān)督手段。1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)每年對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展審計(jì)，相關(guān)情況依法向成員公示（第二十九條）。2.成員有權(quán)了解本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)并予以解釋；其中，10人以上聯(lián)名詢問或者涉及重要問題的，應(yīng)當(dāng)記錄在冊(cè)（第三十條）。3.監(jiān)事會(huì)有權(quán)“對(duì)理事、主要管理人員執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反法律法規(guī)、章程、成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議決議的理事、主要管理人員提出罷免建議”，以及“當(dāng)理事、主要管理人員的行為損害經(jīng)濟(jì)合作社的利益時(shí)，要求理事、主要管理人員予以糾正”（第十八條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)）。4.發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)流失等違法行為的，可以投訴、舉報(bào)（第三十六條第一款）。

二是行政監(jiān)督?！稐l例》從本市實(shí)踐出發(fā)，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督體制做了進(jìn)一步完善：1.明確農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)?？紤]到與廣大農(nóng)民聯(lián)系最緊密的是市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)（即農(nóng)經(jīng)站），而且實(shí)踐中已經(jīng)承擔(dān)了對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的日常監(jiān)督，因此明確了農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督的具體事項(xiàng)。主要包括農(nóng)村集體資產(chǎn)、負(fù)債、損益和收益分配，農(nóng)村集體資產(chǎn)評(píng)估的范圍、程序和結(jié)果等（第三十一條）。2.明確農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的檢查職權(quán)。包括進(jìn)行現(xiàn)場檢查，向有關(guān)單位和個(gè)人詢問、調(diào)查情況等（第三十一條）。3.創(chuàng)新監(jiān)督手段。一方面強(qiáng)化事中指導(dǎo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行收益分配，或者因合并、分立及其他事由解散時(shí)，相關(guān)方案應(yīng)當(dāng)在區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門指導(dǎo)和監(jiān)督下制定（第二十五條第四款、第二十六條第一款）。另一方面強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題的，可以發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、整改通知，或者采取約談的方式，要求其予以糾正。（第三十三條）

三是人大監(jiān)督?！稐l例》規(guī)定了人大對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理情況實(shí)施監(jiān)督的制度，即“市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查”（第七條）。

（六）強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)人員的權(quán)益保護(hù)

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)之一，就是“真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”。為此，《條例》分四個(gè)層次對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)人員的權(quán)益保護(hù)作出規(guī)定：

一是加強(qiáng)內(nèi)部溝通。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及利害關(guān)系人對(duì)成員資格、份額等有異議的，可以向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出核實(shí)申請(qǐng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)作出答復(fù)；發(fā)現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)予以糾正（第三十五條第一款）。農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及利害關(guān)系人的請(qǐng)求，幫助調(diào)查核實(shí)，并督促農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出答復(fù)（第三十五條第二款）。

二是明確賠償責(zé)任。為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事、監(jiān)事、主要管理人員的行為，加大監(jiān)督力度，規(guī)定上述人員存在利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益、侵占或者挪用集體資產(chǎn)等情形，造成集體資產(chǎn)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；屬于國家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任（第三十八條）。

三是加強(qiáng)行政監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理事、監(jiān)事、主要管理人員等違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，市、區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以向集體經(jīng)濟(jì)組織提出暫停職務(wù)或者罷免的建議（第三十九條）。

四是尋求司法救濟(jì)。為了對(duì)農(nóng)民維權(quán)作出指引，從民事和行政兩個(gè)角度作出規(guī)定：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及利害關(guān)系人認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵害其合法權(quán)益的，或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為其他單位或者個(gè)人侵害其合法權(quán)益的，可以依法向人民法院提起民事訴訟（第四十條第一款）。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)人員對(duì)市、區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟（第四十條第二款）。

《條例》還明確了對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員違法行為的責(zé)任追究，從而進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督?！?/p>

（作者系上海市委農(nóng)辦、上海市農(nóng)委主任）