文/王明生，中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院

大型聚集活動的預(yù)警機制和處置機制建設(shè)

文/王明生，中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院

隨著各類大型聚集活動的頻繁舉辦，在其帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的同時，所面臨的安全管理問題也深受人們關(guān)注。安全是大型聚集活動的生命線，但事故是扼殺其成功的最直接因素，無數(shù)撼人事故的發(fā)生警示我們，加強大型聚集活動的風(fēng)險管理工作刻不容緩。本文基于對信息采集、分析研判的預(yù)警系統(tǒng)和危機干預(yù)、應(yīng)急管理的處置系統(tǒng)的探究，從人的因素、物的因素、環(huán)境因素和管理因素四個方面制定管理措施，以期建立完善的大型聚集活動預(yù)警處置機制，進(jìn)一步加強對大型聚集活動的安全管理。

大型聚集活動；預(yù)警機制；處置機制；風(fēng)險管控能力

近年來，各種多主體、高規(guī)格、大場面的大型聚集活動數(shù)量急劇增長，已經(jīng)逐漸形成一種產(chǎn)業(yè)。然而大型活動具有人、才、物相對集中，數(shù)量大，驟聚驟散等特點，一旦組織和監(jiān)管不力，極易引發(fā)安全事故。如2014年12月31日年上海陳毅廣場跨年活動發(fā)生擁擠踩踏事件，造成36人遇難，49人受傷；2015年12月，國內(nèi)某著名歌手演唱會途中舞臺發(fā)生坍塌，造成多人被困，致1死13傷，由于安全事故高發(fā)態(tài)勢居高不下，大型聚集活動的安全管理是亟須解決的重要課題。

1 大型聚集活動預(yù)警機制建設(shè)

1.1 預(yù)警的內(nèi)涵和級別

所謂預(yù)警是對可能導(dǎo)致某一社會問題,影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的社會偏離現(xiàn)象做出預(yù)先警報的活動。預(yù)警的本質(zhì)在于識別突發(fā)事件并最大限度地縮短突發(fā)事件信息傳輸?shù)臅r間。預(yù)警機制通常由明確預(yù)警對象、發(fā)現(xiàn)警源、分析警兆、預(yù)報警度等環(huán)節(jié)構(gòu)成。

大型聚集活動突發(fā)事件預(yù)警是根據(jù)預(yù)測分析結(jié)果，對可能發(fā)生和可以預(yù)測的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)警。預(yù)警級別分別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴(yán)重）、Ⅱ（嚴(yán)重）、Ⅲ（較重）和Ⅳ（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。

預(yù)警信息包括突發(fā)公共事件的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項和應(yīng)采取的措施和發(fā)布機關(guān)等。

1.2 大型聚集活動的預(yù)警機制

大型活動預(yù)警機制從狹義上講一般包括監(jiān)測和預(yù)測體系、信息快速處理和傳輸體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫體系、實時評估體系、決策指揮體系、應(yīng)急決策支持體系、信息發(fā)布體系和公眾應(yīng)急反應(yīng)體系等。從廣義上講，除上述一般組成外，還應(yīng)該包含行政、社會、公眾、科技等，是一個開放巨系統(tǒng)。主要介紹以下幾個主要部分：

1.2.1 實時監(jiān)控

實時監(jiān)控，是指利用計算機及多媒體技術(shù)，將傳感器實時采集到的現(xiàn)場信息和物理參數(shù)傳送到監(jiān)控中心，使監(jiān)控人員實時了解現(xiàn)場的變化及其基礎(chǔ)設(shè)施的運行狀況。

1.2.2 信息處理

信息處理，就是將傳感器采集到的信息進(jìn)行一定的處理，可結(jié)合數(shù)據(jù)庫信息或者參考信息進(jìn)行比較，判斷分析實時評估。當(dāng)現(xiàn)場值超過事先設(shè)定的預(yù)警閥值時，即可判斷有事故發(fā)生。

1.2.3 預(yù)警報告

預(yù)警報告，即當(dāng)確定發(fā)生事故，自動報警裝置或人為向指揮中心發(fā)出警報，并顯示事故位置或故障設(shè)備。

1.2.4 指揮決策

指揮決策，即利用輔助決策支持系統(tǒng)等控制對策分析方法，快速找出應(yīng)急措施或最優(yōu)救援方案來指揮救援，盡可能地使其回到正常運行狀態(tài)，減少人員財產(chǎn)損失。

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，預(yù)警系統(tǒng)除采用常規(guī)監(jiān)測手段外，還應(yīng)用了衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等高科技手段。

1.3 大型聚集活動的預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)

大型聚集活動預(yù)警系統(tǒng)必須以信息資源共享和交換為基礎(chǔ)，進(jìn)行充分的數(shù)據(jù)挖掘，有效的數(shù)據(jù)聯(lián)動和綜合分析。例如：預(yù)警系統(tǒng)可根據(jù)大型聚集活動場所地下水管管線的建設(shè)時間和相應(yīng)的年限以及近期的檢修和監(jiān)測情況，對一定時間可能的爆裂、泄露等情況進(jìn)行預(yù)測。大型聚集活動預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)成分為：硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)。硬件系統(tǒng)主要包括信息采集、信息傳送、信息發(fā)布。軟件系統(tǒng)主要包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、專家?guī)旌蜎Q策庫。

1.3.1 以整合緊急事件信息資源為目標(biāo),建立渠道順暢、網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)密的信息采集系統(tǒng)

預(yù)警信息采集的任務(wù)一是過程監(jiān)測，即對監(jiān)測對象的活動過程進(jìn)行全過程監(jiān)視以及對周圍環(huán)境的徹底了解，對監(jiān)測對象社會生產(chǎn)和生活的各個環(huán)節(jié)的關(guān)系狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)視；二是對大量的監(jiān)測信息進(jìn)行整理、分類、存貯、傳輸。通過建立監(jiān)測信息進(jìn)行全面的比較，其手段是采用科學(xué)合理的指標(biāo)體系并按程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化來處理。收集的內(nèi)容包括：根據(jù)確定的預(yù)警對象，確定收集哪些預(yù)警信息，主要是對預(yù)警對象的致災(zāi)過程進(jìn)行分析，找出其中能夠反映風(fēng)險的信息，收集該信息等。

1.3.2 以明確識別危險源為目標(biāo)，建立快速識別的信息分析、診斷、評價系統(tǒng)

分析預(yù)警信息是預(yù)警管理系統(tǒng)的核心，是預(yù)警信息的“加工廠”。對收集到的運價信息進(jìn)行系統(tǒng)分析與整理，根據(jù)經(jīng)驗剔除不確定的內(nèi)容，修正不完善的數(shù)據(jù)，補充某些欠缺的資料。預(yù)警系統(tǒng)對于信息的分析采取定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，根據(jù)這些信息分析其引發(fā)危機的概率，形成的原因、發(fā)展的趨勢及其危害程度，同時判斷是否要繼續(xù)下一個階段進(jìn)行危機預(yù)防的準(zhǔn)備活動

1.3.3 以整合多方資源為目標(biāo)，建立綜合研判的軟件系統(tǒng)

預(yù)警預(yù)測不能是盲目的、隨意的、偽科學(xué)的。軟件系統(tǒng)在預(yù)警過程中起著關(guān)鍵作用。必須有技術(shù)支撐，需要智能支持系統(tǒng)，由數(shù)據(jù)庫、模型庫、專家?guī)旌蜎Q策庫組成。數(shù)據(jù)庫主要包括：以往歷史事故統(tǒng)計分析、公共安全信息數(shù)據(jù)庫和公共安全案例庫等。模型庫主要包括：信息識別提取模型、事件發(fā)展和后果影響預(yù)測模型、人群疏散和預(yù)警分級模型等。專家?guī)熘饕▽＜业膶I(yè)信息、姓名、聯(lián)系方式等。決策庫是綜合利用數(shù)據(jù)庫、模型庫和專家?guī)斓膽?yīng)急決策技術(shù)的集合等。

2 大型聚集活動的應(yīng)急處置機制建設(shè)

2.1 應(yīng)急處置的概念與應(yīng)急處置機制的建立

應(yīng)急處置是指突發(fā)事件發(fā)生后，政府或公共組織為了盡快控制和減少事件造成的危害而采取的應(yīng)急措施。主要包括啟動應(yīng)急機制、組建應(yīng)急工作機構(gòu)、開展應(yīng)急救援、適時公布時間進(jìn)展等。其中主要工作包括：一、突發(fā)事件預(yù)測,對安全風(fēng)險進(jìn)行評估監(jiān)測;二、制定應(yīng)急預(yù)案,根據(jù)對危險因素的分析以及預(yù)測預(yù)警信息,制定符合大型活動場所實際情況的應(yīng)急預(yù)案;三、資源配置與優(yōu)化,根據(jù)應(yīng)急狀態(tài)和緊缺資源的評價結(jié)果,合理配置資源;四、培訓(xùn)和演練,對參加大型活動安全管理的志愿者及相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn),制定應(yīng)急演練計劃并付諸實施。

開展風(fēng)險評估，是對大型聚集活動進(jìn)行安全管理的前提和基礎(chǔ)。實際上，影響大型聚集活動安全的風(fēng)險因素?zé)o法完全排除，有些突發(fā)事件還會衍生、轉(zhuǎn)化成其他突發(fā)事件。因此，必須建立大型聚集活動突發(fā)事件的應(yīng)急處置機制。建立高效的應(yīng)急處置指揮體系及協(xié)調(diào)機制包括：

2.1.1 建立統(tǒng)一高效、層級分明的應(yīng)急指揮體系。一般可按照決策、指揮、實戰(zhàn)三個層級分擔(dān)不同任務(wù)，有目的、有針對性地開展工作。建立健全以政府為主導(dǎo)，以公安部門為核心的應(yīng)急處置社會聯(lián)動機制。在政府應(yīng)急處置機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公安與交通、財政、衛(wèi)生等相關(guān)部門緊密配合、協(xié)同行動，為應(yīng)急處置提供必要的醫(yī)療、交通、通信等物質(zhì)和環(huán)境保障。

2.1.2 建立完善規(guī)范的應(yīng)急信息報告機制。突發(fā)事件發(fā)生后，必須迅速及時準(zhǔn)確報送相關(guān)信息，使政府在第一時間掌握突發(fā)事件的真實情況，為高效的應(yīng)急處置贏得時間。要強化對媒體的監(jiān)督與合作，充分掌握輿論的主動權(quán)，正確引導(dǎo)輿論，最大限度地減少事件造成的社會影響。同時防止錯誤或延時信息誘發(fā)混亂，促生及傳播謠言，衍生二次事故。

2.1.3 建立及時、有力的現(xiàn)場應(yīng)急控制機制?，F(xiàn)場應(yīng)急控制是解決突發(fā)事件的關(guān)鍵，大型聚集活動中一旦發(fā)生突發(fā)事件，必須快速反應(yīng)，第一時間掌握事件性質(zhì)、起因、現(xiàn)場傷亡情況等相關(guān)信息，快速啟動應(yīng)急機制，按照應(yīng)急預(yù)案就近組織警力進(jìn)行先期現(xiàn)場處置。同時在活動安保指揮部的統(tǒng)一指揮下，多警種、多部門聯(lián)動響應(yīng)，因情施策，靈活機動對事件現(xiàn)場采取相應(yīng)處置措施，迅速疏散人群，有效控制現(xiàn)場秩序，避免造成更大的損失。

2.2 大型聚集活動應(yīng)急預(yù)案的制定

應(yīng)急預(yù)案是針對可能的重大事故或災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴(yán)重程度基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。應(yīng)急預(yù)案明確了在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中及剛剛結(jié)束之后，誰負(fù)責(zé)哪方面，何時做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備工作。

不同類型的預(yù)案及其側(cè)重點和表現(xiàn)方式不盡相同。大型活動由于面臨的危險因素較多，因此應(yīng)制定系統(tǒng)的預(yù)案，同時根據(jù)制定預(yù)案主體的不同，可以分為大型活動組織方預(yù)案以及所在地區(qū)、各有關(guān)部門相應(yīng)預(yù)案。

2.3 大型聚集活動的應(yīng)急處置系統(tǒng)建設(shè)

預(yù)警分析是對各種大型聚集活動安全事故征兆進(jìn)行監(jiān)測、識別、診斷與評價，并及時予以警示的管理活動，而應(yīng)急處置系統(tǒng)則是對大型聚集活動安全事故征兆的不良趨勢進(jìn)行矯正、防止與控制的管理活動，預(yù)警是識錯，處置是糾錯治錯，兩者相輔相成。大型聚集活動應(yīng)急處置系統(tǒng)包括：

2.3.1 危情干預(yù)管理。根據(jù)收集到的信息情報資料、危情監(jiān)測,對預(yù)測到可能發(fā)生事件的危情作出快速響應(yīng),采取干預(yù)行動,最大限度地防范和控制事件的發(fā)生和發(fā)展。其主要工作包括：一是對突發(fā)事件的前期征兆情況進(jìn)行檢查,排除隱患;二是信息實時監(jiān)測,完成信息的匯總分析,判定事件征兆;三是制定和實施預(yù)防性措施;四是根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的可能性以及后果嚴(yán)重性預(yù)測,保證人力資源的配置和到位以及救援物質(zhì)資源和資金的準(zhǔn)備;五是發(fā)布預(yù)警信息,內(nèi)容包括時間范圍、空間范圍以及監(jiān)控對象等。

2.3.2 應(yīng)急管理。當(dāng)預(yù)控措施失效、突發(fā)事件爆發(fā)或者演變成社會災(zāi)害時,各個部門協(xié)同配合進(jìn)入應(yīng)急管理。其主要工作包括：一是事件性質(zhì)判及預(yù)案啟動;二是事件發(fā)展趨勢預(yù)測;三是事件分類定級,四是救援力量和救援物資調(diào)配;五是跟蹤評估結(jié)果及時調(diào)整應(yīng)對措施;六是適時、適度發(fā)布事件相關(guān)信息;七是事件后處置,包括對事件原因的分析調(diào)查、對事件處理結(jié)果進(jìn)行評判、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、調(diào)整應(yīng)急預(yù)案和優(yōu)化資源配置等。

3 預(yù)警處置機制下的安全控制措施

3.1 人的安全控制措施

根據(jù)我國大型群眾性活動安全管理條例規(guī)定，法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)1000人以上的定義為大型群眾性活動，由此可見，人員高度集中是大型活動的特點之一，而對人員進(jìn)行智慧化管理，則是保證大型活動安全舉辦的措施之一。

每個人的行為都會受到其生理、心理、年齡、教育程度等因素的影響，不同個體的行為判斷能力、危機情況下心理承受能力及行動能力都不相同。因此高風(fēng)險人群的比重是群體安全水平的一個重要考核指標(biāo)，高風(fēng)險人群只指具有某種特性的部分人群，包括：老年人、兒童、殘疾人等。此外還因注意青年人因活動性質(zhì)刺激而導(dǎo)致的異?？簥^與活躍因素，如足球賽事或演唱會。針對此問題的安全控制措施有如下幾種：

3.1.1 提前采用電子票務(wù)形式，對人群構(gòu)成進(jìn)行統(tǒng)計分析，做好相應(yīng)預(yù)案。

3.1.2 大型活動主辦方要充分考慮老年人、殘疾人和兒童等特殊群體的需要，應(yīng)設(shè)有適合特殊群體的活動場所。如為殘疾人提供的輪椅專用通道等。

3.1.3 提高活動參與人員安全意識。采取提前告知或場內(nèi)宣傳的形式，使人群接受安全教育，具備一定的安全意識，具備必要的突發(fā)事件應(yīng)急能力，并且能在突發(fā)事件下以自身的理智行為積極引導(dǎo)他人。

3.2 物的安全控制措施

3.2.1 規(guī)劃布局及建筑結(jié)構(gòu)安全

規(guī)劃布局主要包括：場所周邊路線規(guī)劃、出入口通道布局規(guī)劃、樓梯或瓶頸通道設(shè)計規(guī)劃，主要場地空間安排。建筑結(jié)構(gòu)安全包括：抗震設(shè)防能力，安全工程責(zé)任制等。

3.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施安全及設(shè)備安全

基礎(chǔ)設(shè)施安全及設(shè)備安全包括地下綜合管網(wǎng)安全、燃?xì)饧肮芫€安全、照明設(shè)備安全、通信、信息系統(tǒng)安全及應(yīng)急通信安全，以及應(yīng)急設(shè)施，如消防栓、消防通道等。

3.2.3 服務(wù)設(shè)施安全

服務(wù)設(shè)施安全包括活動場地內(nèi)座位排列標(biāo)號服務(wù)，停車場安全，安保措施安全。

3.3 環(huán)境的安全控制措施

大型聚集活動中環(huán)境安全影響因素包括自然環(huán)境和周邊環(huán)境，加強對環(huán)境的安全保障控制，對整個活動的安全起著重要作用。自然環(huán)境方面：需制定天氣突變時的活動備用方案，以及密切注意雷雨天氣可能會對活動場所的電氣設(shè)備設(shè)施造成的影響。周邊環(huán)境因素主要指周邊的交通環(huán)境、周邊重大危險源如加油站等帶來的風(fēng)險，必要條件下需進(jìn)行交通管制或嚴(yán)查管制區(qū)域車輛、人員證件。

3.4 管理的安全控制措施

3.4.1 成立專門的安全管理組織機構(gòu)

在大型活動準(zhǔn)備工作啟動時，成立相應(yīng)的安全管理組織機構(gòu)，負(fù)責(zé)活動從籌辦到舉辦階段的全部風(fēng)險管理事務(wù)。主要表現(xiàn)在：在活動的籌辦期，參加活動風(fēng)險的識別、評估；在日常管理和應(yīng)急狀態(tài)下，保持與地方相關(guān)職能部門的聯(lián)系。

3.4.2 制定安全專項方案

為了保證參與者的安全性、舒適性，必須對大型活動中的重點問題進(jìn)行特殊管理和控制。制定活動安保方案；制定活動人群控制方案；制定重要目標(biāo)和重要人物的安全保衛(wèi)方案等。

3.4.3 安全投入

推動大型聚集活動安全智能化、信息化建設(shè)，采用電子安全防范技術(shù)和產(chǎn)品。如：人臉識別技術(shù)、紅外探頭、智能網(wǎng)絡(luò)等電子安防產(chǎn)品。

4 小結(jié)

本文主要從風(fēng)險管理角度提出了關(guān)于大型聚集活動預(yù)警機制與處置機制的建設(shè)，明確了建立預(yù)警機制與應(yīng)急處置機制的必要性和可操作性。基于對信息采集、分析研判的預(yù)警系統(tǒng)以及危機干預(yù)管理與應(yīng)急管理的處置系統(tǒng)的探究，分別從人的因素、物的因素、環(huán)境因素和管理因素四個方面制定了物理防范和安全管理的措施，以期能對大型聚集活動的安全管理有所貢獻(xiàn)。

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王明生（1971—），男（漢族），河北邯鄲人。法學(xué)博士，中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院副教授，公安學(xué)理論專業(yè)碩士生導(dǎo)師，中國兒童少年基金會特約安全專家，研究方向主要為：政治學(xué)、公安學(xué)和法學(xué)等，研究專題為：公安學(xué)基礎(chǔ)理論、青少年犯罪預(yù)防、中小學(xué)生安全教育、重大突發(fā)事件應(yīng)急管理和公共安全危機治理等，公開發(fā)表相關(guān)論文60余篇。